论海洋生物多样性的法律保护

周龙

【摘要】我国的海洋生物多样性保护需要尽快构建海洋生物多样性保护法律体系，改变目前分散的立法和管理模式，以综合性的《自然保护法》或《生物多样性保护法》为框架性立法，以海洋物种保护、海洋遗传资源保护、海洋生物安全、海洋生态系统保护四个领域为主要内容，构建专门立法与其他相关法律条款相结合的体例。

【关键词】海洋综合管理 海洋生物多样性 立法 海洋资源

【中图分类号】D922.68 【文献标识码】A

联合国《生物多样性公约》将生物多样性定义为“是指所有来源的活的生物体中的变异性，这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；这包括物种内、物种之间和生态系统的多样性。”生物多样性在生态、社会、经济等方面意义重大，与人类的生存环境和全球经济的发展息息相关，人口、资源、粮食、环境和能源等人类社会发展面临的主要问题均需从生物多样性里寻求解决途径。

通说认为，生物多样性的内涵由三部分组成：遗传多样性、物种多样性及生态系统多样性。对人类而言，遗传多样性可以增加物种产量，改善物种品质的；物种多样性是人类生存需求的保障；生态系统多样性维持地球生态平衡。在此基础之上，生物多样性的价值可分为直接价值、间接价值和潜在价值，其中直接价值主要指的是生物多样性的产业价值、医疗价值、科研价值、景观价值等直接为人类所用，具有市场或服务功能的价值。而间接价值指的是生态价值，即保障生态系统正常运转与平衡的价值。潜在价值则包含了选择使用价值和保留使用价值，即当前并不一定使用，而是为未来或是后代人所提供的价值。

生物多样性的内涵并不仅仅局限于动物、植物以及微生物这些生命体本身，而是扩展到整个生态系统，并且包含了景观、人文、教育等自然科学以外的价值。生物多样性概念的提出和理念更新，反映了人类对自然认识的不断深入和科技进步。

我国海洋生物多样性及相关立法现状

我国拥有丰富的海洋生物资源，约占世界海洋生物物种总数的10%。在世界总数中，我国海洋鱼类占14%、昆虫占20%、红树林植物占43%、海鸟占23%、头足类占14%、造礁珊瑚物种约占印度一西太平洋区系造礁珊瑚总数的三分之一。根据2013年《中国海洋环境质量公报》，在我国海洋监测区域内共鉴定出浮游植物701种，浮游动物713种，大型底栖生物1342种，海草7种，红树植物9种，造礁珊瑚104种。可以看出，我国的海洋生物多样性资源十分丰富，然而，随着人类活动的愈发频繁，海洋生物多样性的正面临着巨大的挑战。对海洋生物性造成破坏的主要因素有人类的过度捕捞、海洋污染、生态环境改变、外来物种入侵、全球气候变化等。目前，过度捕捞和环境污染是海洋生物面临的主要威胁。

现阶段，我国海洋生物多样性保护的法律体系主要由《宪法》相关规定以及与生物多样性保护相关的法律、行政规章和规范性文件构成。《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《渔业法》、《水法》、《野生动物保护法》等法律及《水产资源繁殖保护条例》、《野生动物抢救管理规定》、《水生野生动物保护实施条例》、《自然保护区条例》等行政法规构成了目前大致的生物多样性保护体系。①这些法律法规在一定程度上为生物多样性的保护提供了法律依据，然而其缺陷也很明显：其一，这些法律法规大部分颁布于20世纪的80至90年代，彼时人们对于生物多样性的理解和研究尚处于起步阶段，在法律制定过程中并没有将生物多样性纳入考量之中，随着科学技术的发展和研究的不断深入，部分法律法规已经出现明显的滞后性；其二，大部分法律法规中仅仅针对草原、森林等传统环境要素，不是以保护整个自然生态系统为目标，并未涉及生物多样性的概念，缺乏整体性，仅有《海洋环境保护法》和《野生动物保护法》中提出了维护生态平衡的要求②；其三，各法律法规各自为政，没有关于生物多样性的综合性法律，生物多样性保护涉及多个方面，不仅仅是水体、陆地和动植物的保护，对人类的可能影响生态系统的行为同样需要加以规制，对气候变化的适应性立法、对外来物种入侵的应对、对遗传资源的保护等等，这些在以往的法律中都较少提及；其四，缺乏完善的生态补偿和公众参与制度，大多数的法律法规中仅仅是采用行政命令的方式进行管理。综上所述，我国在保护生物多样性立法上做了不少努力和尝试，也取得了一定效果。但仍有很多工作需要完善和补充。

此外，我国也参与缔结或签署了多部与生物多样性有关的国际公约，除《生物多样性公约》以外，还有《联合国海洋法公约》、《国际遗传工程和生物技术中心章程》、《南极条约》等。与此同时，我国也积极同周边国家展开合作，加强区域间的海洋生物资源保护，如中日、中韩渔业协定等。缔结《生物多样性公约》后的二十年间，我国围绕《公约》展开了一系列相应的生物多样性保护履约行动，并多次发布履行报告，取得了一定效果。

我国海洋生物多样性保护法律体系的构建

综合管理视角下的海洋生物多样性保护立法。海洋科学不仅仅涉及一两门学科，而是需要诸多学科及部门的协力合作。在《生物多样性公约》缔约国第四届大会上，海洋和海岸带综合管理被列为五个关键项目计划中的第一个。综合管理的含义，在于通过合理的战略规划，充分考量生态系统的整体性，运用政策、法律、科学技术等多种手段分工合作，达到可持续发展的目的。因此，必须厘清法律作为具有协调、管理和保障作用的手段，在综合管理模式下的定位，以整体性的视角，构建适应性的、综合性的、基于生态系统保护这一目标的法律体系，建立一种管理机构及法规之间的协调机制，③同时，在法律体系内部，应当加强各部门法之间的相互协调，明确权责，应当改变以往机械的行政管理模式和评价体系，将物种安全、遗传资源、生态平衡纳入法律的保护范围。

如前文所述，我国现行法律中涉及生物多样性保护的规定较为零散，因此有必要制定一部《自然保护法》或《生物多样性保护法》。④该法律应当体现综合管理的理念，注重生态系统的整体保护，将生物资源的开发、管理、利用、保护等方面结合起来，明确各部门的权责分配的协调合作机制，实现生物资源的可持续发展。

海洋生物多样性保护法律体系的构成。法律体系的构建，应当包括纵向的层级以及横向的分类。海洋生物多样性保护的法律体系应以综合性的《生态保护法》为第一层级，统领整个体系的框架，而在下一层级具体的法律保护层面，应当涵盖四个主要领域：生物安全、生态系统保护、物种保护和遗传资源保护。

生物安全是由生物技术发展而给人类带来的安全问题。当代生物技术，特别是转基因技术的大量应用，引起了人们的广泛争议。在海洋生物多样性领域，生物安全主要体现在水产养殖、海洋生物制药等方面。对海洋生物安全法律制度构建，应当以保障海洋生态系统安全，防止生物技术对人类造成负面影响，鼓励海洋生物科技发展为目的，以风险防范、全程控制、损害预防为原则，完善风险评估、科研管理、信息披露、损害赔偿等法律制度。在管理上逐步由分散管理过渡到单一部门牵头、多部门合作的协同管理模式。⑤

生物遗传资源是指基因资源。近些年来，由于人为破坏和其他国家的窃取，我国的遗传资源流失严重，许多本属我国的动植物遗传资源，被美国等国家申请专利，严重影响了我国生物技术的科研、生产和进出口。目前，我国在这一领域缺乏相应的法律法规。鉴于我国遗传资源比较丰富，处于资源提供者的地位，且海洋问题关乎国家战略，因此，对海洋遗传资源应当采用以公法管制为主的模式，同时制定便利遗传资源取得的法规、分享利用遗传资源产生惠益的法规和保护遗传资源知识产权的专利制度。⑥

海洋生态系统保护相关法律主要包括海洋保护区、自然保护区、风景名胜区等方面的立法，由于海洋生态系统的综合性和复杂性，有学者提出应建立分阶层的海洋生态法体系，⑦第一层次是整体性、综合性的《海洋生态法》。第二层次由四类法律部门组成：海洋资源、海洋生命支持子系统、所有生物成分、特殊的海洋生态系统。第三层次是有选择地针对海洋生态系统的子系统及各种具体生物成分和非生物成分进行立法保护。

海洋物种保护相关法律主要包含野生动植物保护、渔业资源及海水养殖业管理和外来物种入侵等几个方面。目前，我国海洋的渔业资源和海底植物资源受到了很大程度的破坏，而外来物种的入侵也日益频繁和加剧，严重影响了我国的海洋环境和农业生产，造成了严重的经济损失。与之相对应的是，我国的野生动植物保护法律相当不完善，因此，对《野生动物保护法》的修改势在必行，并制定与之同样位阶的《野生植物保护法》，同时扩大保护范围，以全面保护原则代替重点保护原则，应充分认识到海洋动植物资源的重要性，对红树林等重点海洋生物资源可以专门立法加以保护，对我国渔业及养殖业相关法律制度进行完善，采用设立渔业权，制定养殖业及捕捞业管理办法或规章，制定渔业水域规划办法，制定渔船渔港管理办法等手段，以预防原则为基础，构建早期预警和快速反应机制，建立跨部门的专门机构进行管理。

对重点领域的专门立法

除了前文所述的四类主要部分之外，对于一些重要的、专门性的领域，需要进行专门立法，或是依靠别的法律加以补充。

对海洋生物多样性五大威胁来源的法律应对。海洋生物多样性面临的五个主要威胁分别为：人类的过度捕捞、海洋污染、生态环境改变、外来物种入侵、全球气候变化。目前，我国法律的重点仍然着眼于人类捕捞和海洋环境污染这两个环节。但随着未来社会的发展和全球环境的变化，诸如填海造地、建造港口堤坝、围海养殖等人类活动，以及全球性气候变暖等问题，必将对海洋生物多样性带来严重影响。

以填海造地为例，我国目前许多地方都在进行填海造地的工程，以满足土地资源的需求，但是填海造地对海洋与海岸带生态系统带来了极大影响，海洋系统的许多功能，如营养储存和循环、净化陆源污染物、保护岸线、调节全球水动力和气候等被破坏，同时造成海洋泥沙淤积、海洋环境质量下降、渔业资源受损以及海岸带生物多样性的减少等严重生态问题。而填海造地的相关法律目前几近空白，如不加以规制，未来对海洋生物多样性造成的破坏将无法估量。

而气候变化未来可能成为海洋生物多样性头号威胁。气候变化和生物多样性变化是全球变化中最重要的两个因素。《联合国气候变化框架公约》指出，海洋是气候系统的一个基本组成部分，在气候系统中具有根本性作用，不仅直接影响气候，而且也受到气候变化的影响。气候变化对物种分布以及活动的影响已经在过去的数十年间得到了证明，未来也必将对物种和生态系统带来巨大改变。为了适应气候变化，必须从法律和政策层面作出应对，通过物种异地保护、自然保护区规划设计、生态系统适应性管理、生态补偿和气候灾害防御等措施，减少因气候变化而带来的不利影响。

对重点对象的针对性法律保护。红树林、海岸带、滨海湿地、滩涂、重点渔业资源等客体是海洋生物多样性的重要构成部分和支撑因素。对于这些资源，应当重点保护，必要时可专门立法。以红树林为例，近年来由于人为破坏，我国的红树林面积大幅下降，不到世界红树林总面积的千分之一，从国家环境保护九五计划开始一直到十二五计划，都提出了加强红树林的保护。《海洋环境保护法》和国务院、林业部颁发的部分条例中也将红树林纳入保护对象，此外，地方各省市自治区也进行了许多关于红树林保护的专门立法，并建立了许多红树林保护区。即便如此，我国目前的红树林资源被破坏情况仍然十分严峻，各地方政府应当尽快加强对红树林资源的法律保护。

国家管辖范围外的深海生物多样性资源。生物多样性不仅仅关乎本国生态环境，更是国家战略层面的重要资源。近年来，世界各国就深海海底资源的利用与开发展开了大量的磋商和争论，发达国家认为应当根据“公海自由开发原则”，允许自由开发，而发展中国家认为该类资源属于人类共同遗产，应当予以保护。深海生物多样性资源也是我国成为海洋强国所必须力争的战略资源。我国以往在视野、国际影响力、科学技术等方面均与发达国家存在着不小的差距，即使在《中国海洋21世纪进程》这样一部具有战略指导意义的文件中，也并没有将目光置于渔业资源以外的其他国家管辖范围外深海生物资源，未能意识到深海生物多样性的基因价值。⑧我国目前作为发展中的大国，具有许多发展中国家所不具备的条件，但同时又与发达国家存在客观差距。因此，在国际海洋问题上，必须在国际间海洋资源开发规则的制定过程中考虑到自身的双重性，既要抑制发达国家的掠夺，也要为自身的利益留下空间。

结语

海洋生物多样性是重要的国家资源，也必将是未来相当长时间内的热点问题。2013年国务院批准的《国家海洋事业发展“十二五”规划》其中就涵盖了海洋环境与资源的保护。⑨随着人们对海洋问题认识的不断深入，作为工具的法律也必须不断地进行自我革新和完善，以适应对海洋综合管理的需求。构建良好的海洋生物多样性保护法律体系，在对海洋科学充分认识的基础之上，将视野由狭隘的环境污染防治和自然资源保护扩展到维持生态系统平衡和国家及后代人利益的层面，充分发挥法律的管理、协调和激励作用，保障我国海洋生态事业的发展，以科学的海洋生物多样性评价标准作为法律和政府绩效的考察因素。我国海洋科学和军事实力正在高速发展中，然而作为软实力的法律还远远不足，很多领域存在空白，为此，需要法律工作者的不断努力，克服法律的滞后性，完善海洋生物多样性立法。

（作者为复旦大学法学院博士研究生）

【注释】

①胡增祥，崔红，马英杰：“生物多样性是中国环境保护的重要任务”，《海洋多样性保护的法律思考》，青岛海洋大学出版社，2006年，第21～33页。

②翟勇：“中国的生物多样性保护立法”，《世界环境》，2009年第3期，第26～27页。

③王斌：“中国海洋生物多样性的保护和管理对策”，《生物多样性》，1999年第11期，第347～350页。

④薛达元：“《中国生物多样性保护立法》及其评估”，《AMBIO-人类环境杂志》，1998年第9期，第489～491页。

⑤秦天宝：《生物多样性保护的法律与实践》，北京：高等教育出版社，2013年，第370页。

⑥薛达元：“论遗传资源保护的国家战略”，《自然资源学报》，1997年第1期，第55～59页。

⑦田其云：“海洋生态系统法律保护研究”，《河北法学》，2005年第1期，第27～31页。

⑧纪晓昕：《国家管辖范围外深海生物多样性法律规制研究》，北京：知识产权出版社，2012年，第183～187页。

⑨周衍庆：“论中国的海洋环境与资源保护”，《人民论坛》，2014年第11期，第96～98页。

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