政策工具视角下上海市科技创新政策文本分析

李田丰 朱水成 赵子威

摘 要：上海市已出台一系列政策文件推动科技创新发展，因此以上海市2012—2019年共42份科技創新政策文本为研究对象，基于政策工具框架，对其关键内容进行编码统计并使用MAXQDA进行共词分析，统计出各类工具的使用情况。同时，结合政策实施效果，解析各阶段政策工具使用情况对科技创新带来的有效影响，总结出政府更偏好使用供给和环境型政策工具，并且对环境型政策工具越来越重视，最后提出改进科创工作的建议。

关键词：政策工具;科技创新政策;文本分析法;上海市

中图分类号：F124.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）04-0104-04

创新引领发展，上海市委、市政府始终高度重视科技创新工作，出台了一系列相关政策。截至2019年，2018年上海市用于R&D经费支出超过1 300亿元，投入强度已突破4%[1]，科技创新框架已基本形成，通过厘清上海市现行政策，挖掘政策内容的科学合理之处，促进科技创新发展。

一、综述及框架

（一）关于科技创新政策的研究

对于科技创新政策的研究，主要有以下几个方面。

1.对不同地区不同层级政府制定的科技创新政策文本的计量分析，例如某个省、市，甚至是某一高新技术开发区。吴琨等基于京、沪、苏和浙的科技政策文本，马江娜等[2]分析陕西科技政策文本，杜宝贵等人[3]分析了上海等22个省科技政策，总结出政策制定多元化趋势的同时仍然存在政策过溢或缺失。

2.对科技创新中某部分重点发展内容进行分析，尤其是科技人才、科技小巨人培育、科技成果转化，科技金融或科技资金投入等。曹钰华等[4]科技人才政策，孙龙等[5]研究科技成果转化，黄新华分析科技金融政策，总结出科技投入资金分配有待规范，人才政策需不断完善，促进成果转化，共同构建科技创新政策体系。此外，还有科技创新与其他行业的融合发展的政策，例如科技创新型企业与体育、医药业、农业等行业的融合。

（二）政策工具框架

政策工具是为解决某一社会问题，实现政策目标而采用的手段和方法，政策工具分析框架是各种不同类型的政策工具组合，对于政策工具的分类，学术界也是仁者见仁。本文借鉴Rothwell和Zegvelad对政策工具的分类，分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具三类[6]。供给型科创政策工具强调供给，包括资金、信息、技术、人才等方面的政策直接供给;环境型科创政策工具强调营造优质的科创政策环境，包括政策目标、金融税收、法规管制等方式;需求型科创政策工具强调拉动科技创新，通过政府采购、外包、贸易等措施作用于市场。因此，这三种类型的政策工具均可细分为若干个二级指标。

二、上海市科技创新政策总体状况及效果

本文在上海行政规文数据库、政府官网上进行多字段检索，包括“科技创新”“技术创新”等，选取2012年至今的有关科技创新的政策法规，截至2020年2月，共查阅到相关政策文本42份。按照政策文种将已获政策分为三类：第一，科技创新规划纲要、计划、实施意见，通知等，37份。第二，与科技创新相关项目的条例或管理办法，2份。第三，与科技创新关键词相似的企业创新、新兴产业等相关联政策，这些政策与科技创新有内在一致性，3份。

（一）2012—2018年科技创新发展状况

R&D经费总支出金额逐年增加，并且在上海市GDP中占比越来越高。截至2019年，上海市用于R&D经费约1 500亿元[7]，上海在科技创新方面地投入巨大。在有关科技创新的具体指标中，高新技术企业数量连年增加，认定企业增加2.5倍，科技小巨人项目计划和技术服务的政策支持，使得技术研发和创新不断涌现。专利申请和授权量不断增加，用专利提质增效，促进高新科技成果的转化、产业化不断攀升，技术创新带来的经济效益也持续增加，尤其是从2017—2018年合同交易金额增长高达50个百分点。

（二）科技创新发展阶段

从2012起，上海市的科技创新经历了“十二五”和“十三五”规划，故以此时间节点将上海市科创发展分为两个阶段。

2012—2015年：科普基础设施建设阶段。上海市围绕科技发展前沿，致力于提升科学研究水平，完善市场导向创新机制，开展各类创新活动常态化，形成良好的创新创业氛围。科研技术方面，依托科研机构、实验室完成多项重点项目。科研运营方面，截至2015年高新技术企业共6 071家，比2012年增加40%，专利授权量高达6.06万件，各类技术交易合同金额突破700亿元。科技安全方面，推进科研诚信体系建设，知识产权保护保护工作。科技宣传教育方面，上海动员激励各类机构参与，开办多项科技创意活动，培育创新意识。

2016至今：科技创新体系建设阶段。上海深化全面创新改革，科技原创能力增强，创新生态环境优化。科技资源共享网络形成，以张江高科为中心，辐射带动漕河泾等其他科创中心，并于今年开通长三角科技资源共享服务平台。截至2019年，高新技术企业已有12 848家各类技术交易合同金额高达1 500多亿元。科技创新人才体系不断壮大，普通高等学校在校人数及毕业人数都有所增长。科技政策环境进一步改善，加大普惠性税制落实，3 000多家创新型企业享受优惠，其中2019年高新技术企业减免税167亿元，技术先进型企业减免税额超6亿元。发明专利量授权量10.06万件，比2012年数量翻一番。

三、上海市科技创新政策内容分析

（一）政策内容编码

基于政策工具框架，对上海市42份科技创新相关政策进行编码，编码分析基本单元为各条款或一段内容，部分指标涉及的关键词举例：供给型——科技信息支持为“建立信息网络、数据库”等，环境型——金融支持为“金融投资机构”提供信贷补贴等，需求型——政府采购为“采购某种产品或服务”等等。

（二）频数统计分析

分析上海市科技创新政策文本后得出政策工具的频率统计如下页表1所示，前半部分是2012—2015年各种类型政策工具运用占比，后半部分是2015—2018年各类工具占比。

1.整体。两个阶段上海市政府都较多使用供给型和环境型政策工具，占比最高的是供给型（54%），第二环境型（42%），第三需求型（4%左右）。在供给型中占比较高的是科技基础设施建设和公共服务两项内容，在环境型中占比较高的是法规管制和目标规划、金融支持。供给型政策工具占比最高，说明上海市政府偏向采用直接推动科技创新发展的政策，政府对科技创新提供基础设施、公共服务、人才、资金、信息等要素，从而支持科技创新活动有效开展。在二级指标中，政府更重视基础设施建设和提供公共服务，这两部分恰恰是为科技创新搭建平台，是科技创新发展的载体，能够引起创新者的关注，促进其参与创新活动。但是政府仅仅依靠这两方面内容并不能调动创新者的积极性，而且忽视了对财政资金、科技信息和人才培养这三方面，这三方面对科技创新能力的提升起到关键作用，尤其是培训教育方面，对科创行业人才的培养、引进的关注度较低。环境型政策工具占比较少，说明上海市政府在推动科技创新发展的同时，也倾向于为科技创新活动营造一个公平有序、安全自由的市场环境。政府通过目标规划为企业和科研人员指明创新的发展方向，通过金融、税收等市场手段鼓励创新者创造价值，最后通过信息安全、绩效评价和法律法规为创新者保驾护航。相对而言，信息安全和知识产权保护两类工具应用较少，这两方面的不健全容易给科技活动埋下隐患，带来高风险。需求型政策工具占比最少，说明上海市政府对科技创新的，这会导致创新市场缺乏稳定性。海外机构占比较多，表明政府坚持开放、共享，重视让高新科技“引进来，走出去”。但政府采购和服务外包是很少被应用的政策工具，这两种工具能够为政府工作减轻压力，降低成本，在创新活动已成为当今发展的主要驱动力的新环境下，对于部分项目可以创新的采用采购或外包的方式交由市场完成。因此，这类政策工具应引起政策制定者的重视。

2.从时间段上看。供给型和需求型政策工具都略有减少，环境型略有增加，说明政府在逐渐减少直接对科技创新的推动，转而去建立一个良性的科技创新发展环境。在使用明细中，政府对科技资金投入，科技基础设施建设，税收优惠政策，海外机构在第二阶段比第一阶段有所增加。目标规划和法规管制恰恰相反，表明了政府已经减少通过法律文件对创新活动进行規范，而更重视通过财政资金支持科技创新，完善科技基础设施，通过市场化手段激励创新，并坚持对外开放，引进外资给市场注入活力。

四、科技创新政策建议

第一，完善科技创新政策供给体系。科技创新政策虽然已经具备较为完善的科技基础设施，形成与科技创新相配套的公共服务体系，但仍缺乏完备的科技信息网络和高精专人才。众所周知，只有了解科技新信息，让思维碰撞出火花才会有创新成果。上海市政府应围绕创新驱动发展战略纲要，加大科技创新专项资金的投入，优化科技创新投入结构和投入强度，将科技投入作为公共支出的重点，改进资金管理办法，使投入资金科学合理使用。构建并完善科技信息网络，以顾客为导向，共享科技创新信息，推出更多设计合理、满足需求的新产品。同时，完善科技人才激励机制，改革科技人才多元化培养模式提高人才质量。

第二，优化科技创新政策环境。从经济和政治两环境因素上看，加强金融支持、减少法律管制是科技创新发展的趋势，信息安全和知识产权保护也同等重要，需要随创新技术的推陈出新而不断加大力度，深化知识产权领域改革创新，加强知识产权审判管理，营造公平透明的法治化市场环境。此外，环境不是创新活动的特点就是“新”，绩效评价不像法规条例那样是基本无变化的，而是应加入灵活元素，以创新为评价导向，不仅要考虑创新成果能产生的经济价值，还应将其社会影响纳入评价指标，基于科学规范的统计调查，建立科学的监测评价体系，全面提高行业技术标准。

第三，合理使用三类工具。当前，上海市政府的科技创新运用供给型和环境型政策工具较多，缺少通过需求型政策工具拉动科技政策，政府应多元化运用政策工具，政府可以通过扩大社会总体需求拉动科技创新发展，对刚进行创新的企业实行外包扶持，这种政策工具对转变政府职能，提高公共服务的效率和品质大有裨益。因此，政府应增加采购和外包的应用，有效配置社会资源。

五、结语

科技创新是大势所趋，本文对比“十二五”和“十三五”两阶段，发现上海市科技创新政策有值得肯定的地方，但仍旧不够完善。第一，应针对科技创新制定更加完备、涉及范围广、力度大的政策，以建设科创中心为方向标而努力。第二，虽然已经具备较为完善的科技基础设施，形成相配套的公共服务体系，但仍要利用这一基础平台，为科技创新提供有用且必要的信息，培养优秀科研人才。第三，要加强对信息安全、知识产权的保护。本文仅对上海市科技政策进行了分析，且时间跨度较短，对其他城市乃至全国的政策文本研究不足，这将在未来研究中得到补充。

参考文献：

[1]  2018年全国科技经费投入统计公报[EB/OL].国家统计局网站，2019-08-30.

[2]  马江娜，李华，王方.中国科技成果转化政策文本分析——基于政策工具和创新价值链双重视角[J].科技管理研究，2017，（7）：34-42.

[3]  杜宝贵，董宸萌.中国科技政策学术研究成果量化评析——基于1949—2018年科技政策论文类成果[J].科学与管理，2019，（5）：1-12.

[4]  曹钰华，袁勇志.我国区域创新人才政策对比研究——基于政策工具和“系统失灵”视角的内容分析[J].科技管理研究，2019，（10）：55-65.

[5]  孙龙，雷良海.地方政府促进科技成果转化的财政政策研究——基于上海市46份政策文件的量化分析[J].华东经济管理，2019，（10）：27-32.

[6]  赵筱媛，苏竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J].科学学研究，2007，（1）：52-56.

[7]  上海市统计年鉴.科学技术[EB/OL].上海市统计局网站，2020-04-25.

收稿日期：2020-08-07

作者简介：李田丰（1995-），女，河南安阳人，硕士研究生，从事公共政策分析研究;朱水成（1972-），男，湖南邵阳人，副教授，专业学科带头人，硕士生导师，从事公共政策分析、当代中国政府过程研究。