山西工业固废资源综合利用问题及对策研究

以煤为基、围绕煤炭形成的产业结构给本就缺水、生态环境敏感脆弱的山西造成了沉重的负担，其中突出的表现之一就是工业固废问题。在全面推进生态文明建设过程中，国家先后针对大气、水和土壤开展了污染攻坚，并取得了实效。“十三五”期间，固废领域政策频出、修订法律、能力建设、强化监管、严惩违法，固废治理开启了新篇章。面向“十四五”及2035年远景目标，固废治理将会成为节约资源、保护环境和可持续发展的重要内容，未来更加严格的治理趋势也将会对资源型省份及地区提出更高的目标及任务要求。工业固废治理，山西任重而道远。

一、山西工业固废治理现状及面临的形势

工业固废具有“资源”和“污染物”的双重属性，工业固废治理与之对应的有两条路径：一是资源综合利用，走“综合利用-再生产品-产生价值”的循环利用治理之路；二是污染治理，走“无害化处置-填埋”的单向线性治理之路。理想化的状态应当是：以生态设计贯穿工业生产全过程，针对工业固废开展尽可能多的循环利用，实现工业生产全生命周期的资源投入减量化和污染物排放减量化。但回顾过去，我们看到的是工业固废治理重“污染治理”、轻“综合利用”的现实，以山西为典型代表的资源型省份表现的更为突出。

山西省是我国重要的能源化工基地，以煤炭、电力、冶炼、化工为重的产业结构导致了煤矸石、粉煤灰、脱硫石膏等大宗工业固废问题尤为突出，工业固废治理面临的形势非常严峻，主要表现在：一是工业固废历史产生量和堆积量巨大。2018年全省煤矸石、粉煤灰等大宗工业固体废弃物产生量位居全国前列，历史堆存超14亿吨。二是新增量依然巨大。根据全省经济社会发展趋势预测，未来全省固废年新增量将维持在3亿吨以上，而《山西省节能与资源综合利用2020年行动计划》给出的年综合利用工业固废目标是1亿吨，扣除综合利用后的工业固废年新增量依然很大。三是资源综合利用水平和质量不高，消纳困难，处置面临的压力与风险很大。2018年全省大宗固体废弃物实际的综合利用率不足40%，与全国平均水平差距较大，仍有大量的工业固体废物需以填埋或堆存方式处置，而现有政策给予合规填埋和堆存工业固废的空间非常有限，违法风险突出。虽然近年来山西在产业技术绿色化、利废产品多样化高质化、基础建设利废规模化等方面做了不少工作，工业固废综合利用开始逐步由“低效、低值、分散利用”向“高效、高值、规模利用”转变，并取得一定的进步，但工业固废问题依然是悬在全省生态环境治理工作面前的一把剑。四是“十四五”宏观政策趋紧趋严。自我国经济社会发展进入新的阶段后，社会主要矛盾发生了变化，人民群众对美好的生态环境开始关注关心，生态文明建设开始引领国家建设和发展。“两山理论”指引下，全国先后开展了大气、水、土壤污染治理攻坚战，尤其在大气和水污染治理方面取得了显著成效。2018年，国家提出建设“无废城市”目标并开始试点工作之后，国家层面对固废加大了治理力度，并对试点城市提出“工业固废趋零增长”的目标任务。2020年新修订的《固废法》的实施更为“十四五”的固废治理新篇章夯实了法治基础。上述政策法律频频出台意味着未来国家固废治理将加码，固废治理压力将自上而下传导，产废企业会迎来更大的压力。

二、山西工业固废治理存在的问题

（一）固废底数不清，数据支撑能力弱

一是统计口径不同，固废底数不清。山西固废治理目前面临最大的问题是，固废相关数据统计缺乏统一口径，底数不清，无法有效支撑决策和研究。目前，省内固废统计数据来源包括：环境统计、工业固废申报登记、排污申报登记、污染源普查数据等。上述统计分类体系不同，统计对象范围不同，致使数据之间存在较大差异。同时，限于核查力度不足，也导致不同口径的数据无法对接和统一。如作为法定统计制度的环境统计与污染源普查中的固废分类基本一致，将一般工业固体废物分为11类，但工业固废申报登记、排污申报登记则将一般工业固废分为近30个类别，且在统计中并未实现全面覆盖。二是现有宏观统计数据无法有效服务于工业固废资源综合利用。工业固废产生及分布与产业结构及分布存在密切关联，目前的统计侧重于统计各地工业固废产生量、利用处置率等宏观数据，忽视对分行业、分区域固废的组分、物理化学特性等进行细致和深入的统计，同时缺少数据分析和共享平台，导致工业固废综合利用难以实现技术和路径的精准对接，在梯级利用和分类分级利用方面无法突破现有瓶颈。

（二）组织牵头不强，部门系统协调不够

一是指导思想亟待转变。长期以来，工业固废治理过程中相关部门重“末端污染防治”、轻“资源综合利用”，导致工业固废资源综合利用工作效果不佳。工业固废资源综合利用缺乏强制性约束指标和有效激励机制，另在目标任务分解、行动计划落实等方面的工作推动也较为缓慢。二是组织协调力度不足。大宗固废治理是一个系统性问题，需要统一组织、各部门协调。发改部门负责宏观政策的设计、安排项目投资，生态环境部门负责固废污染防治和管理工作，工信部门负责资源综合利用和减排工作，城市住建部门负责建筑垃圾的利用管理工作等，部门间分而治之，导致大宗固废资源化利用问题无法打破部门藩篱、形成大一统的利用格局，无法形成统一协调着力工业固废资源化利用、有效化解固废困局、推动实现可持续发展的部门合力。三是缺乏科学的资源化利用路径指引。目前，省内大宗固废综合利用缺乏具有针对性的资源化路径设计和指引，大宗固废综合利用园区及区内设立的技术研发中心没发挥出积极带动作用，资源综合利用产品技术转让成本高、经济性差、附加值低、同质化严重等，也使得产品缺乏竞争优势、市场认可度不高，无法发挥带动大宗固废资源化利用产品走向市场、打开市场的引领作用。

（三）缺乏行业标准，市场消纳存在瓶颈

工业固废资源综合利用后制备的产品和原料需要建立一系列的标准体系，才能实现与市场的对接、顺利打开进入市场的门槛，但这方面的工作非常滞后，阻碍了市场化进程。一是标准空白及缺失。工业固废综合利用方面的行业标准、产品标准缺失严重，导致相关技术及产品在利用和销售过程中不敢信、不敢用、认可度低，无法支撑产业发展和产品规模推广。二是市场环境不佳。受资源分布和社会经济发展地域差异影响，大宗工业固体废物产生集中，当前以建材、修路为主的规模化综合利用模式受运输半径、人口规模等因素影响显著，客观上就近消纳能力非常有限，亟待突破瓶颈局限。三是绿色建材及相关再生产品替代能力弱。绿色建材是规模消纳工业固废的一个重要领域，但长期以来省内天然建材生产规模较大，天然砂石等原材料开采成本低廉，绿色建材及相关再生产品成本高，工业固废作为“资源”的价值无法走出“洼地”，市场竞争力弱。另受传统消费观念影响，综合利用产品及原料的市场空间也尚未打开，缺乏宣传引导。

（四）产学研用结合不紧密，产业化迟缓

技术创新是解决工业固废资源综合利用问题的关键，但产学研用结合不紧密导致的技术创新能力弱表现在：一是实验室技术多，成熟的产业化技术少。“十二五”期间，我国加大了对资源综合利用领域的政策支持力度，带动了一大批科研院校和企业在本领域的技术创新热潮，技术创新积极活跃度显著提高，各类资源综合利用技术大批涌现。但受原料性质波动、宏观经济影响、市场销售半径、产品品质等因素制约，能经得起市场考验、实现产业化且盈利的技术少之又少。二是技术成本优势不明显，利用工业固废原料制备建材产品及原料存在成本高、技术不优的短板，产品的质量和价格在市场上的竞争力都不强，高掺比、低成本的可应用技术研究仍然不足。三是成果转化体系不完善。工业固废综合利用领域信息化水平较低，平台建设缓慢，跨行业综合利用路径受信息不对称、信息获取成本高等影响，阻碍了科技成果转化，导致大量优质技术项目难以走出实验室、实现产业化。

三、“十四五”时期的治理对策及建议

（一）转变思想，开展多元共治

以资源综合利用为指引，开展顶层设计，推进清洁生产，发展循环经济。工业固废治理的着眼点应是全生命周期的循环再利用，进而实现全生命周期的减量化，并在最末端实现有控制的尽可能少的无害化处置。工业固废综合利用是一项系统性、综合性工作，需要全社会提高对工业固废综合利用工作重要性的认识，并达成共识。各类主体包括政府、企业、社会组织、科研机构、公民需要积极参与、共同努力，统筹协调全社会力量消纳利用工业固废，在减少资源消耗浪费的基础上提高资源利用效率，尽可能压缩和减少排入自然生态环境中的工业固废，减少污染与破坏。政府出台治理政策，企业主动承担主体责任，公众认同绿色消费并积极购买绿色产品，努力在“十四五”时期形成多元共治的良好环境和氛围。

（二）明晰职责，加强统筹协调

工业固废资源综合利用是一项需要政府各职能部门间综合协调开展和推进的工作，涉及多部门、多行业，需相互融合，系统推进，才能取得实效。一方面，要突出牵头单位，加强综合协调。工业固废的综合利用涉及清洁生产、循环经济等工作，同时也涉及多个部门及行业，需要进一步强化牵头部门的统筹协调能力，建立统一有效的协调机制。另一方面，要明确部门职责和任务。在工业固废资源综合利用方面，地方政府对大宗工业固废资源化利用工作负责，进一步明确各职能部门的职能和任务，建立部门责任清单，进一步明确各类固体废物产生、收集、转移、利用、处置等环节的部门职责边界，提升监管能力，形成分工明确、权责明晰、协同增效的综合管理体制机制。最后，要建立刚性约束指标体系，加强监督考核，建立长效机制，确保工业固废资源综合利用工作切实推进、取得实效。

（三）厘清形势，夯实生产者责任

生产者责任延伸制度是一项重要的环境制度，是指将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。我国《固废法》（2020）中制定了生产者责任延伸制度。目前，依据《固废法》（2020）仅在电器电子产品、汽车产品、铅酸蓄电池等领域对生产者责任延伸制度予以试点和落实。而基于资源型地区的产业结构特点，急需在工业固废治理过程中建立生产者责任延伸制度，以此推进工业固废综合利用，推进工业企业产生固废的负外部性成本的内部化，推动工业固废综合利用产业发展。

（四）立足实际，出台地方性政策法规及标准

针对资源型地区突出的大宗工业固废问题，建议从省级层面立法，强制规定各类主体采购利用资源综合利用产品的比例，如在政府绿色采购、省域内城市公共基础设施建设项目、房地产开发商地产建设等项目中，支持和消纳利用大宗工业固废生产的建筑类产品和原材料。积极开发和开放全省域市场，通过省内市场的打开，带动和辐射周边省份市场。在保护生态环境继续高压态势的背景下，严格限制天然砂石等的开采、运输、使用，在开采运输和使用砂石的成本中附加生态环境损害成本，提高砂石开发利用成本，提高违法开采运输使用成本，通过砂石开采利用全成本的提升，限制和控制市场上廉价天然建筑原材料及产品，为大宗工业固废及其综合利用产品打开资源化利用的价值和市场空间。

（五）着眼执行，推动政策落地

国家在促进工业固废资源综合利用方面出台过一系列的优惠政策，但在政策落地过程中缺乏细化和可操作性。如环境保护税在固废综合利用方面的税率设定在5%-20%，但企业具体依据何种标准享受不同的税率在实际收取过程中没有明确的标准作为依据。又如资源型地区固废问题突出，促进固废资源综合利用过程中的交通运输成本是否可以进行相应的成本减免或补贴，以撬动市场开展资源综合利用和消费再生建筑原材料等的积极性等，都有待政策的细化和出台，以推动和促进资源型地区工业固废综合利用产业的健康可持续发展。

山西工业固废问题的产生有着客观历史原因，但作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，在开展综合配套改革过程中，在开展能源革命争当全国能源革命排头兵的过程中，针对增量依然巨大的工业固废，山西应当抓住资源综合利用工业固废这一重要抓手，在有效化解工业固废污染环境的同时，带动全省大宗固废资源综合利用产业发展，走出一条具有地域特点的工业固废资源综合利用的道路，推动实现经济、社会、环境的协调发展。■

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长治市财政局召开警示教育专题会议

近日，长治市财政局召开第二十一次党组理论中心组学习扩大会议及警示教育专题会议，传达学习了省、市关于领导干部警示教育等精神，并就财政系统警示教育工作进行安排部署。警示教育专题会议后，各党支部通过召开警示教育专题组织生活会、集中研讨等方式开展了警示教育，市局分管领导分别参加支部会议。局机关、支付中心、网络中心全体人员，以及局属企事业单位班子成员参加会议。

（长治市财政局/供稿）