基层社会治理与重大疫情应对研究

柳望春 徐昌洪 程翔宇 严梅琳

2020年，我国基层社会的应急反应、紧急动员、系统承受、“平战”转换等能力，在突如其来的新冠肺炎疫情应对过程中经受了严峻考验。湖北省武汉市作为这次新冠肺炎疫情防控的重中之重、决战决胜之地，基层社会治理的显著成效和存在问题都得到了检验。为全面总结民政部门承担的基层社会治理工作在此次疫情应对中的功能与作用，深刻分析暴露出来的问题及原因，研究提出补短板、强弱项、堵漏洞的对策建议，进一步发挥好民政职能作用、提升基层社会治理水平，湖北省民政厅联合中南财经政法大学城乡社区社会治理湖北省协同创新中心进行了“基层社会治理与重大疫情应对”的研究。广泛收集了全省基层社会治理与重大疫情应对的有关资料，组织召开了基层社会治理与重大疫情应对座谈会，深入武汉等地基层社区开展调查，获取了大量有价值的资料数据，并采用“复盘”等技术，进行了深入研究。

一、基层社会治理与新冠肺炎疫情应对概述

（一）基层社会治理概述

1.基层社会治理的内涵

党的十九届四中全会《决定》中指出，基层社会治理是国家治理的基础。在我国，“基层”通常指设在最低一级行政区域内的国家政权和社会层级。从实践来看，它是基层党建、行政管理和社会服务的基本单元，是政府与社会交汇的切面，是“条条”与“块块”交集的节点，是多元主体协同共治的平台，是社会风险隐患化解在萌芽状态、解决在基层的最直接、最基础的治理层级。

2.民政部门承担的基层社会治理的主要任务及功能

根据习近平总书记关于民政工作“三基”职责定位的重要论述，以及新一轮机构改革中确定的民政部门“三定方案”，民政部门承担的基层社会治理的主要任务包括基层政权建设和社区治理、社会组织登记管理、慈善事业促进、社会工作与志愿服务、行政区划与地名管理等。主要功能是培育社会治理社会化参与的主体，完善社会主体参与社会治理的制度化渠道，夯实基层社会的治理基础，激发基层社会的生机活力，巩固党的执政基础和执政地位，为国家治理体系和治理能力现代化服务。

（二）新冠肺炎疫情的发生、发展与应对概况

新型冠状病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19，简称“新冠肺炎”）是近年来传播最广、影响最大、损害最严重的一起全球性突发公共卫生事件。截至2020年12月4日，全球新冠确诊病例超6537 万，累计死亡超150万人。世界经济亦严重受挫。目前，如何应对这场前所未有的危机，还是有待破解的国际难题。新冠疫情爆发后，以习近平同志为核心的党中央高度重视，中央统一指挥，各地守土有责，快速形成了全国一盘棋的防控格局，有效地阻断境内疫情传播，取得了疫情防控的阶段性胜利。“医院救治+社区防控”为核心的“双线”抗疫战略在这场“阻击战”中发挥了重要作用。“双线”抗疫战略是我国抗击疫情的创新之举、决胜之策。一是构建了群防群控的人民阵线，以超常规的全民隔离和社会管控，控制传染源，切断传播链；二是构建了联防联控的社区基础防线，以流行病学调查为基础开展“四类人员”（确诊患者、疑似患者、发热患者、密切接触者）排查、检测、监测、送诊；三是构建了部门联动的民生保障兜底线。

二、社会治理主体在应对新冠肺炎疫情中的功能与作用

基层社会治理是基层党组织领导下多方主体共同参与的过程，民政部门主导的基层社会治理主体在应对此次新冠肺炎疫情中的承担了大量工作、发挥了重要作用。

（一）城乡社区：疫情防控的重要阵地

习近平总书记指出，抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。2020年4月8日，习近平总书记给武汉东湖新城社区全体社区工作者的回信中，再次强调了社区防控工作的基础地位和重要作用。

1.严防死守疫情防控的社区防线

（1）宣传引导，就医支持。利用社区宣传橱窗、小喇叭、微邻里、微信公众号、电子显示屏等多种形式，持续开展防疫主题宣传；通过“社区排队”（“社区申请-名单汇总上报-对接床位-出具住院单-入院”），引导有序就医就诊；对接定点医院、隔离点，为急重症病患、疑似病患安排车辆、安全送医。

（2）封闭隔离，严防扩散。联合物业服务公司，严格执行小区出入口24 小时值守，对进出人员车辆“一问二测三查四登记”。同时，做好公共区域环境消杀。在没有物业管理的小区，街道负责组织力量执勤；在不能设立门岗的小区，以网格为单位，划分片区，责任到人。

（3）集中排查，动态管理。联合民警、物业公司等单位，以网格化为底盘，对每个小区、楼栋、门栋的居民进行拉网式筛查和打捞，对“四类人员”即查即报即转。同时，通过重点人群跟踪监测、普通居民自查直报、出入人员行踪留痕等措施，整体把控社区健康状况。

（4）生活服务，民生兜底。组建生活物资保供专班（工作队），统计居民需求，主动对接商超，提供买米买菜、上门送药等服务，同时引导和组织居民团购、代购、代送，设立集中提货点和无接触快递点；通过“一家一档”信息台账、“一对一”包保联系、“一日一访”定期联系等措施，落实特殊困难群体生活帮扶；帮助慢性病患者、血液透析患者、孕产妇等特殊群体代购药品或协助就诊。

（5）上传下达，正常运转。社区还需完成日常行政工作，针对每阶段情况进行梳理与总结。包括：汇总上报各类统计信息报表（如普通居民信息表、特殊人群信息表格、疫情排查表等的摸排登记与公示等）；应对上级督查；了解居民诉求，处理投诉。

2.精细化施策体现差异化防控

（1）根据疫情阶段分期分时防控。我国疫情防控大致分为四个阶段：酝酿期、爆发期、衰减期（平台期）、权变期。防控重点经历了从全力医疗救治向有序复工复产、从超常规社会管控向常态化精准防控、从应急性民生保障向着力化解“疫后综合症”的三大转变（见表1）。

表1 新冠肺炎疫情分期分时防控风险及措施

（2）根据防控形势分级分区防控。依据有关标准，经科学评估，在居民小区及单元楼栋显眼处张贴“无疫情”“低风险”“中风险”“高风险”四类风险等级标示，并据此执行相应的疫情防控措施和居民活动策略。风险等级动态调整（见表2）。

表2 新冠肺炎疫情武汉分区分级防控策略及具体措施

4月8日武汉解封后，社区建立疫情防控长效机制。重点对新增无症状感染者、治愈病人复阳以及外来、特别是境外来汉人员的排查和防控，对小区出入人员实行身份必问、信息必录、体温必测、口罩必戴“四必”要求。

（3）根据社区类型因地施策。不同类型社区（居民小区）由于地理区位、人员构成、资源禀赋、社会网络等条件差异，面临不同的防控风险，管理重点和难点也不尽相同。如，武汉全市共3349 个社区（村/大队），7102 个住宅小区，其中老旧小区2000 多个。这些小区面积广、人员杂、设施简陋、组织松懈，且大多无物业管理，困难户、老人占比较高，很容易出现重点人员和区域漏管失控的情况（见表3）。针对这类社区的防控，关键在两点：一是党建引领，二是责任包干。

表3 武汉不同类型社区的防控情况

3.社区疫情防控功能再认识

（1）防止了风险累积、外溢或耦合。社区防疫承上启下。向下是对接普通居民疫情防控的第一线，向上与社区卫生服务中心、大型医院链接。社区如果不能严格排查和登记辖区的发热病例，后面就算有再好的医院对接，也很难完成防疫治疗的“闭环”。防控关口前移有三个效果：一是预防和分诊前移到社区，减轻了医院收治压力；二是属地化的“切块”责任有了边界，疫情分布和抗疫工作量显性化；三是疫情防控重心下沉到了社区，依托社区进行面源管控。

（2）构建了基层抗疫的社会共同体。首先，以社区党组织为领导核心，迅速地集结了一支由“街道干部+社区工作者+网格员+小区业委会+物业公司+医务人员+志愿者”构成的一线防控队伍，并且将各条渠道汇集起来的人员统一编排分组，统一调配工作。其次，通过物业采集、楼栋长采集、公众“随手拍”等方式，守好“三道门”（大门、楼门和家门），管好“三类人”（居家观察人员、特困家庭人员、各种聚集人员），畅通了基层抗疫微循环。最后，机关企事业单位党员干部下沉，充实了社区防控力量。据统计，湖北全省58 万余名党员干部下沉社区（村）疫情防控一线。其中，武汉市9900 名下沉干部与社区工作者结对组成“AB 岗”、替换轮休，有效缓解了基层疲惫状况。

（3）凸显了“党建+治理”效能与优势。党建引领稳大局。通过“三个链接”：链接驻社区的企事业单位，链接商务区、园区、商圈等新的治理单元，链接驻社区的“两新”组织（新型经济组织和社会组织），构建社会服务圈、多元共治圈、群众自治圈。部门联动保民生。民政、商务、消防、交通多方协作，社区民警坐镇。通过帮扶“保特困”、团购“保基本”、代购“保个需”三项举措，兜住民生底线；通过加强城市流动人口及特殊困难群体的管理、救济、帮扶，减少有可能出现的不安定因素。自治共治聚民力。基层党组织利用贴近群众的特性，了解社情民意，引领舆论，化解矛盾，凝聚了“全民参与、群防群控”的社会共识；广泛动员群团组织参与，利用“熟人圈”“业缘圈”“趣缘圈”等搭建起社会网络，聚合多方力量资源。

案例1：

武汉市江汉区唐家墩街西桥社区地处江汉、江岸两区三街结合部，面积0.68 平方公里，常住人口7351 户、16633 人。作为一个集物业小区、老旧小区、棚户区等在内的混合型社区，流动人员多、成分复杂，65 岁以上老人占22.5%以上，疫情防控难度高、变数大。

具体做法：（1）“支部建在连上”。及时搭建“社区党委+区域综合党委+小区党支部+物业、业委会（自助物业服务）党支部+下沉干部临时党支部+党小组+群众力量”的大党委构架，实现基层党建平台从社区到小区、网格、门栋全覆盖。（2）分区划片，责任到人。社区划分为四大片区，每个片区内有5-6 个网格，社区“两委”包片负责指导督促，并联合网格“三长四员”（党小组长、居民小组长、小区楼长；网格员、宣传员、保洁员、调解员）组建群众服务工作队。明确社区工作者主体责任，包楼栋、包卡点、包重点，与确诊、疑似家庭和困难人群点对点“结亲”。党员干部、网格员、志愿者定岗定职定责，组建宣传、排查、封控、消毒、关爱、疏导、陪诊八大责任分工组。（3）党建带社建，实现“三个链接”：一是链接驻区单位，组建防疫守备队；二是链接商圈，组织物资团购；三是链接驻区“两新”组织，壮大志愿服务队伍。

图1 西桥社区网格群众服务工作队

案例2：

百瑞景社区位于武汉市武昌区中南路街，是由中铁大桥局集团开发的现代化、超大型社区。社区占地0.53 平方公里，入住居民、商户共计8424 户、21300 人。居民年轻化、文化素质较高，且具有较强的公共参与意识和资源链接能力。社区正是基于这些特点，在平时的治理与服务中进行了有针对性的激发与动员，由此才能够在疫情期间形成抗疫的共同体。疫情初期，社区23 名工作人员仅16 人在岗，物业服务人员不足400 人。为充实防控力量，社区在基层党委统一指挥下，联合各小区业委会、物业公司，整合下沉干部、楼栋党员、青年跑团、足球队、辖区单位、居民骨干等，统筹协调、合理分工，构建起一条齐心协力、共同“战疫”的人民防线。其在20 天内召集起400 多名居民志愿者，更被视为新形势下社会治理成效的充分显现。

（二）社会组织：疫情防控的重要力量

社会组织是以公民为主体的自治共同体。在我国，具有明确法律地位的社会组织有三类：社会团体、民办非企业单位、基金会。新冠疫情爆发后，全民自发捐款捐物，各级各类社会公益慈善组织迅速展开线上线下应急救援。这其中，既有国内大型NGO 组织，也有以多所高校的校友会为代表的海外华人组织，还有临时组建的草根公益组织，以及社区社会组织。他们凭借较强的执行力和公信力，为疫情防控提供了重要支撑。

1.社会组织在疫情防控中所做的工作

（1）疫情防护。一是款物募集。重大疫情面前，对资金和物资的需求永远是最直接的。国内公益组织、基金会和以校友会为代表的海外华人组织，全球寻找货源、多头募集款物，第一时间回应医院与社区防疫物资和资金需求。二是应急服务。包括自发开展医疗防护物资和生活保障物资运输，义务提供医护人员饮食、住宿保障。如，武汉物流协会联合壹米滴、宅急送等大型物流企业以及热心货车车主组建防疫志愿车队，向武汉火神山、雷神山医院等单位运输保障物资、协助开展公共区域消杀防控、疫情排查、口罩发放等应急工作。三是社区防控。即在街道社区的组织下，参与入户排查、设点防控、环境消杀、防疫宣传等工作。

（2）社会服务。社会组织以“在地化”服务为主，线上线下两条线并行服务。线下服务主要是协助社区开展食品药品的代购和团购、特殊人群临时照护、心理疏导与关怀等；线上服务包含健康问诊、信息沟通、心理支持以及在线督导培训等。服务重点对象有三类：一是传统民政对象，包括独居孤寡老人、困境儿童、重病残疾人等。这些特殊困难人群由于自身健康基础较差且社会资本网络薄弱，要么本身就是易感人群，要么在疫情中更加脆弱。二是因经济基础薄弱而在疫情中处于弱势的群体，以农民工为代表。三是受疫情影响转化为弱势的群体，如一线医务人员家属、疫病患者及其家属，以及面临租金、人工等短期压力的个体商户和小微企业等。

（3）社区治理。组织群众参与治理，形成社会平行整合。具体包括：资助、支持社区互助，重建邻里关系；挖掘、整合社区公益资源；赋能居民志愿者，促使社区志愿服务走向常规化、专业化；参与社区疫后重建，规划打造应急公共空间；搭建“政社”“社社”抗疫协作平台。如，湖北省英山县大别山青年联盟建立了线上防疫志愿中心微信群，直接邀请当地副县长等领导干部加入，对于疫情信息公开、干群沟通起到了显著效果。

2.社会组织在疫情防控中显现出来的优势

（1）广泛的社会基础和长期累积的公信力，使其能够充分吸纳社会资源，形成集群优势。除以社会捐赠为代表的大规模财物汇聚，和以线上问诊为代表的专业力量集结，社区社会组织发动了大批在地的居民参与抗疫。如，武汉市百瑞景社区依托青年跑团、足球队，在短短20 天内召集起400 多名居民志愿者。

（2）灵活的组织结构和运行机制，使其比政府组织响应更快，且更具有主动性和效率。疫情爆发后，武汉的民间和社群甚至在政府之前就开始了行动。如，医疗物资告急后自发为医院采购、运送口罩、防护服，公交停运后成立爱心车队接送医护人员上下班，官方求助通道拥堵后社交平台的呼救和互救信息传递。

（3）特定的活动领域和人才储备，使其在分布式汲取资源与点对点支援上更具有针对性和专业性。主要表现为多头行动，寻找资源；引入企业管理体系，实现流程化款物对接；依托互联网技术，实现点对点、多元化资源递送。

（4）多视角的危机评估和一线信息，为政府决策提供现实依据。针对部分个体工商户和小微企业经营困难，湖北省粮食行业协会、省牛奶行业协会均就疫情对会员单位的影响进行调研并形成调研报告提交政府有关部门。

（5）贴近基层的工作特性和专业能力，使其能够很好地弥补治理缝隙。通过多维度的人文关怀和社会服务，传递温暖与信任，建构社会横向纽带；通过资助社区互助互救，建构基层抗疫的“毛细血管”，进而激发社会自我行动、自我管理、自我负责；通过搭建“政社”“社社”协作平台，助推“多对多”的社区治理立体网络的形成。

（三）慈善事业：汇集资源的重要平台

湖北省疫情防控指挥部指定省本级和武汉市五家慈善组织、红十字会为疫情防控社会捐赠接收主体，有序开展捐赠接收、分配使用工作。截至6月18日，全省累计接收社会捐赠资金150.66 亿元、物资2.14 亿件，创建国以来接受社会捐赠之最。

1.积极链接资源

一是发出号召，动员社会。二是启动专项募捐活动，随时对接社会捐赠。三是与网络公益平台合作，上线抗疫筹款项目。四是与公益基金会及海外校友会合作，链接全球资源，募集医疗设备、防护用品、消杀用品等医疗应急物资。

2.有序接收管理

一是尽可能引导定向捐赠，最大限度实现捐需对接；二是精简和分隔接收、分发等环节，减少人员接触、聚集；三是引导网上办公，基本实现网络化沟通、电子化票据和数字化记录。

3.及时分发使用

一是面向医院、社区，按需配发防疫物资。二是对困难家庭的生活救助，和对确诊及疑似病患的医疗救助。三是对一线工作者（包含但不限于医护人员、检疫人员、社区工作者、媒体记者、志愿者等）的资金救助。此外，民间基金会还为疫苗研发、社区自组织活动以及经营困难的小中企业提供资金支持。

慈善事业在疫情中发挥了资源汇集和精神凝聚的双重作用。一方面，极大地动员了民间资源，为支援全国、特别是湖北抗疫提供了有力的资金和物资支持；另一方面，通过公益理念宣传和倡导，振奋了社会精神，传递了爱心和温暖，不仅助力了此次新冠肺炎疫情防控，也为形成大众慈善、普惠慈善的全民共识和行为自觉打下基础。

（四）社会工作：群众工作的重要方法

疫情期间，湖北省各级社会工作枢纽组织和服务机构、6300 多名社会工作者，立足医院、隔离点、社区、单位等社会面，综合开展心理疏导、个案管理、资源链接、社会支持等专业服务。随着疫情进入常态化，社会工作在灾后社会心理疏导、社会功能恢复上的作用无可替代。

1.疫情爆发期

介入社区、定点医院、方舱医院、集中隔离点等特殊环境，为病患及其家属提供生活及心理服务；为特殊群体（特别是高龄独居老人和监护缺失儿童）提供照护服务。一是社区社会工作。组建以社区为本的心理服务微信群，开通心理咨询热线；以志愿者身份，就近参与社区抗疫。二是方舱医院社会工作。160 余名社工志愿者以“医务+社工+心理”三位一体的协作模式，在武昌区洪山体育馆、东西湖区武汉客厅、江汉经济开发区方舱医院开展医患沟通、情绪支援、资源链接、社区协调，满足患者多元需求。三是隔离点社会工作。包括日常服务（如分发生活用品、整理清洁、送餐等）和心理疏导，目标是保障隔离者身心健康、提升康复水平。据不完全统计，湖北省共组织100 余名社工志愿者在30 余个隔离点（康复驿站）开展专业服务，受益群众超过1.5 万人次。四是重点人群社会工作。如，武汉博雅、爱心天使社会工作服务中心依托“城市微光”项目为因疫情致困的儿童及家人提供个案辅导；随州大爱公益社会工作服务中心开通服务专线，对30 多名困境儿童和200 多名高龄、独居老人进行跟踪服务。

2.疫情平台期

介入企业复工复产，为特定区域、特定行业职工提供返岗排查、就业指导、心理援助。

3.疫后恢复期

重点为新冠肺炎感染者、集中隔离人员、医护人员等群体提供心理疏导、哀伤辅导、社会支持网络修复等服务，协助化解疫情“综合症”。湖北省民政厅链接慈善资金1300 余万元，安排部署“五社联动·爱满荆楚”系列心理疏导和社会工作服务项目，为病患及其家属、一线医务工作者提供心理疏导和社会融入。

社会工作在疫情防控中的发挥了三个方面的重要作用。一是脆弱群体的识别与赋能。社会工作强调的“助人”理念有助于快速识别特殊群体在物质、心理、组织等层面的脆弱性，并给予针对性回应。二是公共政策倡导。社会工作机构强调为弱势者发声，能够促使疫情防控措施和相关扶助政策更加完善与人性化。如，协作者社会工作发展中心自启动“农民工抗疫救援行动”以来，接连发布5 个动态需求调查报告，为相关政策决策提供依据。三是专业协同与支持。社会工作致力于突破传统边界，一方面通过组织医务、心理、儿童等跨专业协同响应，较好地实现不同部门与专业之间的通力合作，另一方面也为有需要的社会组织提供防疫资料、技术培训等专业支持。

（五）志愿服务：疫情防控的重要基础

据不完全统计，湖北省参与疫情防控的志愿服务组织超过120 家、社区志愿服务队1000余个、志愿者超过60 万名，其中参与慈善捐赠物资转运、分发的志愿者超过10000 人。期间，部分自发响应的志愿者能够在短时间内完成组织搭建和升级迭代，部分专业NGO 通过建立线上链接，远程赋能，激活大量在地的社区组织和志愿者。

1.逆行服务。为医护、军人等防疫一线工作者提供生活物资服务和交通保障。如爱心车队、爱心物资链接与分发等。

2.防控服务。协助社区工作者、卫生疾控、民警对社区及机场、高铁站、火车站、高速路口、公路站点、小区等公共场所进行疫情防控管理，工作包括体温测量、询问行程、劝戴口罩、阻止闯关以及防控措施宣传等。

3.生活服务。一是为小区居民提供生活必需品代购代送服务。二是为生活困难的孤寡老人、残障人士、留守儿童等社区脆弱人群提供精准防控、精心关爱。

4.专业服务。主要在社工带领下开展心理支持。

志愿服务根植民众，如同毛细血管，夯实了“全民参与、群防群控”的基础。具体而言，有三个方面的重要作用：

一是第一响应，积极补缺。在政府和社会组织大规模响应之前，民间志愿者已经开始利用其所掌握的社会资源采取行动（如自发地为医院筹集、运送物资）；当行政力量和军事化力量介入并成为抗疫救援的核心力量时，民间志愿者转向身边社区，填补政府来不及响应或没有精力响应的社会需求。据统计，武汉市“志愿服务关爱行动”开展以来，94.92%的受访者在居家期间有志愿者与其保持联系，99.85%的受访者在居家期间能联系到人及时帮忙购买生活必需品。

二是人力补给，专业集结。民间志愿者基数大、成本低、更灵活，是社区防控的有生力量；行业精英以志愿者身份迅速集结并通过网络跨界流动，积极回应民需。如武汉“在线问诊”网络平台集结数十位医学专家，40 多天解答市民健康咨询4 万余人次。

三是组织群众，凝聚社区。自救和互救是非常好的“粘合剂”，也是壮大社会治理共同体的有利契机。研究发现，应急志愿服务做得好的地方，群众基础都十分深厚。在抗疫的过程中，社区关系更加紧密，社区认同感和归属感不断提升。

三、社会治理主体应对新冠肺炎疫情的困境及原因

（一）城乡社区在新冠肺炎疫情应对中的困境及原因

1.面临困境

（1）工作力量不足。从全省层面来看，平均1 个社区仅有6.4 个“两委”成员，多数社区“两委”成员兼任网格员，1 名社区“两委”成员或者网格员平均要服务300-500 户或1000人，工作任务繁重。武汉作为疫情重灾区，全市1000 万居民仅有2 万名社区工作者，一些大型社区的社区工作者与社区居民之比甚至达到1:1500。这种“小马拉大车”的人员配置在疫情期间则倍感吃力。社区作为抗疫主战场之一，需要布控的工作点多、面广、量大，包括高频监测和消杀，入户排查和定点随访，健康教育和宣传，对发热人群、疑似人群、隔离人群、救治人群的“分级分诊”等。工作量远超出社区承载能力。

（2）资源调控能力不强。社区可用的资源本身颇为有限。由于平时疏于横向关系的建构，当重大疫情来袭时，社区无法在短时间内驾轻就熟地去链接企业、基金会、驻区单位等资源。而对于某些有能力协调横向资源的下沉党员干部、志愿者、社会组织乃至物业，一些社区反而“不会用”、“用不好”。

（3）组织动员群众不够。社区疫情防控中，绝大部分工作主要依靠街道和社区干部承担，居民响应比例较低。南开大学中国政府与政策联合研究中心的一项全国性调查显示，疫情期间居民的志愿参与率仅为2.42%。其次，个别居民对社区防疫抗疫不服从、不配合。如，“四类排查”常常遭遇闭门羹，工作人员只能通过查看房间灯光以及水表电表的方式猜测住户情况。

（4）应对处置手段滞后。首先，智慧治理水平不高。社区防控主要依靠人海战术和“土办法”，如24 小时轮班“盯梢”、“扫楼”传递信息、手工填报数据。其次，依法治理意识不强。社会动员方式时有过激过度，粗暴执法，滥用公权。如，有人出门上厕所没戴口罩被强制隔离，有密切接触者的家门外被加装铁栏锁链等。

（5）专业人才短缺。社区工作力量以“两委”成员和社区专干（网格员）为主，整体年龄偏大、学历偏低，处理急难险重任务的能力不足。此外，社区一线工作人员不具备专业疾控知识和必要的防疫技巧，引发安全隐患和工作困难。如，黄冈市某村干部误将环境消杀用的泡腾片当成口服药物，要求村民“每人一粒吞服”，造成22 人集体中毒。

2.原因分析

（1）工作职能定位偏差。社区是国家治理在基层的延伸与抓手，也是民间社会自治的场域。社区承担过多的行政事务，使得其用于自治以及服务群众的时间精力明显不足。疫情防控中的情况是，社区干部除了对低保户、残疾人等特殊群体的情况较为熟知之外，与八成以上居民不熟，群众关系疏松，导致疫情发生后居民找不到社区、社区找不到居民。

（2）治理体制机制不顺。一则，现行“市-区-街道-社区”的多层级管理体制具有逐级授权、任务下压的基本特点，而职能部门之间尚缺乏工作协调与统合机制，重复台账、多头考核、政策打架、压力“甩锅”，客观造成基层不堪重负。二则，基层党组织虚浮，“三驾马车”（居委会、业委会、物业公司）之间定位模糊、职责交叠，导致社区治理职能缺位、错位、懒政。如，武汉“假的、假的”事件①2020年3月，中央指导组在武汉市青山区翠园社区开元公馆小区考察时，有居民从家里窗户向外喊，“假的，假的”，反映的是小区物业假装让志愿者送菜送肉给业主，实际工作不到位的情况。而在事件背后，暴露出的是业委会与小区物业在停车费涨价等多个问题上的长期不睦，在这个过程中，社区居委会以自治为由不愿意介入调解，导致矛盾不断累积并日益尖锐。，表面上看是小区物业服务不到位所致，实质上却是社区党组织和居委会职责不到位的结果。

（3）应急管理重视不够。社区应急管理体系构建流于形式，缺乏切实的人力、资金、物资储备等保障措施，导致应急响应启动后无力应对。具体表现为：应急组织结构不健全，没有常设机构，也没有专业人员；应急预案较为滞后、陈旧，缺乏具有针对性、可操作、机动灵活的工作安排；应急管理权力弱化，缺乏调动、配置应急物资、统筹队伍的权能。

（4）运行保障不足。社区在国家行政系统中处于末梢，其权力和资源的保障均较为薄弱。一是有责无权，位卑事众。如，武汉封城后，规定个人发热需在社区登记和排队，但全市病床由卫健委统筹，社区无法直接安排入院检测，居民诉求达不到，就认为是社区不作为。二是社区缺乏稳定多元的资金投入机制和专业人才的培育、培养、激励体系，加之居民的共同体意识和规则意识淡薄，社区驻区单位的“共驻共建、资源共享”是社区“一头热”，导致社区建设既缺钱又缺人。据统计，2019年度湖北省社区工作者月平均收入为3316 元/月（扣除保险、税费后），村“两委”成员月平均收入2213 元/月（扣除保险、税费后），均未达到上年度在岗职工平均工资标准5046 元/月。三是基层科技支撑能力有限。社区数字化基础较差，缺乏智能化治理的软硬件准备，以至于社区与区街层面的信息交互与反馈存在着堵点。数字政府与数字社区的融合问题亟待解决。

（二）社会组织在新冠肺炎疫情应对中的困境及原因

社会组织在疫情防控中确实展现了一定的感召力和资源整合能力，但也还面临一些困境。

1.面临困境

（1）定位不明。社会组织只有在清楚认知自身定位和职能边界的前提下才能做到有效响应，协同也才能够真正发生和有效。然而，不少社会组织对于“谁来服务”“服务谁”“如何服务”“服务成本如何分摊”以及“钱从哪里来、人到哪里去”等，都是“摸石头过河”。疫情初期，一些机构不管自身业务领域是什么，都去采购口罩、捐助医院，不仅造成资源叠加和重复投放，也直接导致本该被关注的特定对象“失守”。

（2）公信力不足。社会组织公信力既来自于长期积累的群众基础和品牌形象，也来自于其内部健全的民主决策、财务规范、信息披露、行业自律和监督监管机制。从新闻报道和网上舆论来看，一些机构在项目设计是否符合机构使命与业务范围、机构能力能否保证项目执行、募捐款物使用是否完全公开、物资转运是否到位等方面并不能尽如人意。

（3）服务能力不足。受限于疫情中的社会隔离政策，社会组织不能发挥在地化优势，临时上马的在线服务效果有限，且难以覆盖特定人群；社区社会组织专业化程度低，所能提供的服务缺少技术含量，特别是在社会救援、社会救助、心理疏导、健康宣传等专业领域力量薄弱。

（4）专业人才缺乏。社会组织已成为吸纳就业的新洼地，但行业精英相对较少。社会组织需要具有专业知识、实践能力和工作经验的专业技术人才和具有现代企业管理和项目运作能力的管理人才。前者缺失造成业务不精，在社会服务和参与治理中力不从心；后者缺失导致组织管理和运行效率低下、“自养”能力差。

2.原因分析

（1）制度环境方面。社会组织参与应急行动的制度准备不足。一方面，我国虽然在事故灾难和自然灾害应对上已经形成了一定的政社协作机制，但在此次疫情中，应急管理的归口单位——国家卫健委尚没有深度参与应急救援救助的系统性机制，以及在紧急状态下与社会组织协同的实质性经验。加之政府对社会力量信任不足，一些人为设置的政策壁垒不仅加大了社会组织的参与成本，也使政府主导的救援行动与社会救援力量难以融合。如，湖北（除武汉外）地市级公益运输通道不畅，针对海外捐赠的通关手续繁琐。

（2）自身建设方面。一是自我行动能力差。社会组织仍主要依靠政府政策推动与资源递送获取发展，很多社会组织被行政吸纳或趋于行政化。这些半行政化的组织平时以执行政府决策为主，习惯于在政府直接指导下运作，缺乏独立运作的经验和能力，一旦离开政策引导和统筹协调就变得手足无措甚至陷入混乱。二是找不准需求点。不能将服务内容具体化到社会、行业的细节中；热衷于打造全能型组织，专注于社会投资、规模化发展，却不愿投身扎根社区。三是行业碎片化、原子化。社会组织各自为政，缺少经常性的联合行动与协调机制，加之枢纽型组织缺位，整个行业内部既没有形成充分的竞争错位和功能互补，也缺乏沟通与协作，导致业务重叠或“失守”。四是缺乏应急机制。绝大多数社会组织的服务规划中没有灾害管理以及应急救援的知识、能力和资金储备，应急行动具有较强的临时性，影响其功能发挥。

（3）公众认知方面。由于公众普遍欠缺防灾减灾意识，导致应急救援组织的社会基础薄弱。许多救灾领域的专业救援组织在平时发展中缺少稳定有效的资金支持，专业人才和能力难以积累和沉淀。

（三）慈善事业在新冠肺炎疫情应对中的困境及原因

根据湖北省疫情防控指挥部要求，慈善组织为湖北武汉疫情防控募集的款物，由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收，除定向捐赠外，原则上服从省市防控指挥部的统一调配。这一政策的实施，可视为特殊时期的特殊之举，但也引发对慈善管理体制的反思。

1.面临困境

（1）社会捐赠行政职能不够明确，改革前后职能过渡衔接不够紧密。一方面，民政部门与应急管理部门在社会捐赠方面的职责界定不明。以往重大灾难中的社会捐赠（社会向政府的捐赠）由民政部门设立统一救灾账号接收，2010年玉树地震后，为充分调动社会力量、保证社会捐赠透明度，民政部不再接收和转送社会捐赠。本轮机构改革后，民政部救灾司并入应急管理部，应急储备仓库、设施及配套体系均交由应急管理部门管理；民政部虽有管理慈善工作的职责，但在工作职能、仓储设施、应急配套体系方面，已不具备组织协调救灾捐赠的前提条件。民政部相关司局的细化职责中虽有“指导社会捐助工作”的表述，但与应急部门“承担救灾捐赠等灾害救助工作”的表述存在较大差异①吴斌祥：《关于新冠疫情社会捐赠工作的宏观思考》。。另一方面，根据“三定方案”，应急管理部门只负责自然灾害和事故灾难，公共卫生领域的突发事件应对由国家卫健委牵头负责。而卫健委相关部门和地方政府缺乏在紧急状态下管理、使用社会捐赠的明确权能和工作经验。

（2）慈善组织应对突发事件能力不足。井喷式社会捐赠带来空前考验。据统计，今年1月26日至1月30日，湖北全省平均每日接收捐赠资金额10.75 亿元，1月29日单日捐赠额高达16.77 亿元；2月15日-2月19日、2月25-29日出现物资捐赠高峰，全省平均每日接受捐赠物资318.66 万件（套、个、瓶）、385.34 万件（套、个、瓶），其中2月15日单日接受捐赠物资902.21 万件（套、个、瓶）。捐赠款物总量、单日捐赠量、集中度均创历史记录，加之春节假期社会运力有限，以及交通管控导致的物资运输矛盾，慈善工作承受了巨大压力。一是工作力量薄弱。一方面，现有慈善组织数量少、规模小。疫情初期，湖北省红会在岗仅21 人，荆州慈善总会仅两名专职人员，临时借调人员和应急志愿者不熟悉工作流程，工作配合有间隙；另一方面，少数县市甚至没有一家慈善组织，导致捐赠工作难以开展。二是专业化程度不够。人员结构和工作方式还停留在旧有模式上，捐赠物资的供需对接、储备存放、质量检验、调配分派以人工乃至手工为主，均未体现专业化运作，一度造成捐赠物资分配的梗阻。三是信息化建设滞后。依赖人工处理海量的捐赠信息，信息公开与共享不畅，效率低下。

（3）政府支援与社会捐赠没有严格区分。政府支援和慈善捐赠都属于社会救助，但二者在资金来源和管理使用上差异巨大。政府支援是法定的制度化行为，由国家财政拨付、民政部门统筹调配，体现出政府性、集中性和可控性；社会捐赠是民间的社会化行为，具有分散性和自发性。疫情初期，各地对社会捐赠的途径和方式均做出了明确规定，但对政府支援的接收、管理并未说明，导致政府支援被动进入社会捐赠渠道，“政府-政府”的单一路径变为“政府机关-慈善组织-政府机关”的复杂流程，制约了政府支援与社会捐赠的对接、运转和使用效率。这一问题在3月初得到了解决：湖北省明确政府支援的生活类物资纳入生活保障渠道安排分配，其中非定向物资可在市场上低价销售，售卖收入由各级防疫指挥部按规定处置；社会捐赠物资按照既定社会捐赠渠道分配。

表4 社会捐赠与政府援助的区别①吴斌祥：《关于新冠疫情社会捐赠工作的宏观思考》。

2.原因分析

（1）相关立法不完善。现行与社会捐赠直接相关的法律法规有《慈善法》《公益事业捐赠法》《突发事件应对法》《红十字会法》《基金会管理条例》等。从颁布时间看，都是最新一轮机构改革前颁布的；从内容上看，后三者都只针对特定领域做笼统规制；从实践看，即便是最全面、最具操作性的新《慈善法》（2016年）也尚未落实落地，慈善组织在重大突发事件应对中的法律地位仍不明确。此外，配套政策法规较为欠缺，特别是突发状况下的政策与授权条款还需进一步完善。如，政府支援与社会捐赠如何统筹安排，善款是否需要上缴财政专户，慈善组织如何与一线对接，互联网“个人救助”如何规范等。

（2）制度衔接不顺畅。自十六届四中全会以来，慈善事业作为我国多层次社会保障体系的重要组成部分，一再被重申和强调，但仅限于纲领性要求，对何为“衔接”、如何“衔接”并没有明确界定。

（3）红十字会角色定位不明。红十字会本质上并不是慈善组织，但在突发事件中却承担枢纽型慈善组织的角色。然而，红十字会并不擅长打理社会捐赠事务。究其原因，宏观上，红会属于行政管理系统，惯于对接行政指令而非公益慈善需求；微观上，红会缺少协作机制与专业规范，管理能力不足。各种因素等叠加，导致其在面对突发重大疫情时的反应迟缓、效率低下。

（4）社会化运作不规范。慈善组织普遍缺乏规范运作的机制和条件：一方面，其自身仍欠缺作为独立法人的运作经验和能力，较为突出的是运作不规范造成了财务差错；另一方面，公众监督体系远未完善，政策层面也尚未走出“一统就死、一放就乱”的困局。下一步，可探索构建全国统一的财务核准机制，由政府委托第三方机构，依据年检年报等信息，帮助慈善组织把好财务关，提高公信力。

（四）社会工作在新冠肺炎疫情应对中的困境及原因

社会工作在新冠肺炎疫情防控中的功能作用凸显，但是依然存在着专业优势发挥不够、介入范围有限、介入层次较浅等问题。

1.面临困境

（1）社会工作参与应对突发事件的政策机制不健全。现行应急管理相关法律法规并未对社会工作的功能和地位予以明确，导致社会工作很难以专业者的身份实质性地参与到应急处置工作中去。一是没有被当作专业力量，而是与志愿者队伍混编，提供非专业服务；二是线上服务方案常遭遇社区的否定或消极配合，很难展开实质性工作。同时，也存在着社会组织与其他参与主体的对接不及时、沟通不到位的问题。

（2）社会工作专业化服务水平有待提高。应对突发事件的知识准备和实务经验有限。如，医务社会工作力量薄弱，公共卫生领域涉足较少；在现场的社会工作实务受到限制，非在场的介入能力严重不足；临时开发的线上项目，在参与性、有序性和环境氛围等方面的不确定因素较多，许多社会工作者感到无从下手去展开工作或工作成效不明显。

（3）社会工作可持续发展条件不足。首先，社会工作的社会知晓度和认同度有限，在疫情防控中往往没有被当作专业力量使用。其次，受疫情和经济下行影响，部分县市或削减购买社会工作服务的资金，或因项目延期影响续签，或部分款项不能即时到账，导致社会工作机构资金紧张。

2.原因分析

（1）制度体系不健全。习近平总书记数次强调，要发挥社会工作的专业优势，民政部门也对社会工作在疫情防控、复工复产、疫后重建中的任务做出了具体部署。但社会工作的相关法律法规尚不健全，社会工作认定程序、保护措施的落实不够。

（2）发展基础不牢固。我国社会工作具有较强的政策依赖性。一方面，政府行政管理部门承担了大量公益性、福利性服务，社会服务机构的民营化历史尚浅，处于从属地位；另一方面，部分民营社工机构对自身的使命和定位并不清晰，项目设计以行政需求为导向，抱着走一步看一步的心态。且从事社会工作的人员以行政干部和志愿者居多，难以发挥个案跟踪、资源链接等专业优势。

（3）职业前景不明朗。一则职业体系不健全。社工需要情怀，但也有现实需要。薪资待遇低、发展空间不大，使很多社会工作专业的学生不愿意以社会工作者为职业，人才流失严重。二则专业教育滞后。培育模式与社会需求脱节，纸上谈兵，操作性不强，强调“全能型”培养，忽略实务细分、分层分类；理论与实务“两张皮”，不能互为助益。

（五）志愿服务在新冠肺炎疫情应对中的困境及原因

1.面临困境

（1）常态化机制缺位。我国现行志愿服务体制呈现“三足鼎立”之势，即中央文明办统筹指导、民政部具体推进、共青团中央配合。基层实践中，志愿服务多由街道社区主导，以行政指令和单位摊派的形式推动展开，带有较强的目的性和一定的强制性。此举虽然能在短时间内催生足够数量的志愿者，但无法转化为长效机制。疫情缓和，随着复工复产复学，应急志愿者不断退出，新志愿者的招募和培训都存在困难，难以应对常态化防控管理的需要。

（2）规范化管理欠缺。主要体现在登记注册和内部治理上不规范。首先，各地普遍存在民政和团委两个志愿服务信息系统，导致志愿者两处登记甚至多头登记，数据统计不全且较为分散。如，湖北省在全国志愿服务信息系统注册的志愿者有 621 万人，在“志愿汇”注册的志愿者有 199 万人。其次，登记在册人员中不乏“被志愿”者，即单位指派人员（如公务员、党员干部），在册不在岗的现象较为常见，同时大量民间志愿服务组织及个人没有取得合法地位。由此带来统筹管理上的疏漏，不利于紧急状态下志愿力量的调集使用。

（3）制度和体系有待完善。十九大报告提出“推进志愿服务制度”。志愿服务作为一种制度，应包括招募注册、培训管理、记录和激励以及政策法律保障等系统要素，它们是保证志愿者招之即来、来之能战的重要条件。但目前还较为欠缺。疫情期间的志愿者，普遍缺乏防护物资和岗前培训，蕴含健康风险。

（4）专业化素养有待提高。“社工引领义工，义工服务社会”。缺少专业能力或专业引领的志愿服务，很容易好心办坏事。但专业能力并非“一日之功”，在招募培训不到位、专业志愿者稀缺、志愿者服务与社工服务对接障碍的情况下，志愿组织只能提供一些技术要求不高的常规服务。

2.原因分析

（1）相关法律法规缺位。志愿服务立法较为滞后，80%以上的地区缺乏专门性志愿服务法规，全国性志愿服务法仍是空白；在现有的地方法规中，多是倡导性、原则性规定，可操作性不强。这使得民间志愿组织及志愿服务呈现“乱草疯长”的态势，不利于志愿服务规范化、法制化发展。

（2）社会认同和参与度不高。我国志愿服务事业起步较晚，社会认知度和公众参与度均处于较低水平。目前，我国志愿者仅占人口总数的5%，且大部分活动由单位组织、被动参与，人们自觉、主动的行为较少，许多人对志愿服务的认知停留在“学雷锋做好事”的层面，并没有将之视为一种公民义务和社会责任。也有部分群众对志愿服务的形式和内容存在怀疑甚至抵触心理。

（3）资金资源支持力度不够。经费不足、人才短缺，是志愿服务组织面临的最大阻碍。志愿服务的活动开展、招募培训、内部管理等都需要稳定的经费供给和专业人才支持。而我国志愿服务组织数量庞大，质量参差不齐，资金来源渠道少且不稳定，工作开展和组织维护难以为继。

四、应对新冠肺炎疫情对提升基层社会治理能力的启示

（一）加强专业人才队伍建设

反思此次新冠肺炎重大疫情应对，民政部门承担的基层社会治理工作（主体）都急需加强专业人才队伍建设，这既是应对重大疫情的需要，也是这些工作不断走向专业化、逐步提升基层社会治理专业化水平的需要。

1.加速社区工作者队伍专业化步伐。目前，从事社区工作的人员种类繁多、归属各异、待遇不同、忙闲不均。由于既缺乏统一规范的管理制度、又缺乏稳定的职业晋升路径和系统的专业培训，加之工作琐碎辛苦且平均薪资待遇水平低下，社区工作者队伍中“能干的留不住、年轻的干不长”是普遍现象，亟待提升社区工作者岗位“含金量”，增强职业荣誉感，激发队伍活力。加速社区工作者队伍专业化建设，需要各地结合实际，研究制定社区工作者管理办法，实行分类管理。一是建立社区工作者岗位等级序列。根据岗位特点、工作年限、受教育程度、相关专业水平等综合因素，建立社区工作者岗位等级序列。目前，湖北省先期试点社区工作者“4 岗18 级”（社区正职、副职、委员和社区干事）等级序列，拓宽优秀社区工作者进入公务员队伍和事业单位的通道，通过制度化路径提高社区工作者待遇水平。二是要培育社区工作者综合能力。社区工作者除了具备普适性的知识、技能和本领之外，更需要具备一种从基层工作经历所淬炼出来的跨界沟通、跨部门协作，能够打破繁文缛节和条块分割，将街道、居委、物业、业委会、社工、社区社会组织、下沉干部、志愿者等多方力量和资源捏拢在一起的综合能力。目前，湖北省选取武汉、襄阳、宜昌三市作为试点，对连续任职达6年以上、表现优秀、群众公认、考核合格的社区党组织书记，按程序聘为事业编制人员，按照“事业岗位、专编专用、择优选聘、动态管理”的原则进行管理。三是增强社区工作者的履职本领和能力。提供常态化培训，建立社区工作者职业资格认证制度，推进社区工作者职业水平考试，鼓励和引导社区工作者走职业化、专业化道路。

2.加强社会组织专业管理队伍建设。一是强化业务能力，包括了解社会组织相关法律法规，懂得团队建设、项目运作、财务管理、社会筹资等方面常识。二是加强协作能力，构建基于核心业务的资源网络，包括政府、服务对象、上下游供应链、合作伙伴等。三是加强特定领域的专业知识技能，如，具有医学和公卫领域知识技能的社会组织在此次疫情防控中表现较为突出。

3.加强慈善事业专业人才培养。一是开展分级分类的职业培训，针对理论研究、高级管理、项目运作、专业服务、信息宣传等方面设计专项课程体系。二是严格落实《会计人员管理法》，要求相关财务人员持证上岗，提高慈善组织财务管理、会计、审计能力。

4.加强社会工作专业人才队伍建设。一是提供继续教育、职业培训、在职学习管道，使现有的非专业的社会工作人力能够提高知识水平。二是实行“通专结合、发展精专”人才培养策略，促进医务、司法、禁毒、学校、救灾、青少年事务、企业等特殊领域社会工作发展。三是联合相关部门、群团组织开发设置社会工作专业岗位，健全政府购买社会工作服务机制，推进基层社会工作服务站点建设，提升社会工作服务的质量和效果。

5.解决志愿服务组织和志愿者的专业化问题。一是培育专业救援人才，不仅要在政策层面给予重视，也要在资金支持、物质激励方面提供保障。二是构建完整的志愿服务教育体系，开设从小学到大学的志愿服务体验学习课程。三是针对特殊项目，结合服务需求、资源状况、志愿者意向等，科学制定招募程序，优化志愿活动岗前培训机制。

（二）加强应急处置能力建设

应急处置能力是基层社会治理主体能否有效参与重大疫情应对、发挥重要作用的关键。加强应急处置能力建设，着重把握三点：一是明确防控责任，形成统一决策、分工负责、运行有序的治理网络；二是理清应对程序，确保事前预防、事中应对、事后恢复等环节的方法正确，处置得当；三是物资储备及紧急调拨。

1.完善城乡社区应急联动机制。一是树立社区全周期管理意识，结合辖区特点制定应急预案，建立社区应急处置队伍，定期组织日常演练、能力培训和相关知识普及。二是做好响应基础上的“四个对接”，即各级各类应急预案对接、预测预警对接、应急机构对接、应急资源对接。三是针对社区特殊群体、弱势群体，形成一套专项救援和扶助措施。四是建立长效的社区志愿者队伍，以便平时服务、战时应急。五是赋予居委会一定的财务和物资调配使用自主权，建立应急物资和资金储备、使用制度，可依托社区党委群众中心建立应急物资储藏室，按照社区人口规模，储备物资，定期处理更新。

2.增强社会组织应急处置能力。一是将社会组织的应急响应机制建设应与常态化服务管理机制建设结合起来。以基金会为例，平时可做好预防性基础建设，全国性基金会应建立起地方性伙伴网络。同时，设立专门针对重大疫情等公共事件的应急资金池和专家人才库。二是形成突发事件应急预案和演练，完善应急决策、执行、监督流程，努力实现人、财、物的资源调配在第一时间响应。同时，多渠道、多形式开展社会组织应急治理系列培训，并逐步实现常态化、周期化。

3.提升慈善捐赠管理能力。一是引入现代物流系统，或探索与具备独立整合物流规划、物流实施、系统集成能力的现代物流企业形成常态化合作关系。二是提升信息化应用能力，加强信息公布的效度和透明度。

4.创新社会工作应急处置方法。一是探索社工机构应对重大突发事件的介入方法和服务体系，包括特定领域（如公共卫生）的专业知识掌握、不同层次社会工作介入的有效对接、线上服务方式和课程开发等。二是由地方民政牵线搭桥，引入专业社工和心理咨询机构，建立突发事件心理疏导点对点服务工作。

5.提高志愿服务应急响应能力。一是搭建志愿者信息平台，规范组织招募、认定登记流程，根据专业、能力、意愿等信息进行分类管理，方便第一时间对接需求、准确定位。二是推动应急志愿服务力量常态化，适时进行身份转换和能力提升，形成社区互助长效机制。

（三）加强资源整合能力建设

1.形成基层社会治理合力。一是党组织向基层延伸，着力实现“三个链接”：链接驻社区的企事业单位，链接商务区、园区、商圈等新的治理单元，链接驻社区的“两新”组织（新型经济组织和社会组织）。二是厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，建立健全“属地管理”的责任清单。与此同时，向基层放权赋能，制定赋权清单，推动更多的人力财力物力等资源投放到基层。三是明确企业和社会组织在应急管理中的职能、职责、义务、权限，同时适当削减行政管控力度，变管制、命令为协商、引导和服务，激发企业、社会组织的主动性、积极性和创造性；建立社区、社会组织和企业之间的对接机制与互益网络，实现无边界沟通、跨部门组合。

2.整合社区资源，提高社区韧性。社会治理重心下沉，关键是力量下沉、资源下沉。多元力量下沉到基层，既要拧成“合力”，又不能“空转”。一是做实（街道）大工委、社区大党委平台，突出党建引领、资源共建，深化社区党组织、小区党支部、物业企业“三方联动”服务机制。二是发动多元力量参与基层社会治理。将社区管理服务从政府部门延伸到居委会、业委会、物业企业、社会组织以及业主、楼栋长等基层治理主体；通过骨干挖掘、协商议事、社区联合会等形式，在更大的层面上发动、联动群众，形成守望相助的社区氛围；形成或筹建社区基金，满足社区社会服务及长远发展需要；探索建立社区资源联动平台，充分赋能动员辖区商业资源和物业企业。

3.以枢纽性社会组织为核心打造协作平台。枢纽型社会组织是引领行业成长、催化区域公益生态的大型机构。一是厘清职责。明确全国性枢纽型组织在行业内的统筹协调功能。枢纽型社会组织应把握一个运行原则，即不做具体管理而仅提供政策兜底和服务支持，如能力建设、资源协调、信息公开、第三方评估等。二是探索枢纽组织代表与政府的对话与联络机制，促使社会力量能够充分融入应急联动机制的决策体系和总体布局。三是构建信息共享平台。及时公布捐赠供需信息，支持物流类型、城市区间、发布时间等多重查询，实现资源优化配置、精准对接。四是建立联合行动与协作机制。社会组织之间要打破部门界限、专业界限，主动做好横纵向的接口管理，包括与商业力量的对接。

（四）加强信息应用能力建设

现代信息科技与基层社会治理深度融合，为信息采集、形势研判、指挥调度、服务供给、评价反馈等方面提供了科技支撑，这不仅要求夯实硬件基础，更要增强基层治理主体的信息意识和数据能力。

1.加快建设智慧社区。一是建立数据中心，持续优化升级云平台、移动端应用等信息技术手段，开发并推广升级面向老人、农村人口使用的TV 终端、小程序，推动物资采购、养老服务、物业管理等实现“网上办”“掌上办”。三是推动数字政府与数字社区融合，统一工作流程，实现政务服务系统（受理、审批）-网格化系统（巡查核查）-监管系统（执法整治）-服务系统（主动上门服务）数据互通与执行管理双闭环。

2.提升社会组织信息化水平。搭建社会组织信息化协作平台，实现服务项目、资源和信息的多平台交互和多终端同步；尽快开发适合自身的线上工作机制和服务模式，以适应不同环境的办公场景。

3.提升慈善捐赠信息化水平。搭建慈善捐赠物资信息平台，对社会捐赠来源、统筹管理、拨付应用等进行快速统计、汇总、上报、处理，破解分配与追溯的难题；借助互联网信息技术实现信息的公开透明，接受社会的监督监管；建立物资紧急登记机制，及时有效对接捐需。

4.提升社会工作和志愿服务信息化水平。一是推动建立统一的社会工作信息平台；建立社会工作者应急响应分级数据库，方便及时组织开展服务。二是搭建志愿服务供求信息平台，借力网络采集与分析信息、确定服务对象、规划服务项目；提升手机APP 等移动信息平台便捷性，吸引更多社会大众尤其是年轻人参与志愿服务。

（五）加强相关法规制度建设

法治是基层社会治理的发展方向，也是基层社会治理的重要保障。疫情防控实践给社会治理提出了许多新的课题，也衍生了许多法律上的困惑。比如说，国家的生物安全如何保障；搜集居民个人信息的依据是什么；基层社区实施防控措施时居民不配合怎么办；突发重大公共卫生事件导致了合同不能履行能不能索赔；政府在应急管理一级响应期间有哪些额外的权力；参与疫情防控的人员，越过法律边界，采取过激的防控举措，应如何处置；等等。针对疫情中基层社会治理法制层面暴露的立法缺失以及有法不依、执法不严的问题，需要构建系统完备、科学高效的法规制度体系框架。

1.加强基层应急管理立法。一是要加快修订《居民委员会组织法》，适时研究制定《城乡社区治理促进法》，为基层组织提供应急预案的指引模板、应急操作的基本程序，将培训演练及应急物资储备纳入基层组织职责范围。二是引导制定社区章程、业主公约等，促进社区治理在广泛共识的基础上高效、规范、有序运行。

2.完善社会组织法制体系。一是完善《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》，明确民政部门在突发事件中协同社会组织参与的主导地位。二是突发事件政社协同机制法定化，即在制度或立法层面将社会组织纳入应急管理法制体系，建立健全应急状态下社会组织的动员协调机制、权益保障机制、激励追责机制。

3.完善慈善事业立法。一是突出《慈善法》在慈善领域的主体地位，同时增加在突发状况下的授权条款。二是支持地方性立法，厘清政府与慈善事业的权利义务边界，加快省级层面慈善立法进程。三是支持建立行业规范、标准体系，建立行业重大事件调查制度、投诉举报受理机制，构建慈善事业的“护林人”和“防火墙”，同时杜绝以慈善之名搞利益输送。

4.加快推进社会工作法制建设。从立法层面明确社会工作者的参与社区治理的方式和渠道，确保社会工作参与应对重大突发事件有法可依、有章可循。

5.建立健全志愿服务法律保障。一是明确志愿服务组织的法律地位、职责任务、活动领域和参与方式，以及未经组织的民间志愿者的认定程序和保护措施；完善政策激励机制。二是加快出台《志愿服务激励嘉许办法》，对表现突出的个人和组织给予表彰，推进志愿保险广覆盖、常态化，明确志愿者补贴渠道和标准。