城市民生公共物品供给的困境与革新——基于城市集聚性的反思

陈波 李岩

中国在改革开放后经历了快速的城市化进程，实现了从“乡土中国”向“城乡中国”的跨越，并朝着“城市中国”的方向迈进（刘守英、王一鸽，2018）。在此过程中，城市已经成为中国工业化和现代化转型的最重要空间载体，而且城市空间的属性从最初的生产性、建设性，增添了越来越多的“生活性”和“消费性”，城市的功能也经历了从“工业建设容器”到“经济增长机器”的转变（赵俊源、何艳玲，2020），还将进一步转变为人民群众追求美好生活的“生活空间”。

城市区别于农村的核心特征在于其集聚性。人口与生产要素在有限地理空间中的集聚，不仅能够通过分享、匹配和学习实现规模经济，提升生产水平和实现经济增长，还可以重构资本循环过程，从而成为消耗资本剩余的重要场所（G.Duranton and D.Puga，2004）。除此以外，伴随农村人口向城市的迁移，城市集聚起来的还有大量的公共物品与服务需求。无论是规模量级还是多样性看，城市的公共物品需求都不是农村可比拟的。这种需求的集聚，构成了城市化的重要驱动力，同时也必然给城市治理，尤其是城市民生公共物品的供给提出巨大的挑战。

公共服务事关基础民生和社会稳定，是城市治理的重要方面，仍需进一步加大供给、深化改革（李岩，江文路，2020）.从英国、美国等现代城市化先发国家的经验来看，在城市化初期往往面临着严重的公共物品供给需求与能力的鸿沟，造成了城市环境恶化、生活质量低下、犯罪率攀升等诸多治理难题。为了破解上述问题，欧美国家的政府等公共部门开始探索与社会资本合作的方式（Public-Private-Partnership，简称PPP）扩大城市公共物品的供应。中国于20 世纪80年代开始探索PPP 模式，自此以后，PPP模式在国内逐步发展起来。财政部于2014年发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号），首次正式宣布在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范。这种政策实践也被称为“中国式PPP”，原因之一在于中国PPP 项目的使用领域集中于基础设施行业，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发这四大行业合计占PPP 管理库项目总数的69.3%，占项目总投资额的80.2%，但是民生公共物品类项目则占比很少（聂辉华、李琛，2019）。

加强社会治理创新是2013年党的十八届三中全会以来中国国家治理的重要组成部分。内含于社会治理领域的一项更为具体的改革创新，则是早在2012年党的十八大就已部署的“改进政府提供公共服务方式”。其中，以政府和社会资本合作模式（PPP）鼓励和引导社会投资，增强公共物品多元供给能力是创新公共服务供给方式的重要路径。相较于政府购买服务模式中相对简明的合作方式，PPP 模式更加符合社会治理现代化要求的改革方向。

本文基于城市集聚性的反思，提出城市的集聚性特征造成了城市治理的基本矛盾，而公共物品供给逻辑的混淆与政社互动的匮乏则进一步强化了城市民生公共物品供给的困境，由此进一步提出PPP 模式应用于民生公共物品供给的概念界定、核心特征与政府策略。这样的反思不仅能够为实现困境突围提供知识贡献，也能够进一步区分“在城市的治理”与“属于城市的治理”的理论界限，贡献于中国城市政治理论（赵俊源、何艳玲，2020；肖林，2011）。

一、城市集聚性的双重维度：规模红利与供给需求

城市性是城市治理的基础。在一定时期内，学界并未明晰治理发生的农村场景与城市场景之间的区别，将城市治理等同于地方治理，突出城市的发展型特征与经营性特征（周业安，2003），忽视了城市治理的社会取向与回应职责（陈国权、陈杰，2008），没有充分利用城市中富集的社会资本与市场资源在民生公共物品供给方面的作用。

从比较的角度，可以将城市性界定为“非农村性”，这种“非农村性”又可以从城市的空间特征、城市的生活方式、城市的文化心理、城市的社会特性和组织特征等多角度进一步细化（吴晓林，2020）。就此而论，可以从城市性的多重维度抽离出其本质，即城市作为一种空间的集聚性特征（陈钊等，2009）。正是因为城市的集聚性特征，造就了城市治理的核心矛盾，即规模红利与供给需求之间的同步增长。

回顾新中国城市化发展历程，可以看到城市政府经历了不断追求规模红利的过程。计划经济时代的城市以发展重工业为中心，其发展布局受到严格的中央计划控制。在特殊的历史条件下，国家不得不施行扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境，高度集中的资源计划配置制度和毫无独立自主权的微观经营机制，只有这样才能人为压低重工业发展的各项成本，降低重工业资本形成的门槛（林毅夫等，1994）。严格的户籍制度、统购统销制度、农业集体化和人民公社制度限制了人口与生产要素的充分流动，规模红利在这一时期并未得到充分展现（刘守英、王一鸽，2018）。改革开放后，尤其是1992年明确提出建设社会主义市场经济体制的目标后，经济分权改革、分税制改革在事实上形成了横向上的政治晋升锦标赛与纵向上的行政发包制，对地方政府追求经济增长形成了巨大的激励（周黎安，2018）。这种来自体制内的结构性激励，配合着更为宽松的户籍政策与土地政策安排，释放了地方政府扩大城市经济规模的动力，促进了人口与生产要素的空间集聚（陈波、张小劲，2019）。此后，住房商品化的改革催生出了城市的消费属性。中国城市政府的经营策略产生了重大转型，即从利用工业产出利润投入城市基础设施建设，转变为以土地为核心资产获得城市建设融资进而扩大生产规模的模式。这样的策略导致中国城市的经营性特征更为突出，城市空间由计划经济时代的建设空间转变为资本循环空间与经济增长机器，从而实现了中国城市的规模红利。

然而，城市化带来的不仅仅是城市的工业、交通、金融和商业等领域的发展，更重要的是人力资本作为生产要素最重要的组成部分由农村向城市大量地涌入。就像新马克思主义城市理论的观点，城市不仅是生产空间，更是再生产空间；不仅是生产中心，更是劳动力的集聚中心（Saunders P.，2003:131）。因而，城市发展的关键不在于劳动力的生产，而在于劳动力的消费。这种消费形式不只是劳动者的个人消费，还包括只能由国家和城市政府提供的公共服务和集体消费品，如住房、教育、医院、社会保障、基础设施等（赵俊源、何艳玲，2020）。无限的社会需求与有限的公共物品和公共服务供给能力形成了一对恒久的矛盾：一方面，不断涌入的人口、不断增大的生产规模使得公共服务的需求规模和质量要求不断提升；另一方面，生产带来的环境消耗以及分配能力的欠缺也在不断提升公共服务供给成本，这些问题无一不在考验城市政府的治理能力。

在中国改革开放后高速城市化的过程中，可以看到规模红利带来的经济增长与人口集聚带来的需求增长同步进行，如果将城市做空间性解读，城市既是经济增长的空间载体，又是一个由国家组织起来用以提供日常生活所需各种服务治理系统。城市政府面临的矛盾是：一方面，政府必须提供足够商品化的空间来获得利益；另一方面，却要反市场、反商品化地供应廉价城市空间以降低公共物品供给成本（何艳玲等，2014）。

二、供给困境的原因探析：供给逻辑的混淆与政社互动的匮乏

城市集聚性的规模红利与供给需求的同步增长构成了城市治理的一个基本矛盾。在理想情况下，良好的公共物品供给与经济增长并不存在矛盾，有学者认为经济因素决定着公共物品供给的质量，拥有更高经济发展水平的地区当然会有更好的公路、学校和其他基本的公共服务（蔡晓莉、刘丽，2006）。

然而，现实并非如理论预期的那么理想，既有研究从政府角度探求了供给困境的原因。政府使用资源的方式需要社会制约，随着经济发展水平的提高和政府资源的增加，地方政府并不一定会提供更多更好的公共品和服务，供给绩效要取决于政府使用资源的方式。在这个过程中，连带性团体的包容性与嵌入性能够通过道德约束来决定官员使用公共资源的方式，从而导致了公共物品供给绩效在不同地方存在差异（蔡晓莉、刘丽，2006）。还有学者认为在强政治激励下的政府注意力分配出现了偏差，在政治锦标赛的强激励之下，城市政府将更多的注意力放在了如何通过规模效应拉动经济增长而不是提供更好的公共物品方面。公共服务在官员政绩考核中属于“软指标”，其权重与经济发展等“硬指标”比较起来则相形见绌，这一方面驱动了中国在经济增长方面取得了举世瞩目的成就，但与此同时在公共服务领域，如环境保护、医疗、教育、社会保障、市场监管（如食品安全）等方面，治理问题却层出不穷，引发社会各界普遍的抱怨和责难（周黎安，2018）。

值得注意的是，近年来民生公共物品供给的重要性日益被国家所重视，城市政府的政策偏好因为内部激励与外部约束两个维度的变化而得到了重塑：一方面，从党的十八大以来的指导方针来看，克服发展不平衡问题被提到了前所未有的重要位置，强调民生供给和社会公平引发了地方政绩竞争动机的转换与扩充；另一个方面，进城务工人员的代际变化、中国人口形势的转变、户籍制度的进一步放宽赋予了人们“用脚投票”的权利，形成了近年来各大城市的“人口争夺战”，公共服务供给水平则成为这场争夺战的核心内容（陈波、张小劲，2019）。

因而，在城市政府意识到城市公共物品供给对于实现规模红利的重要性，以及政治激励发生了朝向民生供给转变的情况下，探讨城市公共物品供给困境的问题，需要将目光聚焦于政府提供民生公共物品的方式本身。这就涉及政府的公共物品供给逻辑与供给机制。

（一）公共物品供给逻辑——对象分类与物品属性

首先必须要指出的是，公共物品的供给逻辑应该以公共物品属性为基础，而非以供给对象的身份分类为基础。在户籍制度的约束下，城市政府倾向于将公共物品分为两类：一类是排他性公共物品，包括教育、医疗、社会保障和住房保障等；另一类是非排他性公共物品，包括城市基础设施、治安环境、社会秩序、市场信息和文化氛围等。这种排他性与非排他性的区分是基于户籍制度而运行的，即城市政府将占城市实有人口相当大比例的非户籍人口排除在排他性公共物品的供给范围之外，倾向于只付担他们的非排他性公共物品供给，从而节省了一部分公共开支，使得城市人口规模增大的总体拥挤效应降低（邹一南，2017）。这在两个层面造成了城市公共物品供给的困境：一方面城市内部公共物品供给因身份而形成了二元格局；另一方面，在由户籍人口受益的排他性公共物品供给方面，政府不区分公共物品属性而形成的兜底式供给不仅增加了政府的财政负担，而且也无法满足专业性和多元化的服务需求。

对于公共物品，传统经济学认为，由于政府公共物品（服务）的非排他性或（和）非竞争性导致市场失灵，私人部门无法自发通过价格机制获得公共物品（服务）的成本补偿，往往不愿参与公共物品（服务）的提供。所以通常情况下，“市场无法有效地提供公共物品”，“公共物品原则上应该由公共部门（政府）来提供”（萨瓦斯，2015）。

但在实际生活中，物品并非仅仅分为私人物品和公共物品，兼具私人和公共两种属性的社会物品需求也大量存在，这也就意味着跨越私人物品的市场原则和公共物品的政府原则，或者将两者相融合的物品供给逻辑就成为一个需要仔细探讨的理论话题。

物品的特性决定了消费者的支付意愿，也不可避免地决定了生产者的提供意愿。这个问题可以转化为市场逻辑和政府逻辑之间的取舍问题，即政府干预是否必要。物品的特性有两个维度：排他性和消费形式。由此形成了四种物品的理想类型：（1）易于排他的纯粹个人物品；（2）易于排他且共同消费的可收费物品；（3）难以排他且共同消费的集体物品；（4）难以排他且可以实现个人消费的共用资源。

如表1所示，依据物品的排他性和消费形式对公共物品的类型学分析，个人物品和可收费物品能够通过市场来供给，因为实现非排他是可行的，使用者只有付费，提供者才愿意供应物品。如有线电视、通讯网络、天然气输送等可收费公共物品的供给，适当的政府干预是必要的。

针对可收费公共物品的供给，越来越多的国家开始采用与社会资本合作的方式来进行。一方面，因为人们对于公共物品的需求已经大大超出了公共资金所能承受的极限。另一方面，可收费物品受到价格机制的影响，物品的最终消费者或者政府中介可以为它们的使用直接付费。因此，市场机制完全可以被应用到这类物品的供给上。以政府与社会资本合作的方式对此类物品进行供给具有诸多优势，比如通过筹措社会资本，减少政府借贷的需求；实行使用者付费制度回收运营成本；帮助政府发展基础设施、丰富公共物品供给水平；通过风险分担机制降低政府风险；通过政府规制保证公共物品供给的公益性。

基于上述讨论，可以看到物品的特点决定了其供给的基本逻辑。在现代化进程不断提升人们的物品需求背景下，易于排他且共同消费的可收费的民生物品需求也不断增长，无论是采用市场供给还是政府供给都不可避免其固有的单一逻辑弊端，这就给混合运用市场逻辑和政府逻辑提供此类物品创造了可行性空间，而以政企合作为机制的PPP 模式恰是适配了这样的可行性空间。

（二）公共物品供给机制——政府兜底与政社互动

如何通过公共物品供给，减少市民需求与市民满足之间的差距已经成为人们评价城市治理的关键要素（何艳玲等，2014）。尽管政府在公共物品供给中占据主导性地位，但从根本上来说，政府通过与社会连接从而实现有效的协同式公共物品供给。不仅是一个政府能力的问题，更是一个社会问题，要发挥政社互动在民生公共物品供给中的作用，则需要从以下三个方面进行反思。

首先，公共物品供给中的政府角色再定位。政府的角色定位，即政府相对于市场主体和社会主体来说，扮演着什么样的角色，这直接决定了政府是采用大包大揽的传统管理模式，还是采用与其他两个主体互动的治理模式。更具体地说，PPP 模式蕴含的治理策略体现为通过政社互动来平衡效率与公平之间的冲突，PPP模式中提倡的利益共享、风险分担、物有所值等理念恰是对城市公共物品供给挑战的有效回应。

其次，公共物品生产与供给流程相分离。关于公共物品的供给和生产是否可以分离的问题，在传统的社会管理中政府既是生产者也是提供者，这恰好忽视了两者之间的区别。对于政府必须提供的公共物品来说，政府应该是一个安排者，决定由谁来做，为谁而做，做到什么程度和水平，公共物品的生产完全可以通过合同承包、特许经营等方式由社会资本来完成。这实际上也是在现代化治理当中，政府摆脱生产者和供给者双重身份，避免财政拮据、效率低下等问题的理念创新（李岩、陈波，2020）。

最后，政社互动式公共物品供给领域再拓展。随着社会治理体系和治理能力现代化目标的提出，增加民生供给支出就成为一个重要趋势。然而，当前公共支出并不能完全满足民生需求，主要表现为社会治理支出相对规模不稳定，结构也不够合理。以2017年数据为例，中国的公共医疗财政性支出占GDP 比重为6.39%，日本、美国、英国、法国的数值分别为10.9%、17.1%、9.6%、11.3%；中国的教育财政性支出占GDP 比重为4.14%，日本、美国、英国、法国的数值分别为8.4%、7.2%、14.2%、9.7%（World Bank，2020）。 因 此，充分利用社会资本，提高社会治理支出的规模和效率就成为一个具有重要现实意义的研究课题。当前，从横向比较的角度来看，中国的PPP 模式应用领域存在明显的结构失衡。例如，加拿大的PPP 项目中，交通、医疗、教育的占比分别为25%、37%、6%（王天义、杨斌，2018）。中国的PPP 项目中，市政工程项目占比为35%，交通项目占比为13%，教育项目占比为5%，医疗项目占比为4%，养老项目为2%（聂辉华、李琛，2019）。与先发国家相比，中国民生类PPP 的占比过小。

三、内涵界定与政府策略：PPP 模式应用于可收费的民生公共物品供给

随着现代化进程的持续推进，公众对于可收费物品的需求量越来越大，无论是采用完全的市场逻辑还是政府逻辑，都会出现单一供给逻辑与复合型物品特性之间的不匹配问题，从而无法实现公益性和经营性两个目标的相对平衡。由此，试图混合使用两种物品供给逻辑的PPP 模式成为诸多国家提供可收费物品的创新路径。这是一种以契约为基础的公共物品供给模式。

（一）内涵界定——可收费民生公共物品的契约型供给

所谓可收费民生公共物品的契约型供给，是指针对民生公共物品中具有排他性的集体消费物品，政府通过释放部分公共物品生产与经营的进入权，谋求社会资本的资金、技术的专用性投入，以利益共享、风险共担的形式完成公共物品的供给任务。在这个概念里，契约型供给有5 条特性。

首先，以公共物品的生产与提供的分离为基础。政府是公共物品的提供者，但并非唯一的物品生产者（郑谦，2011）。依据政府在公共物品生产中的角色，可以将之分为两种情况：其一，政府完全退出公共物品的生产，以合同的形式将服务外包给市场上的物品生产者，这是典型的政府购买服务；其二，政府并未完全退出公共物品的生产，而是在与社会资本合作的过程中，依据双方各自的优势进行明确的分工。这就是PPP 模式。

其次，以公共物品生产与经营的进入权为政企合作前提。以公共物品提供与生产相分离为基础，政府通过赋予社会资本介入公共物品生产和经营的权力，并带动社会资本在特定权限范围内做专用性的物质投入和人力资本投入。社会治理领域的公共物品需要硬件与软件相结合，意味着不仅需要物质投入，还需要特定的人力资本投入。然而由于可收费物品多是集体消费品的独特属性，投入的专用性较高，因而需要设置动态的激励机制以提升社会资本的积极性。当然，政府给谁进入权是有条件的，需要社会资本的能力和禀赋能够更好地与物品供给要求相匹配。

再次，以公共物品供给的公平和效率侧重倾向作为选择具体合作形式的依据。可收费物品因其双重属性而在供给上面临着深层次目标的内在冲突，一方面它具有排他性，接受价格信号机制的调控，具有一定的盈利性，由市场主体来提供可以最大化地发挥市场调节作用；另一方面，为克服有可能引发的道德风险，需要有合理的调控机制来保证公正性。因此，在采用契约型供给模式的条件下，需要依据公共物品的公正和效率的配比来选择具体合作方式。一般来说，可以分为效率优先兼顾公平和公平优先兼顾效率两种配比。在社会公益性目标要求高的项目当中，政府的主导性地位越强，其专用性投入越高，因而也会为合作的社会资本方提供更为周到的补贴机制；在经济盈利性目标更高的项目中，社会资本方的活跃程度相对较高，政府的主导性相对较低。

又次，以公众的日常生活场景为发生场域。民生公共物品的供给直接发生在居民的日常生活场景当中，对居民的日常生活产生直接影响。因而此类PPP 项目需要直接面对居民的评价与监督，需要直接回应民众的日常化需求。这就导致特定PPP 项目提供的集体消费品的受众范围是局部性的，需要在社会资本和政府两方博弈的基础上，加入局部受众组成的具有行动力的社会主体，从而形成三方互动的局面。因此，此类PPP 项目并非是单纯的算经济账的项目运作和管理，还需要与基层社会治理、基层民主协商等软性制度密切结合起来，还需要算一笔社会账。

最后，以经营性福利为最终结果。所谓经营性福利主要有三项特征：其一，享受某一福利权利，是福利受惠者通过交换达成的，福利受惠者得到了绝对的状况改善。一般而言福利受惠者所付出的“成本”相比其“收益”并不显著，而且这种成本既可以是货币付费，也可以是出让了部分权利；其二，福利不再体现为无条件的权利，而是有选择性的，毕竟交换意味着双方满足其所需；其三，福利供给者通过交换可以获得后续回报。

（二）政府策略——PPP 模式的类型学分析

民生公共物品的PPP 模式供给在本质上是一种准公共物品的契约型供给机制，其项目成立的前提是政府出让部分准公共物品的生产和经营权，以谋求与社会资本的合作。并不是所有的准公共物品政府都愿意采用这种机制来供给，其决定性因素是政府能力。

我们可以将政府能力进一步分解为两个维度：一个体现为财政支付能力，即政府对供给某项准公共物品的实际财政支撑能力；另一个体现为专业管理能力，这涉及政府为供给某项准公共物品所拥有的专业管理部门、专业管理队伍，以及长期积累的专业管理经验。这两个维度相交形成了四种准公共物品的供给类型。（参见图1）

图1 政府能力与物品供给方式类型示意图①资料来源：李岩、陈波，《PPP 模式供给“准公共物品”的意涵与实践逻辑》，《国际融资》,2020年，第9 期，第56-59 页。

第一种是政府兜底型，即完全由政府来承担准公共物品的生产和供给任务，形成政府的垄断供给。经过40 余年的改革开放，我国的纯私人物品已经放开竞争，但部分准公共物品则依然保留着政府兜底的特征，具体体现为决策环节的完全垄断与生产环节的绝对垄断。一方面，城市一般是由公用事业部门决定城市公共物品供给，事业单位又受到上级政府的领导，在此过程中非政府组织、市场主体和社会主体难以参与到决策中去；另一方面，准公共物品的生产仍然采用内生规制的方式进行生产，即由大量国有企业和事业单位进行垄断经营（陈小安，2006）。这种政府兜底型的供给模式是计划经济模式在转型期间的延续，随着社会主义市场经济的逐步完善，市场在资源配置中发挥决定性作用，纯公共物品、纯私人物品和准公共物品的界分会更加清晰，政府需要仔细识别准公共物品的边界和内涵，将市场竞争机制和社会资本引入该领域，从而实现准共物品供给的提质增效。

第二种是政府采购型，这种供给类型源于政府职能转变的改革，政府完全退出该类公共物品（服务）的直接提供，转而履行监管付费的义务。同政府直接投资兴建机构和提供公共服务的传统模式相比，政府通过购买的方式特别是以竞争性购买的方式提供公共服务，具有转变政府职能、节约政府开支、保障社会公平等方面的作用（苏明等，2010）。只有在私人部门可以获得相当的成本补偿且有一定盈利，能够提供且愿意充分参与提供的情况下，公共部门(政府) 才能完全退出该类公共产品(服务) 的直接提供，转而履行监管付费的义务。这是在我国治理现代化进程中的关键改革步骤，不仅能够提升公共物品供给的专业化水平，满足不断民众不断提升的公共物品需求，而且能够逐步剥离非政府核心功能，促进政府职能转型。需要注意的是，要将政府采购型供给模式与PPP 模式区分开来，如果社会资本能够获得的补偿不足或者其本身能力有限，政府部门则不能完全退出物品的生产和供给过程，这就需要政府与社会资本进行类型更为丰富的合作，体现为资金投入、组织架构、风险分担等全过程的合作。政府在此过程中不仅需要出资引导社会资本的参与，还需要设计一系列的制度安排，实现与社会资本的合作共赢和风险共担，保障公共产品供给的有效性，而这种合作模式则是最广泛意义上的PPP 模式。

第三种是融资型PPP，政府具备某类公共物品生产与供给的专业管理能力，但是限于财政支付能力而需要社会资本的资金投入。缓解财政压力和提升公共物品供给效率是PPP 模式兴起的重要原因，特别是在财政紧缺的情况下，政府和社会资本合作模式作为一种融资机制的工具价值更加凸显出来。但值得强调的是，PPP 模式在本质上并不仅仅是一种融资工具，它更是一种由政府和社会资本进行取长补短式合作的重要方式，狭隘地将其等同于一种融资工具则有可能加大地方政府债务风险，因此中央对PPP 项目制订了严格的论证流程，确保地方政府 PPP 债务风险总体可控，项目推进量力而行。

第四种是治理型PPP，大量增加的新型准公共物品需求超出了政府专业管理能力和财政支付能力范围，但是又不得不回应普遍存在的民众偏好，政府通过出让进入权的方式谋求与社会资本在契约签订、项目融资、项目监督、财产处置等项目全过程进行合作。相较于融资型PPP，在治理型PPP 模式中社会资本的参与程度更高，更加适用于经营性程度更高的项目。

在明确了基于政府能力的PPP 细分类型之后，政府需要进一步根据民生公共物品的具体类型、关涉的责任部门、项目建设目标等内容来确定政府与社会资本进行合作的操作细节，即订立具有法律效力的，具有可操作性的合作契约。如图2所示，本文试图对项目类型与成熟的PPP 模式之间做出初步的匹配工作，一方面是功能类分下的具体项目类型，另一方面是由公营性与私营性相对配比决定的具体PPP 模式。在此过程中，充分利用PPP 模式的优势实现政府、社会资本与城市居民的三方共赢，不仅需要政府提升相应的专业管理能力，还需要社会资本方有能力和意愿履行契约协议。

图2 政府能力与物品供给方式类型示意图

四、应用难点与政策建议：探索PPP 模式供给民生公共物品的中国方案

改革开放以来，中国在高速城市化过程中实现了生产要素集聚的城市规模红利，但也面临着人口集聚而引发的民生公共物品需求与供给之间巨大差距的困境。民生公共物品以对象身份而非产品属性的供给逻辑，叠加政府兜底而非政社互动的供给主体错配，进一步强化了城市的民生公共物品供给困境。民生公共物品的PPP 模式供给是一条突围途径，但需要明确以准公共物品为目标、以公共物品的生产与供给相分离为基础、以政社互动为机制。政府在应用这种模式时需要根据自身的财政支付能力和专业管理能力策略性地选择相应的模式。具体来说，在探索落实过程中还需要聚焦于PPP模式应用于民生类公共物品供给的特殊性，制定具有针对性的PPP 操作方案。

（一）应用难点： PPP 模式应用于民生公共物品的挑战

首先，城市居民的实际在场。相较于工程建造类PPP 项目公私部门的两方合作，社会治理类PPP 中居民的参与度大为提升，形成了“三方协调”难题。特别是如老旧小区改造项目，其发生于居民的日常生活场景，直接与居民的切身利益密切相关。如何准确识别居民需求，如何在社区中划定公共领域、可开发领域、居民私人领域就成为PPP 项目落地的首要前提。同时，平衡政府公益目的、企业的营利目的和居民的生活需求将贯穿于项目规划、运作、运营维护以及最终项目期满后处置资产的全过程。

其次，项目盈利性与公益性难以平衡。PPP 项目兼具公益性和盈利性特征，这种介于公有制和私有化之间的“第三条道路”是政府提供公共服务和公共物品的创新，是一种“经营性福利”的供给方式。比较理想的状况是政府、社会资本和居民实现三方共赢，均从PPP 项目中满足自身利益需求。然而过于强调公益性，可能会降低社会资本的参与积极性；如若过于强调盈利性则就偏离了PPP 模式的初衷。

再次，社会资本方对落地地区和行业的选择性。根据国外经验，PPP 项目数量多、投资额大的地区，通常这些地区的经济发展水平高，财政自给率高，而在部分债务率较高的区域PPP 项目投资额并不大。在一定程度上这是因为受制于地方政府的财政承受能力，在财政实力较弱的地区推进PPP 项目的空间有限。说明PPP 模式只能够有效地缓解财政能力强的地方政府的债务压力，对于政府偿还能力弱、债务压力很大的地区，PPP 模式缓解政府债务压力的作用有限。国内PPP 项目多集中于市政工程和交通运输等领域中，这实际上也体现出其对行业的选择性。在社会治理当中，可能也会出现因为地区财政能力差异和行业盈利性差异等因素而导致PPP 项目在落地区域和行业的不均衡，有加大公共服务空间差异的隐患。

复次，政府的财政支撑能力。超过90%的PPP 项目存在政府付费或补贴，政府资金参与PPP 项目付费的比较很高（聂辉华、李琛，2019）。短期内，PPP 项目通过引入社会资本在一定程度上降低了地方政府的投资压力，达到了预期的效果，但是随着PPP 项目的持续增多，大量的政府付费项目和可行性缺口补贴项目付诸执行，未来政府的长期财政支付压力将会越来越大。同时，PPP 模式的合同期限跨越几届政府，政府财政支出责任过度后移，会加剧以后年度的财政支出压力，导致代际失衡。后期政府资金压力过大，可能会降低未来地方政府的履约意愿和履约能力，因此可能会导致政府无法按时支付项目费用，增加了后期政府违约的可能。

最后，项目运作过程中的机会主义倾向。由于PPP 项目的合同周期较长，运作过程中有可能面临诸多不确定性。与政府内部通过行政管理方式进行项目运作的方式不同，PPP 项目实际上是政府作为合作主体之一与外部企业主体进行平等合作，有可能会出现社会资本逐利动机驱使的机会主义行为，增加政府的外部协调成本，影响公共物品和公共服务的供给质量。社会资本存在的“政府兜底”预期反而会增加政府的财政负担。

（二）政策建议：致力于提升社会治理效能的PPP 中国方案

首先，综合发挥PPP 模式的“融资+治理”双重功能。PPP 模式有两个主要的功能：一是作为融资工具；二是提高社会治理效能。PPP项目的核心目标在于推动政府和企业在公共服务领域探索更为优质高效的合作模式，实现政府资源与市场资源的良性互动，而非将其单纯地作为一种融资工具。对PPP 模式以融资为核心目标的功能异化，有可能导致政府PPP 项目无实质运营内容、几乎不产生经营性现金流，形式上异化为变相举债的工具，从而增加政府的隐形债务（吉富星，2018）。为此，政府需要加强项目论证分析、充分考量项目综合收益或效率、财政中长期可承受能力，强化财政资金绩效、硬化预算约束，既保证项目有充分的财政能力作为支撑，又能够做到物有所值。

其次，采用项目总成本核算理念，引入项目全周期成本管理模式。鉴于国际经验，英国对于PPP 项目的融资模式更倾向于选择PFI 和PF2，运营时限一般为25-30年。中国的PPP融资模式更加多样，运营期以政府的偿付能力来确定，没有统一的规定，周期普遍偏短。这方面可以借鉴英国的经验，将全生命周期的理念运用于PPP 项目运作中，以项目的运作规律而不是政府的偿付能力为规定运营时限的依据。从日本的经验来看，PPP 项目最为集中的区域是在人口密集、需求量大且财政储备和自主性强的大都市圈，在财政能力弱且缺乏自主性的区域PPP 项目则分布较少。这在很大程度上是由于日本PPP 项目更加强调政府控制和质量把控。政府要从长远的角度来看项目运作所能带来的直接经济效应和难以直接显现的社会效益。同时也要向社会资本宣传项目的全成本核算理念，项目收益并非仅仅来源于项目的直接收入亦或得到的政府补贴和偿付费用。如果项目在识别阶段即进行了全局性的规划，使特定项目符合社会资本方的整体规划，那么社会资本方基于特定PPP 项目可以运营一系列相关产业，从而能够充分发挥PPP 项目的溢出效应。

再次，创新项目合作模式，探索对PPP 项目进行捆绑打包或拆解操作。在优化城市存量资源的高度城市化阶段，进行大建大造的增量式建设已经不合时宜，而优化存量资源则难以保证项目的规模效应和范围效应的发挥。这就需要对PPP 项目进行更为精细和灵活的设计。在这方面可以借鉴国际经验，一方面，可以对规模较小的多个项目进行项目捆绑打包，从而能够让特殊目的公司对资源进行更加合理和全局性的配置；另一方面，对具备复合功能的开发或改造项目，由于各项功能之间的公益性和盈利性具有差异，又由于社会资本方的资质受限，政府未来可以探索将项目进行拆解，将公益性较强的部分功能采用传统政府采购或政府主导型更强的BTO 模式，而对于盈利性较强、竞争性更强的部分项目采用PFI 或DBFOM 等社会资本方更具自主空间的模式。

又次，将基层协商民主与PPP 项目有机结合，提升居民的参与度。党的十九届五中全会提出，打造“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。社会治理领域的PPP 项目涉及重要的民生保障领域，项目的成败直接影响着当地社会治理的水平与绩效。因此，在PPP 项目的遴选和操作过程中必须强调社会治理共同体思维，将PPP 项目与社会治理共同体建设结合起来。同时，建议在PPP 项目工作机制中引入民政局等社会建设相关部门以及街道社区等基层力量，共同协商探讨社会治理领域PPP 项目的应用创新，凝聚起覆盖PPP管理部门、社会治理相关委办局、市场资本方、基层群众自治组织的政府-市场-社会各种主体的治理合力，寻求社会意愿和诉求的最大公约数，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

最后，完善政府对PPP 项目管理机制，建立统一规范的工作流程。概览国际经验，比较成熟的PPP 项目管理模式都是遵从统一的归口管理和评价标准等法律法规，避免了PPP 项目管理口径标准不一和管理效率的参差不齐。我国PPP 实施的比较晚，在具体操作上还未形成统一的成熟的细致标准和工具。PPP 项目统一管理和监督以及具体项目运作中的问题应对，面临着实操上的诸多挑战。目前，在PPP 项目报批等具体操作层面，尚缺乏口径统一的标准，而且经验丰富、流程熟悉、业务能力全面的专家型干部也十分稀缺。政府需优化PPP 项目的管理机制，建立统一规范的工作流程。加强项目标准化管理，完善和统一PPP 项目实施流程和操作细则。建立试点容错机制，强化社会治理领域PPP 项目创新保障。有计划地从干部队伍中选拔优秀人才，进行专业培训，提高PPP项目的管理水平和业务水平。