改革开放40年中国财政实践概述

于宛平

(中央民族大学 经济学院，北京 100081)

0 引言

财政政策是在实现特定宏观经济目标下，政府调整财政收支规模、调整财政收支平衡的相应措施和指导原则(陈共，2000)。改革开放以来我国经济的持续高速增长与财政的成功实践密不可分。不平衡、不充分发展成为社会矛盾的关键词，这意味着新的发展目标下财政实践也相应有所转变。

学术界对我国财政政策的梳理颇多，从目前的研究成果来看，大多使用历史分析法对其进行纵向梳理。楼继伟(2019)以我国改革开放40年的重大财政实践为节点进行回顾和展望；马海涛(2018)以财政体制变革为依据对财政实践分类，并以此进行财政改革的规律分析；李君(2018)以国内经济环境的变化为基础，将改革开放40年的财政政策分为短缺经济时代、过剩经济时期，以及进入新常态后供给侧财政政策阶段；吕冰洋(2017)梳理了我国建国以来财政政策，从供需角度分为4个时期。由此可见，学者大多按照历史顺序梳理，划分的依据不同使学者对财政政策的阶段划分不尽相同。本文承袭供给型和需求型两类财政政策基础，并回归其作用点和目标差异，以此为据对财政实践时期分类划分。

根据财政政策作用点和目标不同，理论上将其分为供给型财政政策和需求型财政政策两类。需求型财政政策理论来源于凯恩斯主义，需求型财政政策的作用点在于需求方，通过拉动投资、消费、出口这“三驾马车”实现经济增长。供给型财政政策的主要支持理论有古典学派和供给学派，以及国内学者近年创立的新供给经济学派。供给型财政政策的作用点在于制度、劳动、土地、资本、技术等方面，以提高有效供给，注重微观经济结构优化升级。

财政收支的运行及财政计划，首先要重视经济环境的决定作用，同时又要考虑财政对经济的促进和调节作用。根据我国的经济社会状况，以实施财政政策的目标和作用点不同来实现不同时期的国家发展目标，将改革开放40年我国财政实践分为3个时期，经济体制转型中的供给型财政实践，1998-2013年公共财政框架中的需求型财政实践，以及2014年以后新时代结构性改革的双侧财政实践。

1 经济体制转型中的供给型财政实践(1978-1997年)

建国初期，国家提出赶超战略和工业化。在传统的计划经济体制下，财政“统收统支”集中社会资源发展重工业。重工业是典型资本密集型产业，其发展不畅、商品市场严重短缺、生产力长期停滞，社会处于严重的短缺经济时代，如何尽快恢复经济，实现经济的快速发展、为人们提供充足的供给成为迫切的社会发展目标。

改革开放之后，我国开始“摸着石头过河”的经济体制转型，相应地进行以财政体制改革为主线的渐进型财政实践，主要作用于企业层面。为了增加企业活力，将上缴收益进行企业利润留成和两步利改税改革。 “放水养鱼，藏富于民”财政实践，促进我国经济快速发展。从1978-1987年连续9年，平均GDP增长率为9.9%，社会轻工业部门蓬勃发展，公民的消费热情也逐渐高涨。10年来的“放权让利”使中央财政收入的比重不断下降，我国经济处于发展初期，对于社会公共投资、基础设施提供等方面需求都需要中央财政投入大量资金来完成，这不利于经济长远发展。1992年邓小平“南方谈话”中明晰了市场经济体制改革的目标，财政体制也需进一步变革。1994年我国将沿用多年的财政包干制度改为分税制，是中国现代财政制度由行政性分权向经济性分权的决定性转变。分税制结束了政府间按照企业隶属关系划分收入的历史，极大提高了中央政府财政收入和宏观调控的能力，有效提高了中央政府财政收入的占比，为社会基础设施投资奠定基础。

改革开放之初，社会制度成本是制约经济发展的重要因素，1978-1997年经济体制转型下的供给型财政实践，主要作用点在于制度，通过促进企业主体生产活力，以解决改革开放之初，市场供给严重短缺，进而实现经济快速增长；明确央地分配关系，加快基础设施建设投资，也为市场经济体制确立之后的财政发挥宏观的调控作用奠定基础，具体路径见图1。

图1 供给型财政实践路径

2 公共财政框架中的需求型财政实践(1998-2013年)

经过20年的改革开放，改革释放的大量红利使国内市场供给井喷式增长，我国经济进入过剩经济时代。1997年“亚洲金融危机”发生，造成我国商品出口锐减；国内投资需求乏力；与此同时，我国对于住房、教育、社会保障等方面市场化改革，居民对预期未来支出增加，国内消费需求低迷。拉动经济增长三驾马车的无力造成经济增长的回落，GDP增长率逐年下滑(见图2)。

图2 需求型财政实践路径

为了重振经济的高速增长，1998年全国财政工作会议提出“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。我国财政进入公共财政阶段，财政政策的着力点从收入划分转向预算和支出管理。商品供给过剩成为当时经济的突出问题，我国开始采用作用于需求端的积极财政政策，主要包括财政赤字和扩大财政支出进行政府投资和刺激出口。政府投资方面，财政部增发1000亿元国债，同时配套增加1000亿元银行贷款，全部投资基础设施建设；出口领域，政府提高部分商品出口退税率，同时开放外贸的进出口自由权；对国内消费的刺激，主要通过配合实施适度扩张的货币政策，中央银行先后7次降低存贷款利率，以增加市场上的货币流通量。为应对改革开放后首次经济下行压力，采取的反向调节型财政政策。

随着我国经济持续升温，2003年全国财政工作会议提出既要治“冷”，又要治“热”，从此进入为期3年的稳健财政政策阶段。预算规模上适当减少财政赤字，适度控制长期建设国债发行规模，但削减幅度并不大，主要是为了继续保持经济高速增长的发展目标。2008年全球金融危机爆发，西方各国经济低迷，一直以来的出口导向型战略，导致外贸产业严重萎缩，国内经济也出现衰退迹象，为扭转经济下滑趋势财政政策不得不转向更加积极。2008年提出到2010年前将实施4万亿元政府公共投资，仍然配合适度宽松的货币政策以刺激消费，央行连续多次下调存款准备金和利率，增加货币发行。这些政策刺激起到维持了我国GDP的高速增长作用。

1998-2013年，我国确立市场经济体制之后，进入凯恩斯主义的需求型管理理论下的财政实践阶段。财政政策主要通过政府投资、出口导向以提高社会总需求，快速缓解外部环境所导致的经济波动，这一阶段的财政职能逐渐缩小到经济领域，政府主导的宏观调控行为以实现经济高速稳定增长，具体路径见图3。

图3 GDP变化

3 新时代结构性改革下的双侧财政实践(2014年至今)

党的十九大报告指出，我国经济进入新常态，这意味我国经济发展由高速增长转向中高速增长，新阶段下经济结构的优化和可持续成为发展重点目标。十九大报告中明确指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”自20世纪末以来，我国在西方公共财政的理论框架下，为了尽快解决外部冲击，多采用总量型财政政策以解决需求不足问题，但其对居民消费具有挤出效应，进一步造成需求结构失衡，形成重复依赖政府主导的投资扩张的循环。我国经济供需错配问题日益严重，经济结构优化升级亟待解决，这要求财政政策在新发展理念下重新审视传统需求型财政政策的同时，从供给端对产业进行结构优化升级，将要素、投资驱动转向创新驱动成为经济发展的必要条件。新时代结构性改革下的财政实践呈以供给侧改革为主线的供需双侧调节。

供给侧财政政策主要为解决我国低端产能过剩所导致的供需错配，作用点在于制度、技术、劳动等供给方，提高微观经济主体发展活力。2016年5月1日，“营改增”试点扩大，解决了营业税和增值税的重复征收问题；2017-2019年，多次提高小微企业应纳税所得额上限，以减轻小微企业税收负担。需求侧财政政策的调控思维从总量调控转为对需求结构、产业结构、区域结构、城乡结构等方面的结构性调整，充分发挥财政的政治职能，向着更加均衡、更加公平的方向发展。新时代以来的财政支出多投入民生领域，以满足病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的人们美好生活需要。政府对于社会保障领域的投资，可以减少居民的未来预期支出，进而激发现期消费活力。

2014年至今，新时代结构性改革下的双侧财政实践适应新时代新的形势和需求。在国家治理财政定位上，财政政策从单纯的经济总量调控转化为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安。相对于传统的政府主导经济管理模式，新时代的财政实践更加强调政府、市场和社会公民之间的协同治理，更加注重公民诉求，向着满足人们日益增长的美好生活需要，解决不平衡不充分发展的方向迈进，具体路径见图4。

图4 双侧财政实践路径

通过历史梳理改革开放40年来我国财政政策实践，将其按照其作用点及目标不同分为供需两类财政政策，经济社会背景不同，产生对财政政策的不同诉求，通过财政政策选择进而达到调控经济，满足社会需要的效果。1978-1997年，经济体制改革下的供给侧财政实践，是财政由行政手段向经济手段改革的过渡时期，通过降低制度成本来激发经济的供给活力，实现经济的快速发展；1998-2013年，公共财政框架中的需求型财政实践，是我国确立市场经济体制的背景下，以西方凯恩斯主义管理理论为基础，将财政职能逐渐缩小到经济领域，通过政府投资、出口导向型政策提高需求，快速缓解外部环境所导致的经济波动，保持经济的高速增长的实践阶段；2014年至今，新时代结构性改革下的双侧财政实践，将发展重点放在结构调整，更加强调微观主体的能动性，始终保障市场在资源配置中的决定性作用的同时，让财政更好的服务于市场和社会。回顾历史总结经验，客观认识我国财政政策演变历史，取其精华、吸取经验，将进一步赋能新时代中国特色社会主义财政建设。