管办评分离制度下职业教育质量治理主体的权责界定与关系构建

【摘 要】管办评分离既是政府、学校、社会三者基于权责界定的相对独立，也是基于质量共治的有机统一，与放管服改革同为教育治理的重要手段，两者一脉相承、相互依存。在管办评分离制度下，政府、学校、行业企业、社会组织分别承担有限责任、主体责任、参与责任、适度责任;政府、学校、企业、社会评价组织之间互为交叉耦合关系，形成多元协商共治的职业教育质量治理体系。

【关键词】管办评分离;放管服改革;职业教育;质量治理

【中图分类号】G710  【文献标志码】A  【文章编号】1005-6009（2021）89-0016-07

【作者简介】兰小云，上海电子信息职业技术学院（上海，201411）科研处处长、高教所所长，上海市教育科学研究院（上海，200032）职业技术教育研究所课程研究室主任，研究员，主要研究方向为职业技术教育学。

管办评分离是我国推进教育治理体系和治理能力现代化、提升教育质量的重要举措。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 —2020年）》明确提出“管、办、评分离”;2013年11月，党的十八届三中全会正式确立了管办评分离是教育改革发展的重要战略之一，提出“要形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的高等教育治理新格局”。[1]此后，管办评分离、放管服改革在教育领域不断推进，在全面推进教育治理现代化进程中发挥了重要作用，取得较好成效。然而，无论是理论界还是实践界，对于“管办评分离”的要义，政府、学校、社会在“管”“办”“评”中的权责界定，以及三者之间的关系等尚未形成统一的认识，有待进一步研究和探讨。

一、管办评分离制度的内涵分析

（一）管办评分离：基于权责界定的相对独立与基于质量共治的有机统一

自推进管办评分离制度的办法出台以来，诸多研究普遍认为，“管”即管理，是指宏观层面的政府管理，是教育治理的基础;“办”即办学，是指中观层面的学校办学，是教育治理的核心;“评”即评价，是教育治理的指挥棒，要结合管办评分离的制度要求，大力培育社会评价机构，由社会评价机构开展教育评估评价。现有研究普遍将“管”“办”“评”分别与教育治理中政府、学校、社会的作用画上等号来进行理解，这其实是比较机械的。管办评分离，实际上是一种功能和权责上的划分，是明确政府、学校和社会在管、办、评中的各自权责，明确政府、学校和社会在教育治理体系中的耦合关系，形成多元治理主体平等协商、多向互动、交流对话的有机统一体。

首先，管、办、评三者是相互制约、相互促进的关系。“管”得过多过死，不利于“办”的积极性和自主性，会制约“办”的活力和“办”的质量;“办”的能力不强，“管”将不知道如何放权、也不敢放权;“评”的组织是否发达，也影响“管”的放权和“办”的质量提升。其次，政府、学校、社会三者相互交叉融合，絕不是与管、办、评简单对应的关系。就“办”而言，学校不是办学的唯一主体，特别是对于职业教育来说，更应强调政、行、企、校多元化主体办学;就“管”而言，政府也不是唯一主体，政府需要切实转变职能和简政放权;[2]18就“评”而言，社会组织也不是唯一主体，而是要更多地发挥社会组织在评价中的专业性。因此，管、办、评是教育治理的三大领域，政府、学校、社会是教育治理的三大主体，都属于教育治理体系的重要维度。作为治理主体，政府、学校、社会在管、办、评中分别承担相应的权责，相互交错，构成教育治理的立体网络体系。

（二）管办评分离与放管服改革：基于教育治理的一脉相承和相互依存

2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出“放管服改革”。作为推进治理体系和治理能力现代化的重要手段之一，放管服改革应和教育治理现代化新阶段的需要，与管办评分离相互促进、相互制约。在教育治理的大背景下，放管服是阶段性目标，管办评分离是终极目标。

首先，放管服改革是管办评分离的重要抓手。“放管服”可以看作对“管办评分离”中“管”的具体细化。“管”是对政府、学校、社会等治理主体在教育治理体系中的管理权责的区分和界定，包括政府的宏观管理、学校的微观管理和社会的自组织管理。对政府来说，“放管服”一是要放权，将原属于政府的部分职责交由市场和社会;二是要做好管理，要更多地通过计划、组织、协调、监督、指导等手段来开展工作;三是要做好服务，要转变工作理念和方式，变行政命令为主动服务，凡事以“民”为中心。学校作为一个小社会，同样需要运用“放管服”的现代化治理手段，来实现学校内部治理结构的改善、提升治理能力，发挥教师、学生、行业、企业参与办学的积极性和主动性。社会组织也需要在组织内部进行适度放权、优化管理模式、为每一位成员提供良好的职业生涯发展服务，以此提升组织的整体实力，推动组织的良性循环。

其次，放管服改革是管办评分离的重要环节，是推进管办评分离的具体内容。要做到管办评分离，“管”好是关键。只有做好“管”，“办”和“评”才能拥有足够的自主权，才能有更大的施展空间。而要做好“管”，就需要“放权”和“服务”，让管理走向治理再走向善治。同时，“放管服”的实现又有赖于“管办评分离”，有赖于学校的自主办学能力，有赖于社会评价组织是否足够强大、能否独立承担评价职能。管办评能否实现相对分离取决于政府、学校和社会组织之间清晰的权责界限，也取决于政府、学校和社会组织三者的自组织能力或者说是治理能力，取决于各主体是否有足够的能力承担相应的责权（见表1）。

二、职业教育质量治理主体的权责界定

自《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》（国办发〔2015〕92号）发布以来，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团都在政府网站陆续公布了各行政部门的权力和责任清单。通过权力和责任清单，各级政府工作部门的职责权限得到进一步明确。“权力清单”和“负面清单”的制度化，正在成为我国法治国家、法治政府、法治社会一体化建设迈入新阶段的显著特征。[3]政府正在逐渐从“无限权责”政府向“无法律无行政”的“有限权责”政府转变。[4] 这些宏观政策对理清教育系统内政府权责边界提供了很好的导向。

在国家大政方针的指引下，教育系统内积极探索推进“管办评分离”实践，并取得较好成效。但查阅梳理各省市的权力和责任清单发现，有关推进教育事业的责任仅在教育部门公布的责任清单中出现，其他相关部门的责任清单鲜有涉猎。例如，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）提出给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，对投入多、贡献大的企业予以重点培育。但在各省市的权力和责任清单中几乎没有相关的权责出现。同时教育部门的权责清单主要是基础教育和高等教育方面的，有关职业教育的权责仅占极小的一部分。这与国家大力发展职业教育、将职业教育置于与普通教育同等重要地位的总体部署是不相符的。

（一）政府有限责任：宏观指导与监督

在现代化治理体系中，政府依法承担有限责任，主要通过统筹规划、标准制定、财政投入、监督考核等方式来实现对社会各领域的治理。职业教育属于社会公共产品，具有鲜明的“职业性”特征，政府方的利益相关主体必然包括除教育行政部门以外的其他相关政府部门，如发改委、工信部、人保部、财政部、税务局、物价局、编办、国资委等。根据在职业教育发展中承担的功能和角色，各政府部门可大致划分为教育行政部门、教育督导部门、其他涉教部门。三类主体在职业教育质量治理中分别承担不同的角色和功能。教育行政部门主要是通过把控职业教育的意识形态、制定职业教育质量标准、布局规划职业院校与专业设置、提供财力支持、制定相关制度与政策、搭建平台、协调与其他相关部门的关系和资源等，来实行对职业教育的宏观治理和指导。教育督导部门是监测与评价的主导者、监测与评价方案的制定者、监测与评价平台的建设者以及监测与评价机制的构建者，其在教育质量治理中主要承担教育督导、质量评估监测等职能，包括对教育行政部门、职业院校、其他涉教部门的督导和评价。其他涉教部门则根据各自的业务领域承担相应的推进职业教育改革发展的职能，如经费投入、政策保障、立法保障、资源保障等。

（二）学校主体责任：依法自主办学与自我评价

政府放权体现在两个方面，一个是中央政府向地方政府放权，另一个是政府向学校放权。在给学校放权上，需要充分考虑学校是否有足够的自主管理、自主发展的能力，要根据各校的实际情况区别对待。学校是办学质量的直接责任主体、实施主体和检验主体。首先，学校的权责应以育人为核心，开展从招生到专业建设、课程建设、教学实施、校企合作、师资建设、组织建设、制度建设、信息化建设、校园文化建设、校园基本建设等系列工作。其次，学校自主办学应以相关法律法规为依据，在法律的框架下，通过涉及人、财、物、信息等规章制度的建设来激发师生员工的最大潜能，让师生员工成为学习、教学和工作的主人，实现学校教育教学资源的效用最大化。事实上，大到政府对学校的管理，小到学校内部的各层级管理，如学校对中层的管理、教师对班级的管理，都需要上一级对下一级的适度放权，实施各主体的自我管理。再次，学校在评价中的权责主要是建立健全内部质量保障体系和机制，根据自身发展需要，开展自我评价，自主进行校内评估或专业教学诊断与改进。

（三）行业企业参与责任：产教融合指导与合作

行业组织在职业教育质量治理中的主要职责为制定行业内统一的技术标准，并以此指导企业参与职业教育办学。具体来说，主要包括制定行业发展规划、行规行约等，协调本行业企业之间的经营行为，制定行业基本从业资格，参与校企合作过程的管理与实施，认定合作企业资质，组织实施本行业的职业培训，制定职业培训及考证的标准、内容、条例等。[5]

企业在职业教育质量治理中的角色既可以是职业教育的组织者和实施者，也可以是职业教育的参与者、使用者和检验者。作为职业教育的组织者和实施者，企业承担了政府的部分职能，包括规划和指导职业院校办学，给予职业院校办学政策支持和资金支持，监督、考核、评价职业院校办学等。作为职业教育的参与者和使用者，企业职责主要有两个方面：一是参与学校办学，例如，与职业院校共同制定专业教学标准，共同开展课程建设、教学实施、教学评价等，为职业院校提供实训设备或场所、企业兼职教师、学生实习岗位等。[5]二是参与职业教育评价，包括政府教育履职情况评价、职业院校评价、专业评估、教师评价、教学评价和学生评价等。企业参与职业教育评价的方式又因其是否与职业院校有直接的合作关系而有所差异。一方面，当企业与职业院校存在直接合作关系时，尤其是开展现代学徒制、订单培养等定向培养合作时，企业的用人标准在很大程度上将成为院校的专业人才培养标准，成为评价和检验职业院校专业人才培养质量的准绳，企业也将成为教学质量的“质检者”。另一方面，当企业与职业院校属于非直接合作关系时，企业将通过提供职业技能等级标准或人才培养建议等方式来影响职业院校的人才培养标准和专业与课程建设。此时，企业以标准制定者和提供者的身份来影响职业院校办学，为政府和用人单位提供检验职业院校办学质量的标准和依据。

（四）社会组织合理责任：质量评价与建议

法国社会学家迪尔凯姆研究发现，如果社会力量整合缺失，社会将陷入“沉睡”状态;而如果社会力量整合过度，社会将进入“亢奋”状态。[6]当社会处于“沉睡”状态时，将对所有问题都视而不见、漠不关心，极有可能导致政府的过度管制。当社会处于“亢奋”状态时，则容易对所有问题过于激进，从而产生挤压和抱怨等现象。因此，合理定位社会组织的权力和责任，对其有效发挥在职业教育质量治理中的功能和作用有着非常重要的意义。首先，社会组织对教育最实质、最重要的参与方式是“有權对学校、教师、专业、课程等教育产品按照一定的规则进行选择”。[7]其次，社会组织在职业教育质量治理中主要承担评价的职能，一是接受政府或学校的委托对学校办学、政府履职等情况进行评价，通过评价来影响政府的管理施策，影响学校的办学行为。社会中的每一个组织、每一个人都有权对教育进行监督和评价，并提出相应的意见和建议。二是自发组织开展评价，如“高职院校排行榜”“麦可思教育质量评价平台”等，这些评价组织以“第三只眼”，通过大数据分析对职业院校综合能力、专业水平、学术水平、毕业生就业质量等进行评价，并公布排行榜。这在推进职业教育质量治理中的作用也不容忽视，因为评价结果将产生巨大的社会公众效应，在很大程度上影响社会公众对被评价者的认知和评判、认可与选择，从而促使被评价者关注其评价指标和评价标准，并以此改进学校的办学。在此情况下，此类评价组织对职业教育的影响完全取决于其评价指标、评价标准、评价方案、评价手段等的合理性、科学性、恰当性。因此，在管办评分离制度下，既要充分发挥社会评价组织的功能，又要加强对社会评价组织的监管和培育，以规范社会评价，不至于因失去纯粹性而功利化、资本化。

三、职业教育质量治理主体的关系构建

构建多主体协同合作治理体系，是实现治理效率倍增的重要基础（见图1）。

（一）中央政府与地方政府：权力分配关系

中央政府与地方政府之间是一种“非零和”博弈，是一种权力分配关系。一方面，中央政府的决策和规章制度等有赖于地方政府的逐级向下执行。另一方面，地方政府在执行中央政策时，往往会考虑将当地的利益最大化，充分利用中央政策推动地方经济社会发展。因此，在职业教育质量治理体系中，地方政府通过制定符合本地区实际情况的实施细则、方案来贯彻落实中央政府的文件精神和规章制度，而中央政府则通过宏观调控、政策指导以及监督职能等来统筹发展全国职业教育。需要指出的是，教育部向省级政府“放权”是指行政管理权，而不是指专业性和事务性工作。[2]18作为职业教育质量治理的重要抓手，评价是一项专业性极强的工作，需要交由专业的评价机构来完成。因此，教育部与省级教育行政部门之间不存在“下放评价权”的问题，而是促进各级教育行政部门向相应的评价机构“委托评价”。[2]18

（二）教育督导部门与教育行政部门：相互独立与依存关系

教育督導部门与教育行政部门之间是一种相互独立、相互依存的关系。二者相互关联，共同代表政府实施教育管理，但权责边界应清晰以实现相对的独立。首先要实现教育督导部门在行政地位上的相对独立，它需要摆脱现有的从属于或挂靠在教育行政部门的现状，成为一个独立的、与教育行政部门平级的中央政府或省级人民政府的直属机构;或者在行动上具有独立性，通过立法明确规定教育督导部门的督导评估不受教育行政部门的制约和影响，具有独立行使督导评估并直接向中央政府或地方政府报告评估结果的权力。其次，在业务关系上，教育督导部门具有对教育行政部门实施督导评估的权力，教育行政部门应自觉接受教育督导部门的监督评估;教育行政部门也可根据需要向教育督导部门提出督导评估需求，此时教育督导部门又成为教育行政部门的委托机构。

（三）政府与学校：政策导向的供需关系

理性制度主义者认为，在政府与学校（主要是高校）之间应形成“法无规定不可为、法无禁止皆可为、法定责任必须为”的权责格局。[8] 政府在职业教育治理中的角色，应由“全能政府”逐渐向“有限政府”“服务政府”和“责任政府”转变。一方面，政府主要通过顶层设计、政策指引、长期规划、法律法规、资源投入、督导评估等方式来宏观调控和指导学校的教育教学。另一方面，学校的发展需要政府的政策指引，同时学校通过人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等办学行为来实现政府对教育的治理目标，通过自己的行为选择来影响政府的决策和制度安排。因此，政府与学校之间是一种政策导向的供需关系。在教育质量的监测与评价中，政府和学校之间的关系更为微妙。荷兰学者范富格特将政府与大学的关系区分为国家控制和国家督促两种模式。管办评分离制度下，政府和学校之间的关系更多的是国家督促模式。政府对于学校的办学应始终保持应有的地位，不能把办学责任和职能完全交由学校，不能完全依赖于学校的自主办学，需要通过评价调整适度介入微观的学校办学行为和教育教学行为中。

（四）政府与社会评价组织：赋权与被赋权的关系

政府与社会评价组织是一种赋权与被赋权的关系，也是一种非对抗的、非屈从的友好合作关系。评价作为专业性工作，应按照政事分开的原则，由政府委托相应的评价组织来承担。社会评价组织通过开展教育质量评价，实现政府的赋权，使得政府对学校的集中领导转向宏观控制，推动职业院校办学自主权的落实，同时也有助于评估结果的公正性和客观性，促进职业院校参与评价的积极性和主动性，有效实现对职业院校等办学主体的问责与监督。政府则通过法律法规、激励与制约、资格认证等方式，保障社会评价组织的权威性、合法性和积极性。概而言之，政府通过社会评价组织来实现对职业教育的宏观监控与管理，社会评价组织借助政府的权威来开展职业教育质量监测与评价。两者相辅相成，共同促进职业教育质量提升。需要指出的是，“管办评分离”并不是要剥离政府的评价权，将评价权完全交由社会组织或专业机构。在教育评价中，政府理应保持应有的地位，发挥应有的管控、导向作用。根据国际经验，社会组织评价、第三方评价大都依据国家制度框架、国家资格认证框架体系或国家标准体系，在国家的委托下开展的。

（五）政府与企业：引导与回馈的关系

在职业教育质量治理体系中，政府和企业共同扮演职业教育质量的检验者和使用者的角色。政府与企业在职业教育质量治理过程中，并不发生直接的交互关系，而是通过推动职业院校的办学（以职业院校为媒介）产生间接的互动合作关系。在法律体系下，政府和企业是两大平等的主体，前者是社会活动的主体，后者是经济活动的主体。一方面，企业作为经济活动的主体必然以追求利益最大化为根本目的，但其实施商业行为和获取利润的权利是以遵守法律和公共政策为前提的。因此，政府虽然不具备对企业的支配权力，但可以通过制定有关激励政策、惩罚约束制度等来推动企业更加深入地参与职业院校办学，参与职业教育质量治理。另一方面，企业将根据政府提供的政策性能来回馈政府。政策性能好，回馈则好;反之，则差。因此，企业是政府活动中一个极为重要的利益相关者，政府的决策和活动要充分考虑企业的需求，企业在参与职业院校办学过程中表现出来的利益诉求等将推动政府进一步完善相关政策、法律法规等，从而改善职业教育办学环境，提高教育质量。

（六）学校与企业：互利共赢的供需关系及其他

学校和企业是职业教育办学的直接主体，在职业教育质量治理体系中，二者之间是一种互利合作的供需关系。作为需求端，企业对职业院校提出技术技能人才需求和规格要求，即所需人才的质量标准要求;作为供给端，学校则主要通过提供合格的技术技能人才来服务企业，满足企业的需求。在此供需关系下，一方面，企业必然要积极参与到职业院校的专业建设、课程改革、教学资源建设、人才培养等教育教学活动中，将人才规格要求和质量标准融入人才培养全过程，从而推动职业院校培养更多能够满足行业企业需要的高素质技术技能人才。另一方面，职业院校需要主动了解企业的质量标准要求，并将之融入课程建设、教学实施和人才培养中，由此才能满足企业的利益诉求，才能从企业端获取更多的资源支持，如师资、技术、设备等，从而进一步提升办学水平和办学质量。学校与企业之间的这种相互依存、相互推动的关系促进职业院校办学的良性循环及其办学质量的螺旋上升。

此外，学校与社会评价组织之间是一种被评价与评价、委托与被委托的关系。一方面，学校可根据自身需要委托评价组织对学校办学总体或局部领域如专业、师资、技术服务、学生发展等进行评价。另一方面，学校又会作为被评价对象接受评价组织的评价，这种评价可以是政府部门委托的，也可以是学校自己委托的。无论是外部评价还是内部评价，学校都不是被动地接受，而是主动参与，评价组织在评价过程中应与学校构建起平等、协商、对话的互动关系。企业与社會评价组织之间是一种相互依存、相互推动的关系。一方面，企业通过参与社会评价组织的评价活动，将自己的价值需求、质量要求等渗透在评价标准中，以影响学校的办学行为。另一方面，社会评价组织借助企业的参与来制定更加科学合理的评价方案、评价标准，健全组织结构，加强能力建设，提升专业化水平。

综上，职业教育质量治理主体既相互独立、又相互依存，形成交叉耦合关系。厘清治理主体之间的关系，明确治理主体的权责，有利于构建职责清晰、责任明确、共商共治的职业教育质量治理体系。当然，一切治理工作都需要依照制度展开，需要通过制度建设来提高治理的科学化、规范化和程序化水平。在治理体系和治理能力现代化的背景下，如何建设科学、规范、有序的职业教育质量治理制度体系以及制度之间有效衔接的运行机制，将是推进我国职业教育高质量发展进程中值得持续探讨和研究的话题。

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