超大型城市应急管理物资储备体系中的家庭作用研究

李董

摘要：城市是生命体、有机体，是人类文明进步的重要载体，是广大人民群众的共同家园。上海作为超大型城市，在资源、环境、公共安全等一系列领域必然遭遇超出一般逻辑的社会风险，防控难度越来越大，传统与非传统事故风险以数量级增长，对城市治理提出新挑战。如何通过家庭应急物资储备管理防范化解重大安全风险，提升风险防控和隐患治理能力，提高城市精细化管理水平和安全能级，是我们亟待思考的问题。

关键词：超大型城市;应急管理;物资储备;家庭作用

中图分类号：D63

一、背景意义

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是上海市加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的重要时期。作为超大城市，上海城市运行风险源总体类型分布复杂、空间分布集中、时间分布压缩、行业分布广泛、人群分布多元，城市治理需要更用心、更精细、更科学。以家庭为单位的应急物资储备既是人本价值推动城市发展的核心取向，又是维护城市安全运行的一道应急屏障，也是评价一个城市应急物资综合保障能力和现代化治理水平的重要指标，在城市应急管理物资储备体系中发挥着举足轻重的作用。

二、调研研究

1.国内外研究

与地方政府物资储备建设注重保供稳价和应急处突相比，家庭應急物资储备更注重在突发事件发生后的初期开展自救互救，有效减少政府应急物资保障压力。为更好研究家庭物资储备在超大型城市应急管理物资储备体系中的作用发挥，我们选取了与上海城市特点较为相似的日本东京都、首都北京。

日本东京都作为较早推行家庭应急物资储备的城市，国家早在1961年即颁布了《灾害对策》，明确家庭储备的责任与义务。重视家庭日常储备，编制《东京防灾》手册，让每一个家庭都能很好地应对首都直下型地震等各种灾害。此外，专门制定标准家庭日常储备物资清单，并将每年的11月9日设定为“储备日”，由各个家庭定期确认储备情况。

首都北京早在2014年即发布了家庭应急物资储备建议清单，并委托中关村智减灾救灾产业技术创新战略联盟开展家庭应急物资的标准制定，对物资的供应网点进行公开招标，销售网点辐射到全市所有区，根据市民的不同需求，设置A、B、C、D四个档次应急包供居民选择购买。

2.本市研究

上海产业高度集聚、人口密集、经济活跃度和国际开放度高，常住人口已超2400万人，常住人口密度为3800人/平方公里，市场主体270多万家。地铁运营总里程已达700公里，地铁日均客流1200万人次。拥有30层以上的高层建筑1500多幢，建筑总量13亿多平方米，路灯、消防栓等1495万个城市部件，1.4万多个住宅小区，电梯24万余台，水、电、气、油等地下管网设施长度达12万多公里，防控难度大，更加凸显了家庭应急物资储备对城市安全运行的重要性。

目前，全市共有215个街镇，近5750个居民社区，家庭户964.46万户，建有经常性社会捐助接收站点3834个，慈善超市232家，公益基地7610家。在购买渠道方面，家乐福门店专门开辟了家庭应急物资专区，品种涵盖消杀、个人防护、应急包等，方便市民一站式购买。从物质基础、市场空间、社区共治及发展韧性上都为家庭应急物资储备的发展提供了良好的环境。

为进一步了解上海家庭应急物资储备基本情况，课题组聚焦城市居民风险防范意识、家庭应急物资储什么、怎么储、物资循环利用等问题，通过调研走访中国纺织品商业协会、北京职安健劳动保护安全体验中心、3M中国（上海）有限公司、上海劳保协会，制作调研问卷，开展微调查等形式，研究上海家庭应急物资储备在城市应急管理体系建设中作用发挥。

（1）城市风险催化储备意愿。作为一个人口高度集聚、潜在风险繁多的城市，台风、城市内涝、传染病疫情、火灾、轨道交通运行故障等城市风险渐进式的影响着人们的消费和生活习惯，家庭防灾减灾已逐步形成共识。特别是在新冠肺炎疫情爆发初期，口罩、医用酒精等公共卫生个人防护物资稀缺，人们愈发意识到家庭应急物资储备的重要性。通过微调查，有75%的受访者认为家庭应急物资储备非常必要和比较必要。

（2）顶层设计决定储备效果。上海地方应急物资储备经过多年实践和探索，已初步形成具有城市特征的地方物资储备管理体系，建立了相互支援、互为补充的市级商品储备、专业储备和区及单元储备的储备格局，主副食品、生活必需品、防汛物资、救灾物资、公共卫生应急物资储备基础不断夯实，储备模式灵活多样。在家庭储备方面，结合5.12防灾减灾日、安全生产月等宣传活动，鼓励引导企事业单位和居民家庭储备基本应急物资和救生避险装备，但就家庭应急物资储什么、怎么储、物资如何循环利用等方面全市层面还未明确提出指导意见，家庭参与物资储备效果有限。调查中，比较熟悉和非常熟悉家庭应储哪些应急物资的仅占25%。对于储备物资的使用期限，有63%的受访者表示不知道。

（3）产品开发影响储备市场。据不完全统计，上海经营应急包的企业有405家，产品涉及车用（车载）、消防、户外、eva、防汛、逃生等，其中注册时间超过4年的不足40%，年营业额超过1亿以上的仅有18家，集应急药具、应急物品和应急工具等常用应急物资的城市家庭综合应急产品较少，特别是针对我市约518万60岁及以上老人的适老应急家庭产品更是少之又少，企业尚没有意识到家庭应急物资储备的市场潜力，市场开发力度不够。

三、问题分析

基于调查，课题组围绕体制机制、储备规模、社会协同、储备标准、政策依据等进行分析，认为影响本市家庭应急物资储备在城市应急管理物资储备体系中的作用发挥主要有以下几方面问题：

社会协同 从城市管理部门来看，风险情报收集、数据分析、风险监测和预警等推进力度还有待加强。从储备市场来看，家庭综合应急产品尚未被市场所开发。从社会公众来看，家庭物资储备与“韧性社区”、最后“一公里”还未充分衔接。

四、目标原则

1.建设目标

按照地方鼓励、政策护航、市场主导的思路，进一步发挥在超大型城市应急管理物资储备体系中“蓄水池”“引活水”作用，健全权责清晰、功能互补、管理科学、运转高效、保障有力的家庭应急物资储备体系，成为城市安全的缓冲带、社会发展的稳定器、家庭成长的安全阀，打造共建共治共享的社会治理共同体。

2.建设原则

（1）家庭自愿、邻里互助、社区协同。在家庭自愿的基础上，加强邻里共享、互帮、互助，强化街镇、社区在家庭物资储备的纽带作用，共同推进社区“微治理”，持续完善家门口服务体系，激活城市治理的“神经末梢”。

（2）平急兼顾、灵活适灾、以备应变。平时适储，急时应急，以底线思维灵活应对公共突发事件物资供给，以备应变，突出预防性、注重针对性、体现综合性，增强储备韧性适应力。

（3）科普助力、技能培育、金融分担。整合宣传资源，营造宣传氛围，集成志愿队伍，提升防灾减灾意识和逃生自救技能，引入储备基金，运用保险杠杆，绘制家庭储备物资避险方案，助推韧性之城发展。

五、建设举措

1.突出整体谋划，补齐家庭储备工作短板

一是健全工作机制。将家庭储备纳入法治管理轨道，做好家庭储备的顶层设计。市级储备管理部门统筹全市物资储备保障，制定家庭物资储备保障政策，编写发放应急宣传手册，制定家庭及个人应急物资推荐标准，指导企业开发家庭应急包，鼓励家庭开展生活必需品、个人防护品等储备，协调推进物资储备相关工作。各街镇通过社区网格化管理建立“物资云”信息平台，推动区域家庭应急物资储备种类、数量、保质、轮换等智慧管理。

二是聚焦应急“嗅觉”。家庭储备作为城市应急物资储备体系建设的重要组成部分，倡导居民家庭制定“家庭灾害应急预案”，做到有备无患，每个居民家庭均可结合自身实际情况制定自己的“小预案”，筑牢防御“堤坝”。

三是突出绿色循环。可将家庭应急储备物资与街道慈善超市、垃圾分类绿色账户、绿色食物银行等渠道联动，通过规范性流程和操作，推动物资的循环利用，分享给需要的人。此外，加强社区服务站精准对接，利用分享货架、无接触递送、网络化服务的方式，建起家庭剩余物资分享、交换、使用、回收等社区物资站，真正做到“物尽其用”，减少浪费。

四是鼓励产业发展。对相关应急包生产企业和销售企业给予资质审批便利、税收减免等优惠政策。同时，借助家乐福等大型商超销售平台，提升家庭物资购买便捷度，既促进相关产业的壮大，为突发事件应对增加市场选择，又让利于民，使广大家庭可以更经济地建立应急物资储备。

2.强化源头治理，夯实物资本源管理

一是契合应急处置需要。根据城市自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、公共安全事件等突发公共事件特点及应急体系建设要求，综合考虑功能性、重要性、可靠性、便携性以及经济实用等因素，以“基本合理，适度冗余”为原则，以家庭成员的活动空间为依据，创新清单制定理念，呼应市级应急物资储备体系建设“平急结合”内容，推出家居版、户外版家庭物资储备清单。

二是聚焦选定要素。聚焦物资主要用途、综合储备成本、购买便利度及使用频率等要素。规模选定建议居民根据国内资源禀赋、物资获取便利性、经济状况、房屋类型、居住环境、地域特点，家庭成員的年龄、性别、类型，以及可能面临的主要灾害类型等实际情况，进行有针对性的扩充补充。

三是认定功能模块。储备结构认定根据物资功能进行划分，可以包括应急物品、 应急工具（含衣物、帐篷、 睡袋及救助工具等）、应急药具等，鼓励相关应急物资生产企业对各种功能模块进行扩展，由家庭根据面临的灾难、生活习惯、经济状况等因素自行组织各模块，从源头上把好“需求关”。

四是着力标准建设。依托行业协会、标准研究院等机构，针对上海家庭应急物资储备清单目录开展标准攻关，建立产品推荐性标准，为企业生产、质量检验和市民选购提供基本依据，填补家庭应急产品标准空白。

3.提升保障能级，加快推进“韧性之城”发展

一是加大体验式宣传基地建设。以创建“全国综合减灾示范社区”为契机，整合我市应急科普宣传场馆资源，扩充体验式、互动式、融入式宣传内容，提升市民感受度。推进城市居民防灾减灾应急物资体验中心建设，推动社会公众掌握基本应急自救能力，提升家庭应急物资储备意识。

二是加强处突应对技能普及。依托社区、学校、企业、协会、公益基地及志愿服务队等基层单位和民间社会团体，组建一批形式多样的应急志愿者队伍，定期组织各类防灾演练，宣传和引导公众不断增强家庭储备的主体意识，将家庭储备的重要性、必要性及相关知识、技能和要求纳入城市应急安全宣传教育和培训内容。培育城市居民坦然面对灾害的心态和风险意识，不断提升防灾减灾意识和逃生自救技能，提高城市应对自然灾害等突发事件的韧性和能级。

三是重视金融工具运用。建议设立地方物资储备基金，家庭应急物资储备费用补贴可在其中列支。同时，鼓励和支持保险业发挥自身风险管理优势，充分运用长期积累风险控制经验大数据和风险研究技术，提出家庭防灾减灾物资必备清单。设计家庭保险产品，宏观服务城市灾害预防，微观提供家庭储备物资避险方案。

参考文献

[1]孙翊， 吴静， 刘昌新等. 加快推进我国应急物资储备治理体系现代化建设[J]. 中国科学院院刊， 2020， 第35卷（6）：724-731.

[2]蒲宇， 冯晨鹏， 丁晶晶等. 应急物资储备综合评价指标体系构建研究*[J]. 科技促进发展， 2018， 第14卷（5）：417-425.

2237500511225