新时期消防监督执法力量建设创新研究

陈璐

摘要：消防监督执法是消防救援机构履行消防监督管理法定职权的主要形式，是维护社会公共消防安全的重要手段。在消防救援队伍改革转隶以来，消防监督执法工作正经历着一系列的重大改革。尤其在2019年5月30日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》，提出要“推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革”，“构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系”，对加强和改进消防监督执法工作设定了明确目标、规划了具体任务。当前各级消防救援机构紧扣形势任务发展做了大量卓有成效的工作，但仍存在一些不可忽视的问题需要持续深化解决。笔者结合多年来的消防监督执法实践，对当前现状进行分析，研究对策建议，以期为实际工作提供有益参考借鉴。

关键词：机构改革;消防监督执法力量建设;消防队伍;

根据中央关于《深化党和国家机构改革方案》的要求，2018年11月消防部队集体退出现役，划归应急管理部管理，成立国家应急救援专业队伍，标志着我国消防监督执法队伍从此步入职业化。文章以国家机构改革后的消防监督执法力量建设现状为研究对象，分析其现状，并根据新时期的工作特点，对新时期消防监督执法力量建设工作提出建议，为推进消防监督执法力量的现代化建设、为打造人民满意的消防监督执法队伍贡献力量。

我国火灾数量近年来有增多趋势，且火灾损失和伤亡较过去也更为严重。消防工作，预防为主，防消结合，这其中消防监督执法队伍作为火灾防范的主要力量，任务艰巨，责任重大。

1消防监督执法改革现状

1.1消防法律法规层面

2019年4月23日，新修订的《中华人民共和国消防法》，确立了消防救援机构负责消防监督管理工作的法定地位。同时，根据《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》和《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》（国发[2018]17号），明确了公安部令第120号、第121号、第61号和第136号等4部部门规章以及各地消防条例等地方法规继续适用问题。在2020年12月26日，第十三届全国人大会常委会第二十四次会议表决通过的《刑法修正案（十一）》，新增了三个消防安全领域的处罚条款。当前，消防监督执法基本框架在保持稳定延续的态势下，实现了刑法领域的重大立法突破。

1.2监督执法模式层面

根据国家市场监管领域“放管服”改革总体部署，“双随机一公开”已经成为消防监督的基本手段之一。同时，随着《消防安全领域信用管理暂行办法》的正式实施，标志着消防监督执法进入了法律治理、行政治理和信用治理三种治理方式协调并进的新格局。在火灾事故调查追责方面，以“一案三查”（查原因、查教训、查责任）为主要内容的火灾延伸调查机制不断完善，为推动消防监督执法实现“从直接监管向综合监管转变，从管事向管人转变，从查隐患向查责任转变”提供了强有力的抓手。新修订的《行政处罚法》规定“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，为实施“说理式”消防监督执法提供了坚实法律依据，将有利于促进法律效果与社会效果的有机统一。

1.3执法队伍建设方面

为有效破解执法队伍力量不足的现实问题，各级消防救援机构按照“专业化、职业化”改革要求，更加重视提升现有消防监督执法人员的能力素质，并积极探索构建消防站开展防火工作机制，着力向内挖潜。另一方面，全面完善消防文員协助开展消防监督执法工作的制度规定，推动辅助执法队伍的发展。同时，一些地方积极实践乡镇街道委托执法机制，打通消防监督执法“最后一公里”，多措并举向外扩容。

1.4执法监督机制方面

原有执法质量考评机制，通过对消防监督执法案卷质量的全要素控制，继续发挥着内部执法监督的重要作用。消防救援局印发的《消防执法公示公开规定》《消防执法全过程记录制度》《消防救援机构法制审核审批和集体议案工作规范》，从顶层设计上进一步完善了社会监督、可追溯管理、过程管控的全链条执法监督机制。与此同时，全面依法治国深入推进，各级监察、检察机关已经将消防监督执法纳入日常监督范畴。消防执法监督的内外机制更加完备，对各级消防救援机构和执法人员的监督约束作用将更加明显。

2 消防监督执法队伍现代化的表现形式

消防监督执法队伍现代化的表现形式主要是消防监督执法工作不断满足当今社会发展对消防监督执法工作的需要，这其中又包含三个层面：一是消防监督执法队伍自身管理制度的现代化，也就是自身的管理制度应适应社会的发展趋势;二是消防监督执法工作者思想理念的现代化，例如在建设服务型政府的大背景下，消防监督执法工作者应跳出固有思维，从服务社会发展的角度创新工作方法;三是在人才培养上现代化，立足于当前社会发展的重点，建立相适应的人才培养体系。

3 现代化消防监督执法应具备的作用

当前社会受消防行政监管的单位绝大部分均非消防领域从业人员，虽然法律法规要求各单位设立安全生产责任人，各建筑设立消防安全控制室，但这其中消防工作仅是安全生产工作的一部分，一部分单位的消防安全也采取外包服务的方式进行，这就导致单位生产经营者没有直接获取消防安全知识的途径;各建筑中虽设立消防安全控制室，但其从业人员一方面受工作岗位限制，另一方面受个人能力限制，对单位内消防安全工作参与程度有限。因此，现代化的消防监督执法队伍在日常工作中除去监督执法职责外，还应督促社会单位强化消防安全责任主体意识;宣传普及消防知识，增强生产经营者的消防安全意识;为国家制定、消防安全相关的法律、法规，为各行业、领域制定消防安全相关的标准和制度提供信息，做到“既是生产队，又是宣传队”。

4 我国消防监督执法队伍现代化建设的改进方向

4.1 完善法律体系建设

国家出台的各项法律法规和消防工作相关的规范、标准是消防监督工作者的执法依据，但是我国的消防法律法规系统较弱，例如《消防法》中虽然明确了各级政府和各职能部门的消防工作职责，但缺少配套的细化规定;我国的消防法律法规更新速度较慢，《消防法》本次修正距2008年颁布，其间相隔十余年，而美国、日本等发达国家几乎每年都对其消防管理的法律法规进行更新;在一些行业和领域内消防监督执法工作者受限于相关专业的知识储备有限导致执法力度不强，执法权威受挫。相关部门应抓紧研究适应当前社会发展的消防安全的相关法律法规，及时对滞后于社会发展的法律法规进行修改的同时完成配套的法规建设;积极吸纳、听取专业性较强行业和领域的专家学者，听取他们对各自所在行业和领域消防安全的相关意见和建议，并进行充分论证。

4.2 改善消防监督队伍评价体系和氛围

消防安全工作绝不是消防行政管理部门的一家工作，它需要整个社会的共同参与，集体协作，单纯的以火灾伤亡和损失评价消防监督部门有失公允。在当前的社会形态下，消防行政管理部门依旧将消防工作的开展和各级责任落实寄希望于各类专项工作，不仅有碍消防监督管理部门同所辖单位彼此间的交流，同时也会扼杀消防安全责任主体的主观能动性，造成消防监督执法单位和所辖单位“双向被动”。各级政府要严格践行《地方党政领导干部安全生产责任制》，做到“三个必须”，与此同时消防监督执法要积极配合各级行政主管部门做好相关工作。

4.3 增加监督手段和方法

孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用国家权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”强化执法监督，是实现消防监督执法规范化的重要保障。一方面，要推进法制审核岗位人员具备国家统一法律职业资格工作，对不具备条件的县级消防救援机构，采取支队集中法制审核的方式进行，切实发挥法制审核环节的内部监督作用。另一方面，要在制定完善消防监督执法自由裁量的基础上，以支队为单位推行“定额处罚”“同案同罚”。坚持定期开展执法质量考评，在进行案卷评查的基础上，随机抽取相应比例执法案卷进行实地核查，凡发生执法过错的行为，要严格按规定分别追究承办人、审核人、复核人和审批人的责任。消防监督执法力量与任务之间的不平衡问题是业内共识无须赘述。伴随着社会发展，各类具有专业技术的服务机构应运而生，很多社会单位已经将一些专业性较强的辅助性工作交予相应的服务机构完成，但这一工作模式在消防监督执法工作中的使用较为有限，这主要受制于行政执法权，但公安等一些部门采取了多种用工模式的方法缓解这一问题，值得消防监督执法部门予以参考。

4.4 简化执法流程

消除火灾隐患是消防监督执法队伍工作的首要目标，当前的部分案件实际办理过程中不难发现“重处罚、轻整改”的现象，甚至一些地区的部分案件消防监督执法工作者还有“不会办、不敢办”的情况。对此，可以借鉴其他行政执法部门的成熟经验，简化执法流程。在日常的监督执法过程中，对发现的所辖单位的消防安全隐患，情节较轻的督促其现场整改;对现场不能第一时间整改的，尽可能当场协助所辖单位制定并落实防范措施;对消防监督执法工作中指出的隐患不予整改或拒绝配合制定、落实防范措施的单位，消防监督执法工作人员可采用简易处罚执法程序，消防按进度执法工作者掌握相关单位违法事实影像资料的按照处罚程序下发告知和处罚决定书，该强制执行的，提请相关执法机构配合进行强制执行。

4.5 改善外部执法环境

首先，各地政府为推动当地经济建设，不断加大招商引资力度，在给予企业政策优惠的过程中对消防安全也存在不同程度的放宽，这为一些地方的消防监督执法单位的实际工作带来些许困惑或是阻碍;其次，消防监督执法工作需要各界支持，在實际工作中消防监督执法人员难免遇到相关部门或人员的人情干扰进而影响到执法力度;最后，近些年，部分地区政府对消防监督执法部门下任务、定目标、要政绩，执法工作者以完成上级定下的目标任务为目的，而忽视了执法的规范性，这不仅为自身的工作埋下了难以挽救的隐患，也极大地影响了消防队伍的整体形象。改善外部执法环境可以从以下四个方面入手：一是加强消防监督执法部门同地方各级政府的沟通联系，通过多种形式的会议、活动增进同地方政府、企事业单位的交流，了解地方政府、企事业单位困难的同时，加强消防安全方面的宣传，从根本上改变被监督者的观念;二是加强自身的廉政建设，规范化、科学化执法流程，主动接受社会各界监督;三是消防工作不能搞“一阵风”，淡化指标、数据在工作评价时的权重;四是针对社会关心的重点、难点问题加大科研攻关力度，积极发挥协调作用，切实解决企事业单位和广大人民群众关心的问题，为社会经济发展保驾护航。

5 结论

各级消防救援机构应准确把握深化消防执法改革的新要求，以贯彻落实消防监督执法全过程记录、法制审核和公示公开三项制度为抓手，更新执法理念、完善配套法规、锻造过硬执法队伍，提升消防监督执法效能和规范化建设水平，切实解决消防监督执法领域存在的突出问题。要教育引导消防监督执法人员自觉运用公正、理性、平和、规范的执法思想开展工作，不断提高监督执法质量和水平，努力为社会经济发展和人民安居乐业创造良好的消防安全环境。当前我国的消防监督执法队伍在实际工作中还受制于种种困难，这些困难有一些是发达国家也曾经历的，在借鉴其宝贵经验的同时，也应总结经验、大胆创新，探索出一套适合我国自身特点的消防安全监管执法体系，为更好地服务社会发展建设，为人民群众提供更加安全的生产生活环境而不断努力。

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