新中国成立以来我国粮食生产变动规律研究及趋势展望

王永春, 李静, 王秀东

(1.中国农业科学院农业信息研究所, 北京 100081; 2.河北秦皇岛市抚宁区农业农村局, 河北 秦皇岛 066300; 3.中国农业科学院农业经济与发展研究所, 北京 100081)

粮食不仅是人们最基本的生活资料，也是关系国计民生与国家经济安全的重要战略物资。我国古语有“国以民为本，民以食为天” “仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。从世界来看，粮食稳定生产是人类命运共同体建设的基石。按照马斯洛的需求层次理论，首先要满足的就是人们的基本需要，即生理需要和安全需要，然后才是归属和爱、尊重以及成长的需要。可见，古今中外，满足人们的吃饭问题都是为政者考虑的首要问题。

稳定粮食生产、保障粮食安全对我国实现“两个一百年”的奋斗目标，建设和谐社会具有十分重要的意义[1]。我国是人口大国，稳定的粮食产量和充足的粮食储备是稳定民心的压舱石。习近平总书记指出：“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。”在当今社会，粮食的战略属性越来越强。未来，维护国家安全与稳定，确保粮食稳定生产，保障粮食安全仍将是维护国家战略安全的重中之重[2]。

从世界范围看，还有数亿人口生活在贫困线以下，没有解决基本的温饱问题。根据联合国粮食及农业组织、世界粮食计划署和世界卫生组织等机构联合发布的《2019世界粮食安全和营养状况》报告，全球饥饿人口数字连续三年增长，目前有超过8.21亿饥饿人口，实现“零饥饿”可持续发展目标面临巨大挑战。亚洲营养不良正在明显减缓，而南美洲和非洲大部分地区的情况甚至趋于恶化。2013年，习近平主席提出构建人类命运共同体的重大倡议。当今世界，各国普遍求安全、求发展、求稳定，对美好生活的向往是各国人民的共同愿望。稳定粮食生产、减少贫困与饥饿无疑是构建人类命运共同体的重要基石。实现了世界粮食安全的稳定保障，社会才能稳定发展，人类文明才会取得更大的进步。本文分析了我国粮食生产的变动规律，并对未来发展趋势提出展望，以期为确保粮食稳定生产、保障我国粮食安全提供参考依据。

1 新中国成立以来粮食生产的总体情况

1.1 总产量在波动中稳步增长，单产贡献突出

新中国成立以来，我国粮食总产量(文中所有统计数据不包含港澳台地区)在波动中稳步增长(图1)，从1949年的11 318.4万t增加到2018年的65 789.2万t，增长近5倍，年均增长率为2.6%。70年间，粮食产量出现了两次较大波动，分别是1959到1961年的连续3年大幅减产和1999到2003年的波动下降。其中第一次大幅减产即我国众所周知的三年困难时期,千禧年前后发生的粮食减产则主要是由于连年粮食丰收造成粮食过剩、粮价下跌、库存负担加重，为此，政府大力倡导结构调整，推进退耕还林，再加上非农建设占用农地导致了粮食播种面积的大幅下降。2003年,全国粮食播种面积仅9 941万hm2，降到了新中国成立以后的最低点。此后，国家重视粮食发展战略，显著加大了对粮食生产的扶持力度，扭转了粮食产量连年下降的局面。

总体来说，农业科技在粮食产量增长中发挥了关键性作用。从图1可以看出，尽管粮食播种面积经历了两次较大波动，但总体上保持基本稳定，除2000年到2008年外，其他年份都维持在1.1亿hm2以上。同期，粮食单产与粮食总产量的变化趋势几乎完全一致。1949年，粮食单产仅1 029.3 kg·hm-2，2018年增长到5 621.2 kg·hm-2，增长了4倍多，年均增长率为2.5%。

1.2 品种结构不断调整，玉米占比大幅增加

1.2.1粮食作物占农作物播种总面积比重不断下降 新中国成立以来，粮食作物播种面积占农作物播种总面积的比重不断下降(图2)，从1949年的88.5%减少到2018年的70.5%，下降18个百分点。同粮食播种面积一样，其比重也经历了两次大幅的波动下降，其中2003年粮食播种面积的比重甚至降到了历史最低点的65.2%。一方面是受人们消费结构变化的影响，另一方面比较效益的变化极大地影响了农民的种植决策，同时，政策结构调整起到了巨大的推动作用。

1.2.2稻谷和小麦所占比重先增加后减少，玉米占比在波动中持续增加 如图3所示，在稻谷、小麦、玉米等粮食作物中，稻谷和小麦播种面积所占比重均呈现先增加后逐渐减少的趋势。尤其是小麦，从1949年的19.6%增加到1991年的27.6%，随后连续多年持续下降，到2018年仅占粮食作物的20.7%，成为三大主粮中播种面积最少的作物，也是结构调整中面积缩减最多的粮食作物。而同期，玉米播种面积所占比重几乎一直呈增长态势，进入21世纪后增长速度甚至加快。即使在2003年大部分粮食作物播种面积下降的情况下，玉米面积仍保持基本稳定，其所占比重则保持增长态势。从2016年起，玉米所占比重略有下降，但2018年仍占粮食作物播种面积的36.0%，稳定第一大粮食作物地位。玉米种植面积的增加很大程度上受消费结构的影响。我国居民饮食结构中肉类消费的增加导致对饲料粮的需求增加，进而使种植结构中玉米种植面积增大。

1.3 区域功能划分更加明确，主产区北移

据国家统计局数据分析，新中国成立以来，粮食主产省份逐步由南向北移动。天府之国四川曾多年占据粮食产量第1位，进入21世纪逐步下跌，到2018年四川省粮食产量仅排在第9位。广东省的粮食产量在1949年排在第3位，到2018年已经下降到第19位。湖南、湖北则从1949年的第5和第6位下降到了2018年的第10和11位。同期，黑龙江省对粮食生产的贡献日益突出，从1949年的第8位逐步跃升到2018年的第1位，占全国粮食产量的比重从4.8%上升到11.4%。河南省从第4位上升到第2位，粮食产量比重从6.4%上升到10.1%。山东省粮食生产多年来稳步增长，在全国粮食生产中的贡献也保持稳定。1949年，山东省排全国粮食产量的第2位，占7%，到2018年，排名第3位，但所占比重增加到8.1%。

分品种来看，稻谷的主产区发生了北移。四川、广东和浙江在稻谷生产中的地位大幅下降。四川1949年生产了全国稻谷产量的近20%，广东、浙江当年产量占全国的13.1%和6.9%。到2017年，这三个省份的稻谷产量比重分别下降到了6.9%、4.9%和2.1%。湖南、湖北、江西、江苏四个省份的稻谷生产贡献均保持稳定中略有增长。1949年所占比重分别为11.7%、8.6%、7.4%和6.5%，到2017年则为12.9%、9.1%、10.0%和8.9%。黑龙江、吉林、安徽等省区的稻谷生产贡献大幅增长，尤其是黑龙江由排名第16位(0.5%)跃升到2017年排名第1位(13.3%)。

小麦主产区的变动并不十分明显，但生产集中度提高。河南、山东始终是小麦生产前两位的大省。1949年两省所占比重分别为18.4%和15.1%，到2017年则上升到27.6%和18.6%，几乎占到了全国小麦产量的近一半。此外，江苏、安徽保持了前五的地位，产量比重则分别从8.1%和7.9%上升到了9.6%和12.2%。河北的小麦产量贡献从6.1%增加到11.2%，排名则从第9位跻身前五。而陕西从第3跌落到第8位，所占比重从9.4%下降到3.0%。

玉米的主产区也出现了北移。黑龙江、吉林维持了玉米生产大省的地位，所占比重在1949年分别为15.9%和9.6%，到2017年分别为14.3%和12.5%。四川、云南的产量比重则从10.3%和8.2%下降到4.1%和3.5%。山东、河北、河南的玉米产量贡献稳中有升，分别从1949年的7.1%、6.9%和5.4%增加到2017年的10.3%、7.9%和8.4%。辽宁略下降。而内蒙古的贡献大幅增长，从1949年的不足1%增加到2017年的9.6%，排名则上升到了第4位。

1.4 粮食供需形势发生逆转，净出口到净进口

如图4所示，新中国成立以来，我国粮食由净出口逐渐转为净进口，粮食贸易由1950年的净出口115.9万t变化到2018年的净进口11 189.0万t，粮食进出口结构变化幅度较大。具体来看，1950—1960年，我国为推进工业化建设，增加了粮食出口量，粮食净出口量由115.9万t上升到265.4万t，增长了1.3倍，年均增长率为8.6%。为解决国内粮食供给不足、保障人民温饱，从1961年开始我国粮食由净出口转变为净进口，并且进口量不断增加，由1961年的445.5万t增长到1982年的1 532.9万t，增长了2.4倍，年均增长率为6.0%。1983—2003年，我国粮食净进出口呈波动变化，净出口的年份主要有1985、1986、1992—1994、1998—2000、2002—2003，其余年份均为净进口。2004年至今，我国已经成为世界主要粮食净进口国，且进口量逐年增长。粮食净进口量由2004年的2 492.0万t增长到2018年的11 189.0万t，增长了3.5倍，年均增长率为11.3%。

2 新中国成立以来粮食的功能变化

新中国成立以来，粮食的功能随着时代发展也不断发生变化: 从仅仅是满足温饱的食品到作为工业原料，从自然属性到战略属性。

2.1 满足温饱的口粮食品需求

新中国成立初期，物质匮乏、粮食短缺，温饱问题成为最大的民生问题。粮食的功能主要是食物，满足人们最基本的生存需求，这种情况一直持续到20世纪70年代末。

20世纪80年代开始，随着改革开放不断推进，粮食供给能力大幅提高，人们的饮食需求向温饱型转变，单一的粮食型食物结构开始向多样化发展。到20世纪90年代初，粮食的功能除了满足基本的吃饱需求外，各种粮食加工制品日益丰富，丰富了人们的餐桌。

2.2 从温饱到小康的饲料原料需求

进入20世纪90年代之后，我国的经济继续保持高速发展，恩格尔系数持续下降，人们的生活由温饱向小康转变，畜产品、水产品消费增加。这一时期，粮食生产出现了过剩现象，大量粮食，尤其是玉米开始逐步被大量用作饲料。2017年，我国粮食饲料需求量占总需求量的比重达到40.1%[3]。专门用于饲料的粮食种植也逐步发展。2015年，中央一号文件提出开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。其中重点是调整玉米种植结构，大规模发展饲用青贮玉米。到2017年，粮改饲面积已达1 334万亩(88.9万hm2)[4]。

除了作为饲料原料外，随着科技的飞速发展，粮食还被用作医药、化工、制酒、淀粉、生物质能源等行业的原料。2017年，我国粮食工业需求量占总需求量的比重达到38.3%[5]。进入21世纪后，以生物乙醇为代表的生物质能源在世界范围内迅速发展，巴西、美国的生物质能源利用初具规模。2000年，由于连续多年粮食大丰收，我国农民卖粮难问题出现。当时粮食轮换机制尚未建立，出现大量库存陈化粮。为此，政府启动了生物燃料乙醇试点。到2004年，试点已经推广到黑龙江、吉林、河南、河北等10个省多个地区[6]，发展燃料乙醇等替代能源是我国能源政策的一个方向。2011年后，玉米库存再次出现大量积压，供给严重过剩，玉米去库存成为亟待解决的问题[7]。2017年，国家发展和改革委员会、国家能源局等十五部门联合印发《关于扩大生物燃料乙醇生产和推广使用车用乙醇汽油的实施方案》，明确要求到2020年全国范围将推广使用车用乙醇汽油。农业生产与工业发展的结合将更加密切，玉米作为工业原料的功能属性进一步增强。

2.3 国际市场到国家安全的重要贸易手段

随着经济全球化和贸易自由化的日益发展，除了解决人们的吃饭问题，作为经济发展的重要原材料外，粮食的战略功能也日益增强，成为国际市场的战略性武器。近年来，我国通过提供对外粮食援助极大地树立了负责任的大国形象。在美国发起的贸易摩擦中，粮食也成为双方谈判的重要筹码。粮食承担的国家外交战略功能可以说日益增强。

3 新中国成立以来我国粮食宏观管理政策的变动

新中国成立以来，根据国情变化，我国的粮食政策经历了一系列变革，从紧缺时期的国家管控到市场化发展，再到面向国际市场的战略应对，从以农补工到工农平衡再到以工补农，为粮食产业的顺利平稳发展和保障国家粮食安全创造了良好的宏观环境。

3.1 紧缺管控政策

从新中国成立到改革开放初，尽管粮食也自由流通了一段时间，但总体上粮食产不足需，为满足国家重工业优先发展的战略需求，这一时期国家采取了挤压农业，为工业发展积累资本的以农补工政策，对粮食实行的是紧缺管控政策。

新中国成立初，农业生产力水平较低，粮食产量较少，粮食市场波动剧烈。为稳定粮价，掌控粮食市场，政府同时运用经济和行政手段通过市场收购粮食，并逐步主导了粮食购销。1953年，国家出台《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，对粮食执行统购统销政策，从根本上解决了粮食不足情况下的分配问题，以保障城乡人民人人有饭吃，同时保障工业生产对粮食的基本需求。随后的几十年里，国家制订出台了一整套粮食定量供应的紧缺管控政策，包括《粮食关系的迁移办法》《粮食定量标准管理办法》《粮票安全管理办法》等。尤其粮票，可以说是紧缺管控政策的核心与灵魂。1955年8月5日，国务院通过《市镇粮食定量供应凭证印制暂行办法》，粮票开始全面进入社会，直到1993年国务院发布《关于加快粮食流通体制改革的通知》，粮票才逐渐停止使用。这一制度对保证我国近40年的粮食供应，进而保障社会政治安定和促进经济发展及繁荣起到了极其重要的历史作用。

3.2 紧平衡管控政策

改革开放后到20世纪末，农民生产积极性提高，粮食产量提高，粮食市场化逐步发展。农业进入了与工业平等发展的阶段。国家开始重视农业的基础性地位，加大对农业的投资力度，逐步缩减工农剪刀差，促进城乡统筹协调发展。粮食产业在改革开放后的20多年时间里获得了快速发展，这一时期国家对粮食实行了紧平衡下的适度调控政策。

改革开放以来，家庭联产承包责任制极大的解放了生产力，粮食生产大幅增长，极大缓解了粮食供求的紧张状况。1978年12月，国家明确提出，在完成征购任务后，允许粮食进行集市贸易和议价经营。1985年，中央一号文件提出进行粮食流通体制改革，粮食政策由统购统销改为订购统销和议购议销的“放调结合”“双轨”运行政策。这一改革极大调动了农民种粮积极性，有力推动了粮食市场化进程，粮食产量迅速增长，到1998年达到5.1亿t的高峰。但谷贱伤农，20世纪80年代出现了两次卖粮难现象。为了稳定粮食生产，政府建立起国家专项粮食储备制度，辅以批发市场进行调节。这一时期国家通过价格控制对粮食生产进行调控，1993年，粮食政策推行保量放价，取代双轨制；1995年，粮食实行省长负责制，这些对稳定粮食生产发挥了积极作用。1998年，粮食再次取得丰收，但连年丰收情况下，粮食价格却连年走低。为此，国家开始积极保护农民利益，推进粮食政策的市场化。1998年，在粮食流通体制方面实行政企分开、储备与经营分开、中央和地方责任分开、新老财务账目分开、完善粮食价格机制的政策改革，此次改革也称为“四分开一完善”。在粮食购销方面坚决按保护价敞开收购农民余粮，国有粮食收储企业实行顺价销售，农业发展银行收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革，即实行“三项政策、一项改革”。2001年8月20日，国务院正式发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，以“放开销区，保护产区”为重点，进行粮食购销体制市场化改革。流通环节补贴是这一时期粮食政策的主要特点。粮食品种和产销地区的结构性失衡是国家粮食紧平衡管控政策的重点。

3.3 丰年有余下面向国际市场的战略应对

2001年，中国正式加入世贸组织(the World Trade Organization，WTO)，中国的改革开放也在新的环境背景下迈入了一个全新的阶段，农业开始逐步直面国际市场。2004年起，中央一号文件连续16年聚焦三农，我国经济发展进入以工补农阶段，粮食政策开始调整为丰年有余下面向国际市场的战略宏观调控。

2004年，中央一号文件明确提出，要深化粮食流通体制改革，国家开始全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。同时，受WTO规则影响，国家改变了对粮食的补贴方式，充分利用WTO绿箱、蓝箱和黄箱政策，开始逐步建立完善种粮农民的直接补贴机制。最早被纳入粮食收购价范围的是稻谷，2006年，国家对小麦规定了最低收购价格。与此同时，自2006年1月1日起，农业税全面取消，农民和国家的传统分配关系发生了根本性变革，大大提高了农民的种粮积极性，粮食产量持续上涨。在“最低收购价格”政策保护下，粮食最低收购价也不断提高。2018年,早、中晚籼稻,粳稻和小麦的最低收购价格已达到2.4、2.52、2.6和2.3元·kg-1,与最开始相比，提高了近一倍[3]。2008年，国际金融危机爆发、国内粮食丰收，为保护农民利益，国家对大豆和玉米等实行了临时收储政策。之后，受国际市场因素等影响造成“高库存”和“高进口”的负面效应后，国家于2014年对大豆和玉米进行目标价格改革试点，于2016年3月取消玉米的“临时收储”政策，实行“市场化收购+补贴”的“价补分离”改革。对玉米根据种植面积给农户进行补贴，对大豆则先实行了目标价格制度，随后也调整为生产者补贴制度。总体上，这一时期的粮食政策的目标不再仅仅追求粮食产量提高，更加注重维护农民种粮收入、稳定市场供给和提高资源配置效率[8]。

在国际市场上，面对WTO农业谈判主战场，我国也一直坚持立场，为国内农业发展争取更大空间。在2019年6月的农业特别会议上，我国始终坚持市场准入应采取渐进的谈判方式，逐步解决贸易扭曲和不公平等问题，同时联合印度积极应对凯恩斯集团的不利提案，强调发达成员的国内支持总量(aggregate measurement of support，AMS)与发展中成员对贫困农民的生计补贴性质不同，国内支持的首要任务是取消AMS，应制定合理的时间线逐步实施，同时微量允许也需削减。 在2018年的中美贸易摩擦中，粮食尤其是大豆也被作为重要的谈判内容之一，对我国贸易谈判形成有效应对策略。同时，国家积极拓展粮食进口渠道，促进进口来源多样化，保障国内粮食安全。

4 我国粮食生产面临的问题与挑战

4.1 水土资源紧缺，生态环境压力加大

我国近年来耕地面积一直呈下降趋势。在1996年到2008年之间，我国耕地总面积减少了1.25亿亩(833.3万hm2)。之后，国家逐步对土地进行严格管控，年均耕地净减少面积大为下降。根据自然资源部发布的《中国土地矿产海洋资源统计公报》，2015、2016和2017年净减少耕地面积分别为99万亩(6.6万hm2)、115.3万亩(7.7万hm2)和91万亩(6.1万hm2)[9]。耕地面积仍在持续不断减少。同时，耕地质量也不断下降。过度开发、掠夺式经营等造成东北黑土区有机质大幅下降，酸雨、氮肥过量施用则造成东部和南部的土壤酸化加剧。此外，东北、华北耕层变浅，西北次生盐渍化问题也日益突出，耕地质量保护形势十分严峻。

另外，我国也是世界缺水严重的国家之一。2017年人均水资源2 059.2 t，仅为全球平均水平的1/3[10]。我国多年平均缺水量为536亿m3，农业这个第一用水大户缺水约300亿m3[11]，每年因缺水造成的农业损失超过1 500亿元。而华北地区因地下水超采严重，已形成世界上最大的漏斗区。此外，我国的水污染情况也十分严重，长江、黄河、珠江等7大江河水系均受到不同程度的污染，对农业生产产生了严重影响。

4.2 种粮收益持续降低，种粮积极性严重受挫

近年来，我国粮食价格连年出现国内外价格倒挂现象，国内粮食价格整体高于国际市场10%～30%左右。这形成了粮食价格的“天花板”效应，2018年,国家对水稻、小麦托底价位进行了下调;2019年,三等小麦托市收购价为2.24元·kg-1，继续下降0.06元·kg-1，水稻托市收购价预计也将继续下调。同时，由于化肥、农药、柴油等农资价格持续上涨，粮食生产成本日益上涨，而政府粮食补贴的空间日益压缩。种粮效益的低下导致农民种粮积极性持续下降，耕地抛荒、弃种现象普遍发生，粮食作物改作经济作物，或者农地改为非农业用地等现象十分突出。根据西南大学资源环境学院的调查，重庆市酉阳县291户村民中有266户土地撂荒，撂荒比例高达91.41%[12]。农村劳动力大量外移，从事传统粮食种植的农民数量和素质都有所下降。据相关调查，目前真正从事直接农业劳动的人口为2.4亿，其中还有很大一部分是兼业农户[13]。

4.3 消费增加，质量标准提高

尽管我国粮食产量不断提高，但粮食的消费需求也是水涨船高，而且质量要求也越来越高。首先,人口不断增加必然会增加对粮食的消费需求。其次，随着社会经济发展，城镇化水平提高，人们饮食结构逐步转变，肉蛋奶水产品的消费增加带来饲料粮的消费需求增加。按照粮油网(www.grainnet.cn)的粮食供给与消费预测，粮食总需求的增长预计会大大超过国内粮食生产的增长。据世界银行预计，2030年我国粮食总消费量将达到7亿t，大大高于现在6.6亿t的生产量，人均粮食消费量则将达到491 kg，远高于目前水平[14]。而且，随着科技进步和经济发展，人们的生活水平不断提高，对粮食的要求已经从追求数量保障转向安全、健康和营养方面，农药、重金属以及真菌毒素对粮食污染的问题日益得到关注。在不断提高粮食产量的同时，加强粮食安全生产，构建科学合理的粮食质量安全标准体系，建成粮食质量安全追溯监管体系，强化粮食质量安全保障成为目前粮食产业必须面临的重要挑战之一。

4.4 国际保护主义逐渐抬头

近年来，国际贸易保护主义逐渐抬头，这不利于我国的粮食国际贸易。2001年入世以来，我国粮食进口增加迅速。2018年我国粮食进口量11 555万t，虽然低于2017年的历史最高纪录13 062万t，但仍保持高位。自2004年以来，我国一直是粮食净进口国。2017年粮食净进口量更是达到创纪录的12 782万t，比1978年的695万t增长17倍多。粮食净进口量占国内粮食产量比重不断提升，从1978年的2.3%上升到2018年的20.7%(图4)。粮食进口量的连年增加除国内外价格倒挂因素外，国内粮食生产结构性不足是主要原因。国际市场是我国粮食产业健康发展的必要补充。国际贸易保护主义的兴起无疑将为我国的粮食进口设置障碍，大大增加我国粮食进口成本，不利于国际资源比较优势发挥与国内社会稳定发展。

5 我国粮食生产发展趋势预测

5.1 从产业安全到战略安全

随着粮食战略属性的增强，粮食安全将不再只是生产的安全，而是涉及自然、经济、社会和政治，包括生产、流通、消费、储备和贸易多个角度的全面安全，对粮食的管理也将综合各方面形成全产业链的一体化安全管理。2013年，习近平总书记在《在中央农村工作会议上的讲话》中强调：“世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。粮食问题不能只从经济上看，必须从政治上看，保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。”2015年7月1日通过的《国家安全法》第22条明确提出粮食安全相关问题，粮食安全列入国家安全法，凸显粮食安全的战略地位。中美贸易摩擦逐渐加剧，更将进一步加强粮食安全的战略地位。未来，国家或将从宏观战略的层面加强粮食安全管理，对内稳定经济与社会发展，对外运用好粮食援助，为我国发展创更好的环境。

5.2 资源利用效率逐渐提高

面对资源紧缺而粮食需求不断增长的现状，提高资源利用效率是大势所趋。我国现有耕地资源中低产田所占比例约71.3%，因此国家大力促进中低产田改造，建设高标准农田。2019年，国务院办公厅印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》，进一步明确建成以后项目区农田的耕地质量一般提升1到2个等级，粮食产能平均提高10%～20%，亩均粮食产量提高100 kg。实际上，中低产田改造不只着眼于提高产量，而是在于根本性的土壤改良，提高耕地地力，从而提高土地和水资源等的利用效率。到2020年，全国将建成8亿亩(5 333.3万hm2)集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田。到2022年，将建成10亿亩(6 666.7万hm2)的高标准农田，以此来稳定保障1万亿斤(5 000亿kg)以上的粮食产能。此外，我国大力推进的配方施肥、立体农业、循环农业等则将大大缓解资源与环境压力，充分挖掘土地、水、光、热等资源潜力，高效现代农业园在我国各地的发展可以说欣欣向荣，未来更加可期。

5.3 主粮稳定生产，小品种多样化发展

自2012年我国粮食产量首次突破6亿t大关以来，一直连续7年稳定在6亿t以上，近4年更是连续稳定在6.5亿t以上的水平。这是我国粮食稳定生产能力的表现，标志着我国粮食综合生产能力已经稳定地迈上新台阶。未来，我国粮食生产将稳步发展，尤其是受需求结构变化，科技进步贡献率提高的影响，主粮生产将在结构优化的基础上稳定慢速增长。同时，随着2016年国家发布《全国杂粮生产指导意见》，杂粮产业迎来发展的机遇。随着消费者对健康和营养均衡的认识加强，以及国家对杂粮发展的不断支持，种植杂粮的收入较以前大幅增加，杂粮将进入多样化快速发展期。

5.4 技术支撑仍将是未来粮食生产的决定性因素

水份、土壤、光照、温度等自然资源，宏观调控政策和技术进步是影响粮食生产的三大重要因素。自然资源变化有限，而我国已将粮食安全放在了战略安全的地位，对粮食生产采取了各种有利措施，大力支持粮食生产。因此，资源和政策对粮食生产的影响是可以预测的，而技术进步不同。科技是第一生产力，一项新技术的开发应用会对粮食生产带来革命性的影响。我国提出了“藏粮于地、藏粮于技”战略。2019年5月，中国农业科学院启动了“藏粮于技”科研计划，将重点开展育种技术提升、重大自主品种培育、高效精准栽培、绿色丰产关键技术集成四大科技行动，以2018年为基期，到2025年实现四大作物平均单产提高10%、试验单产目标提高2.5倍，到2030年实现四大作物平均单产提高20%，试验单产目标提高3倍的目标[15]。技术创新仍将是未来粮食生产的决定性因素，粮食生产的未来仍将很大程度上决定于技术进步效率。

6 未来粮食生产政策建议

6.1 进一步提高粮食生产的战略地位

我国是一个人口大国，粮食安全问题如何强调都不为过。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出,要适应确保国计民生要求，以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度，并提出了一系列相应的强化粮食生产，节粮增收的相应措施。2020年突发的新冠疫情导致的世界经济衰退更是凸显了粮食生产的战略安全作用。许多国家因粮食短缺爆发冲突事件。我国应进一步提高粮食国内生产的战略地位，降低粮食进口依存度，坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康的“四个面向”要求，夯实基础，储备长远，除传统的农业投入要素外，还要从基建、金融、信息技术、物联网、大数据等各个角度全面支持粮食生产。

6.2 提高农民和地方政府种粮积极性

种粮效益低是农民种粮积极性低下的首要原因，而在国家托市收购，国内粮价大幅高于国际市场情况下，农业生产资料价格不断上涨导致农业成本增加,成为影响农民种粮积极性的根本原因。为此，国家应稳定农业生产资料价格，对种子、化肥、农药等进行合理调控。促进农资电商的发展，推动生产商对农民的直销，减少中间环节，从而降低农民种粮成本。另外，鉴于粮食具有公共物品属性，要将稳定粮食生产作为一项政治任务，继续实行粮食省长负责制，把粮食生产纳入目标考核体系。要建立涉农部门间的粮食生产协同体系，密切配合，共同抓好粮食稳产增产，为粮食产业发展提供顺畅的宏观环境。同时，要进一步完善各项支农惠农政策，坚持“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，继续加大对粮食主产区地方政府财政转移支付力度，进一步调动地方政府和农民的种粮积极性，强化对粮食生产的引导作用。

6.3 推行知识青年农民支持政策，提高生产者素质

目前，我国农村大量青壮年外出打工，留守农村的人员文化素质低，对农业新技术的认知和应用能力低，不利于粮食生产的稳定发展。今后，国家应采取措施，制订优惠政策，鼓励优秀农村学子返乡创业，推动知识青年的真正进入农业生产经营领域。大力推进农业领域 “大众创业、万众创新”，培养具有良好素质的知识青年农民。例如，可以借鉴以科技立国的以色列的经验。2018年，以色列农业部和和创新管理局宣布将每年拨款1 000万新谢克尔，以支持农业创新。该计划专门支持农业初创企业，以促进和推动农业创新企业的发展[16]。我国也可以参照欧盟青年农民计划项目，给予返乡创新创业大学生或农民工以相应支持。并通过他们加大对周边农民的技术培训，把新的农业知识和经营理念传递给农民，提高农民群体素质，引导广大农民科学种粮，促进现代高新技术在农业中的运用，切实提高粮食作物产量。

6.4 支持企业投资粮食产业

近年来，在国家实施乡村振兴战略背景下，农业供给侧结构性改革不断深入、城乡居民消费结构不断升级，资本下乡的情况日益普遍，农业农村正在成为新的投资热点。阿里巴巴的盒马鲜生可谓生鲜农产品新零售模式的一号工程。京东的7Fresh也是生鲜无界零售的样板间。此外，京东涉足都市农业、农业综合体、智慧农业项目等，2018年还成立了农业研究院。但目前的投资领域主要是蔬菜、水果、畜产品等，涉足粮食的还很少。国家应加大企业对粮食产业的投资支持，通过优惠政策提供便利条件，促进智慧农业在粮食生产中的应用，用尽量少的水土资源生产尽量多的粮食。

6.5 进一步加强粮食科技研究与开发应用

坚定贯彻“藏粮于地、藏粮于技”战略，加快促进粮食科技创新。一方面加快中低产田改造，改良盐碱土壤，建设优质农田，同时加强节水灌溉技术研发;另一方面培育耐盐、耐旱粮食品种，提高资源利用效率，提高粮食生产水平。此外，改进仓储物流技术，减少粮食损失与浪费。还要加强粮食科技的产学研结合，提高粮食科技的转化效率，促进推广应用。

此外，随着新技术的爆发式增长,知识的细分及价值链知识密集度的提高将进一步提高对知识服务的需求。未来随着新一代数字技术相继在农业中得以大面积推广应用，制度交易成本大幅下降，农业物联网的迅速发展和农产品电商化将成为发展趋势，而提高大数据和技术服务能力将成为未来粮食科技发展的关键方向之一。要充分利用现代信息技术，促进粮食大数据综合服务平台的建立，通过传感、远程控制、物联网、云计算等实现对农民的一站式服务，推动粮食产业的智能化发展。

6.6 推动资源高效利用，促进粮食生产的绿色发展

为减轻资源环境压力，满足人们日益提高的品质需求，粮食生产必须向绿色发展转变。首先要转变观念，尤其是种粮农民的传统观念。不能就粮食论粮食，而要从整个农业生态系统的角度探索粮食增产的绿色发展之路。长期以来，我国粮食作物都存在过量施肥现象。据测算，我国水稻、小麦和玉米的过量施肥程度分别为43.48%、34.58%和32.76%，三者平均过量施肥程度达到36.94%[17]。要改变农民多施肥多产出的观念，推进测土配方科学施肥。继续坚定不移的实施化肥农药使用量零增长政策。另外，坚持绿水青山就是金山银山，要加快有机农业、循环农业、立体农业建设，积极推广种养结合，推进畜禽粪污、秸秆和农膜资源化利用。要进一步加大对绿色种养的政策支持力度，引导粮食产业走上绿色发展之路，真正实现产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代粮食产业。

7 结语

粮食稳定生产既是满足人民基本需求的必要手段，又是维护国家战略安全的关键要素，它还是人类命运共同体建设的重要基石。新中国成立以来，70多年的栉风沐雨，我国粮食生产从满目疮痍的国土一路发展到现在大地一片欣欣向荣，粮食生产取得了巨大成功，人民已经跨越温饱奔向小康。这其中，科技起到了根本性的作用，而不断适应政治和经济形势的粮食管理政策为粮食生产提供了良好的宏观环境。在我国不断为构建人类命运共同体而努力的同时，西方国家也在不断促进粮食的金融化、能源化和武器化。我国须进一步提高粮食生产的战略地位，从全局的角度坚持四个面向全面支持粮食生产。未来，我们不仅要解决吃得饱和吃得好的问题，而且要为后代的健康营养着想。为此，发展粮食科技将是我们通向粮食自由的必由之路。我们应该也必须加强资源的可持续利用，促进粮食生产的绿色发展。