转移支付对县际财力均等化效应的影响研究——基于福建省的实证分析

邱 强

（闽江学院经济与管理学院，福建 福州 350108）

一 引言

从转移支付的实现目标和各国实践来看，财政转移支付制度是以均衡地区间财力差距、促进区域协调发展和公共服务均等化为主要目标的一种财政政策工具。自1994年分税制改革后，中国政府逐步建立了相对规范的财政转移支付制度。随着转移支付资金规模的持续增长，对于现行政府间转移支付制度的有效性分析，目前还未有相对统一的结论。在众多研究转移支付财力均等化效应的文献中，一部分学者认为转移支付在一定程度上起到了均等化作用（曹俊文等，2006；刘亮，2006；马恩涛，2007；田发，2010；戴平生等，2015），也有部分学者认为转移支付扩大了地区间财力不平衡（曾军平，2000；刘容沧等，2002；张明喜，2006；宋小宁等，2008；贾晓俊，2009；官永彬，2011；储德银等，2018）。此外，一些学者对转移支付的构成项目进行了进一步分析。例如，田发（2010）研究发现在转移支付分项目中，一般性转移支付的财力均等化效应最强，专项转移支付次之，而税收返还效果最差。吴强等（2016）研究认为一般性转移支付的财力均等化效果明显，而税收返还和专项转移支付则扩大了区际财力差距。官永彬（2011）运用基尼系数分解方法，研究发现税收返还以及专项转移支付是引致省际财力不均等的主要因素，而明确定位为缩小地区财力差异的一般性转移支付也未能从根本上实现其均等化作用。

上述研究主要是以省为对象考察转移支付对省际财力的均等化作用，但由于基本公共服务的提供者主要是县级政府，因此采用县级数据将更有说服力。少数学者采用县级财政数据研究转移支付对县级政府的财力均等化效果问题。例如，Tsui（2005）运用广义熵指数对1994—2000年间我国县级转移支付的财力均等化效果进行了测度，研究发现除原体制补助外，其他转移支付项目如税收返还、专项补助和过渡期转移支付均在不同程度上扩大了县际财力差异。尹恒等（2007）基于1993—2003年全国县级财政数据，运用广义熵指数及基尼系数分解方法，研究发现上级转移支付不但没有起到均等化作用，反而扩大了县级财力差异，其中专项补助和税收返还的非均等化作用最强，而一般性转移支付也并没有达到预期效果。王瑞民等（2017）利用1994—2009年全国县级财政数据，运用基尼系数分解方法对转移支付的边际均等化效应进行分析，研究认为一般性转移支付的均等化效应在2005年后才逐渐显现，而专项转移支付则总体上表现为扩大了地区公共服务的非均等。然而，由于我国各省之间差异巨大，分税制改革后的省以下财政体制和转移支付分配方式也不尽相同，因此，这种把全国2000多个县级行政单位放在一起的研究方法不利于看清同一地区在相同财政制度安排下的内部差异，缺乏可比性（周美多等，2010）。为此，本文选择以福建省为对象，考察2001—2018年间县级转移支付整体和分项的财力均等化效应，以扩展分省研究的案例。

二 研究方法和数据

（一）测算方法

本文主要借鉴Yao（1999）的研究方法，对基尼系数进行如下计算和分解：

1.基尼系数计算公式

其中，n表示县级政府个数，pi表示第i个县辖区人口占全省县级总人口的比重，wi表示第i个县的最终财力占全省县级总财力的比重，Qi表示从第1个到第i个县的累积收入比重。

2.按收入来源分组的基尼系数分解

如果某县总财力由F个收入来源项目构成，那么基尼系数也可以分解为F个部分。 通过考察不同收入来源项目下的差异和F个收入来源对人均财力差异的贡献率，可以分析判断单项转移支付的均等化效果。县级财力的基尼系数分解公式为：

公式中，wf表示收入来源f在总财力中的比重，Cf表示收入来源f的集中率，其可以由下式计算：

其中，wfi表示第i个县的f收入在总的f收入来源中的比重，Qfi表示f收入来源从第1个到第i个县的累积收入比重。

因此， 收入来源对总财力不均等的贡献率（用SHGf表示）可以由下式计算：

SHhGf=w fC f/G， 且有

（二）数据来源与说明

本文将县级总财力定义为本级财政收入与上级转移支付之和，所有变量均采用以辖区内年末人口数计算的人均指标。本文的县级财政数据来源于福建省财政厅编写的2002—2019年《福建省财政年鉴》。同时，为了保证数据序列的可比性，本文以2001年县级行政区划为准，对县级的行政区划变更（县改市、县（市）改区、县市合并）进行调整处理。此外，为消除价格因素的影响，利用福建省消费者价格指数，以2001年为不变价格，对有关数据进行处理，把名义财力调整为实际财力。

三 转移支付财力均等化效应的实证分析

一方面，福建省县级财政收支增长速度较快。2001年福建省县级政府的财政支出为113.10亿元，到2018年这一数额达到2 125.53亿元，是2001年的18.80倍，年均增长率为18.84%，而2018年县级政府财政收入为1 043.20亿元，是2001年的11.76倍，年均增长率为15.60%。另一方面，县级总财力中，本级财政收入比重不断下降，而转移支付占比不断提升，从2001年的27.08%上升到2018年的45.6%。福建省县级财政转移支付总额17年间增长了26.53倍，年均增长率为21.27%，远超县级财政收支的增长速度。可以预见的是，随着县级政府对上级转移支付的依赖度提升，转移支付规模与结构将会成为影响县级财力差异的重要因素。

从转移支付的单项来看，税收返还占比最小且增长缓慢，年均增长率仅为8.80%。一般性转移支付占比最大，2018年占转移支付总额的比重高达51.39%，并且一般性转移支付增长速度较快，17年间增长了36.8倍，年均增长率为23.63%。究其原因，一般性转移支付的增长主要是由采用因素法计算的旨在缩小地区财力差距的均衡性转移支付的快速增长所带动的。专项转移支付的增长速度也较快，17年间平均增长率达到23.99%，占转移支付总额的比重从2001年的28.45%增长到2010年的51.99%，之后比重虽逐渐回落，2018年为41.51%，但数额仍有增长。专项转移支付规模之所以出现大幅增长，与2008年金融危机后伴随着大规模的财政刺激政策有直接关系。

从人均财政收支情况看，2002年福建省最富县（市）与最穷县（市）的人均财政收入相差10.03倍，随后两者差距呈现先上升后下降趋势，到2018年两者财力差距为9.70倍，前后相差不大。而通过转移支付，县级人均财政支出差距较人均财政收入差距大幅度缩小，同样以2002年和2018年为例，最富和最穷县（市）转移支付后人均财政支出差距仅分别为5.61倍和4.82倍，较人均财政收入差距分别缩小了44.07和50.31个百分点。通过观察县级政府人均财政收支情况可以发现，虽然县级初始财力差距（表现为人均财政收入差距）没有明显变化，但转移支付后的财力差距（表现为人均财政支出差距）有所减小，说明转移支付总体上控制了县级政府财力两极分化的趋势。

为了进一步说明转移支付在调节县际财力差距方面的作用，表1列出了转移支付前后县级政府财力差距的基尼系数变化情况。如果变化值为正，说明转移支付扩大了县际财力差距；如果变化值为负，则说明转移支付具有缩小财力差距的作用，且数值越大，其影响作用就越大。由表1可知，转移支付前县级政府人均财力（即本级财政收入）差距呈现出先上升后下降再小幅度上升的趋势，基尼系数值由2001年的0.279 7上升到2004年的最高值0.350 0，随后逐步下降，2010年达到最小值0.247 7，2011年以后又逐步上升，2018年达到0.281 3。这说明县级自有财力的地区差异没有明显收敛。但转移支付缩小了这种财力差距状况，转移支付后县级总财力的基尼系数大幅下降，降幅基本维持在30%—50%，转移支付后基尼系数控制在0.2以内，状态理想。同时从转移支付分项上来看，税收返还对基尼系数的促减作用不明显，在大多数年份其造成的基尼系数下降幅度不超过3%，而一般性转移支付对基尼系数的促减作用最为明显，2003年后其造成的基尼系数下降幅度基本上均超过30%。专项转移支付也具有相当显著的基尼系数促减作用。2006年以前，专项转移支付造成的基尼系数下降幅度基本维持在10%到15%之间，之后促减作用明显加强，2009年达到36.27%，随后虽有所减弱，但其造成的基尼系数下降幅度仍保持在20%以上。

表1 县级政府财政收入与转移支付的基尼系数测算

为了更进一步说明转移支付是否起到均等化作用以及作用的程度大小，本文接下来将按照基尼系数收入来源分解方法对县级财力差异进行分解，并具体测算本级财政收入、转移支付及其主要分项对于总财力差异的均等化作用。表2按照基尼系数分解法给出了各项收入来源对县级总财力差异的贡献情况。由表2可知，本级财政收入对基尼系数的贡献率平均高达67.36%，是造成县级财力差异的主要因素。具体来看，本级财政收入对县级财力基尼系数的贡献率在2001—2009年间都保持在80%以上，2010年之后经历了大幅下降，但其依然造成了接近一半的县级财力差异。由于本级财政收入往往与地区经济发展水平呈正相关，因此可以说，经济发展不均衡是造成地区财力差异的主要原因。而转移支付总体上对基尼系数的贡献率为正，说明它不但没有起到缩小县级财力差异的作用，反而拉大了这种差异。具体来看，2009年以前，转移支付对县级财力差异的贡献率基本维持在10%—20%之间，随后这种不均等贡献在2010年之后大幅上升，对基尼系数的贡献率平均达50%左右。

续表

表2 县级财力差距的基尼系数分解

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从转移支付分项上来看，税收返还是造成县级财力差距的一个重要因素，其对基尼系数的贡献率大体呈现先上升后下降的过程。2002年所得税收入分享改革后，税收返还对县级财力差异的贡献显著上升，在2002—2004年间平均造成约25.86%的基尼贡献率，而随着税收返还政策的调整，税收返还占转移支付的比重不断缩小，其对基尼系数的贡献率也逐年减少，到2018年仅解释了县级财力差异的2.67%。同时，专项转移支付也造成了显著的财力差异。2001—2009年间，专项转移支付对财力差异的贡献率不超过13%，但到2010年，这种非均等作用明显增强，造成了27.81%的财力差异，其后年份也都维持在20%以上。而一般性转移支付是唯一起到均等化作用的转移支付分项，2009年以前，一般性转移支付对基尼系数的贡献率基本为负，说明它可以起到缩小地区财力差异的作用，但从2010年开始，一般性转移支付的基尼贡献值由负转正，失去促减作用，并且这种非均等化作用趋势也越来越明显。到2018年，一般性转移支付造成了约25.23%的县级财力差异。

四 结论和建议

本文根据2001—2018年福建省县级财政数据，运用基尼系数分解方法，分析转移支付对县际财力差异的均等化效应，得到以下结论。第一，转移支付总体上降低了县际财力差异，但基尼系数分解显示只有一般性转移支付起到了均等化作用，无论是本级财政收入还是税收返还和专项转移支付都起到了非均等化作用。第二，一般性转移支付的均等化作用并不稳定，2010年之后甚至表现出一定的非均等化效应，无法纠正转移支付整体上的非均等化作用。第三，税收返还由于所占比重较小，其非均等化作用有限，但专项转移支付由于规模急剧扩大，其非均等化作用明显。

本文的研究表明，为有效发挥转移支付的财力均等化作用，有必要对现行转移支付制度进行相应改革。为此，一是要调整转移支付结构，增加一般性转移支付的规模和比重并降低专项转移支付所占比重；二是要改进转移支付资金分配方法，通过科学合理设置分配公式因素，进一步优化一般性转移支付的分配方式，使其能真正有效地发挥缩小地区间财力差距的作用，实现预期政策目标。当然，在注重提升转移支付财力均等化作用的同时，我们也要意识到造成地区财力差异的主要因素是与各地经济发展水平高度相关的本级财政收入。只有尽快改善地区间经济发展水平的不均衡状况才能有效缩小地区间财力差异。因此，这就要求省级政府加快实施区域发展总体战略，因地制宜制定适合各地区的经济发展政策，以促进不同区域经济协调均衡发展，从而改善地区间初始财力不均衡的状况。只有通过多种政策合力，才能更好地解决县际财力差距和基本公共服务均等化问题。