新时代中国教育援外的现状、问题与对策研究

徐菲 苏雅 毕潆

摘   要：在新的时代背景下，我国对外援助理论体系不断丰富发展。作为对外援助的重要组成部分，教育援外工作也在我国对外援助的整体框架下快速发展，呈现明显特点。但目前我国教育援外工作在管理体制、资源分布、教育质量、跟踪机制等方面存在不足。文章提出应有针对性地就以上问题改进优化，逐步由“援助”转向“合作”，以实现对外援助的根本目标。

关键词：新时代 教育援外 对外援助

对外援助是国际关系的重要方面，长期以来受西方国家主导，是南北关系的重要内容。自新中国成立以来，中国在自身百废待兴的情况下，依然积极履行国际义务，力所能及地开展对外援助工作，成为南南关系的典范。随着国际地位的不断上升和综合国力的壮大，中国始终心系广大发展中国家，不断加大对外援助力度，得到受援国的一致好评。

随着国务院新闻办公室分别于2011年和2014年发布《中国的对外援助》白皮书，中国对外援助工作更直观地进入公众视野，引起社会关注。习近平总书记提出构建人类命运共同体的重大命题，极大丰富了对外援助工作的理论体系，援外工作进入新时代。

一、概念界定和理论体系

（一）概念界定

对外援助并不是新生事物。在人类发展的历史长河中，一直存在着不同群体间的互帮互助。随着现代国家的建立，尤其是国际体系的演进，对外援助也逐步走向规范化、制度化。对外援助的概念也随着时间推移不断丰富和完善。当代对外援助的概念可界定如下：一国政府、国际社会、民间组织或个人，出于政治、经济、人道主义等原因，对其他国家或国家集团提供无偿或优惠的资金、物资、技术、人员等支持的行为。从施援主体、受援主体、援助客体三个方面及主观动机、效果评价两个维度来看：第一，对外援助的施援主体由过去的单一国家拓展到国家或国家集团、国际组织、社会团体和个人，这意味着对外援助既有官方渠道，也有民间渠道（本文所指的对外援助是政府间的官方援助）;第二，对外援助的受援主体也是国家或国家集团;第三，对外援助的客体主要指资金、物资、技术、人员等有形援助，政治支持或道义声援等不包括在内;第四，对外援助的主观动机主要指施援主体的根本目的，其所遵循的基本原则、态度和施援方式等都服务于此;第五，对对外援助的评价除了施援主体的动机，还包括具体的援助效果，即所提供的资金、物资、技术和人员在多大程度上解决或缓解受援主体的困境。

（二）理论体系

中国向来重视同发展中国家的关系，对外援助一直是中国外交的重要组成部分。中国的对外援助有着“重义轻利”“仁者爱人”的中国传统文化渊源，也有对国际共产主义的追求和对国际形势的研判[1]。新中国自成立以来，逐步形成了具有中国特色的对外援助理论。新时代背景下，中国特色大国外交为对外援助理论注入了新活力，丰富和完善了新时代中国对外援助理论体系。

其一，根本目的。正如前文所指，施援国的主观目的是判定对外援助本质的根本指针。新中国成立后施行“一边倒”的外交方针，对外援助的主要对象是社会主义阵营中经济还不够发达的兄弟国家和亚非地区已经取得民族独立或者正在争取民族独立的和平中立国家。1958年出台的《关于加强对外经济、技术援助工作领导的请示报告》中指出，中国进行对外援助的目的不是造成受援国对中国的依赖，而是根据他们的要求和我国在经济、技术方面的可能，加强他们的经济力量，帮助和推动他们自力更生[2]。构建人类命运共同体的提出，为对外援助勾勒了更加宏大的格局，推动全人类的共同发展，这也是中国对外援助的根本目的。

其二，基本态度。坚持正确义利观是中国对外援助的基本态度。共同发展是中国对外援助的根本目的，这就决定了对外援助中“义”和“利”的关系。义是指道义，利是指互利。习近平总书记指出，在处理对外关系时，应“找到利益的共同点和交汇点，坚持正确义利观”。“我们有义务对贫穷的国家给予力所能及的帮助，有时甚至要重义轻利、舍利取义，绝不能惟利是图、斤斤计较”。[3]

其三，基本原则。周恩来总理在1964年访问非洲期间，提出了中国对外援助的八项原则，为我国对外援助工作确立了基本准则，其主要内容即施援国与受援国平等互利、尊重受援国主权、促进受援国自力更生。1982年，时任国务院总理赵紫阳在访非期间提出了中非经贸合作“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”四项原则，是在新的历史时期对八项原则的继承和发展。习近平总书记多次在联合国讲话中指出，中国将一如既往地，坚持和平共处五项原则，坚持发挥联合国的作用，在“南南合作”框架下，公开透明地开展双边与多边援助合作，量力而行，尽力而为。值得注意的是，不干涉内政、不附带任何政治条件，是中国对外援助区别于西方国家对外援助的最本質特征。

二、教育援外的发展历程和特点

（一）发展历程

中国教育对外援助的内容主要包括援建学校、提供教学硬件、派遣教职人员、在华培训发展中国家教师和实习生、为发展中国家来华留学生提供政府奖学金等。根据2011年发布的《中国的对外援助》白皮书，自20世纪50年代起，中国开始资助其他发展中国家学生来华学习，并帮助亚非国家建设院校，力所能及地提供仪器和设备。20世纪60年代，中国开始向发展中国家派遣援外教师。之后的20年，中国在受援国的请求下，以接收留学生的方式，为部分援建项目专门培养中高级技术和管理人才。

近年来，中国加大对发展中国家的教育援助力度，援建了数百所学校，不断扩大非洲、东盟国家、太平洋岛国等来华留学政府奖学金名额，派遣更多教师帮助受援国发展薄弱学科，职业技术教育和远程教育等方面的合作也不断加强。[4]

近年来，我国政府奖学金名额逐年递增，近10年增长了3倍有余，且占来华留学生总数比例也逐年提高（见图1）。这表明，我国在本国教育充分发展的情况下，主动分享教育资源红利，为发展中国家提供更多的人才培养和人力资源培训。

在此基础上，随着“一带一路”倡议的实施，教育部于2017年设立“丝绸之路”中国政府奖学金项目，每年向沿线国家额外提供总数不少于3000个奖学金新生名额[5]。2018年中非合作论坛发布的《北京行动计划》中提出，2019—2021年，中国将实施“头雁计划”，为非洲培训1000名精英人才，并提供5万个中国政府奖学金名额和5万个研修培训名额。加之依托“一带一路”倡议新设立的奖学金计划和研修计划，未来中国将进一步加大教育援外力度。

（二）特点

第一，战略性与公益性并重。承前所述，对外援助是我国外交的重要组成部分，服务于我国大国外交的总体战略和要求。援外计划需根据总体外交方针制定，因此极具政策性和战略性。这是各类援外工作的共同特点。然而，教育本身是公益性事业，教育援外的互利原则并非指金钱的“利”，而是指对受援国广大民众有益。因此，教育援外是民心相通的重要支柱，其体量和质量更能体现援助的本质和目的。

第二，全链条全方位援外。我国教育援外项目的牵头部门不仅有教育部，还有商务部、国家发展与改革委员会等其他部委。教育部下设中国政府奖学金项目、中外“鲁班学堂”职业技术创新创业人才培养项目、“友好使者”培训计划等，商务部设有商务部援助发展中国家学历学位教育项目，并统筹援外培训项目。教育援外依托各类合作机制，内容丰富，形式多样，覆盖面广泛。

第三，双向流动，内外受益。其他形式的对外援助，如技术、人道主义援助等主要是援助客体由施援国向受援国的单向流动。教育援外，除了向受援国援建校舍、提供教学设备、派遣师资等，还接收受援国人员来华学习培训，形成了施援国和受援国人力资源的双向流动。这种形式一方面有助于提升受援人员的沉浸式体验，提高援助效果;另一方面，也推动了我国来华留学教育事业的发展，提升了我国教育国际化水平。

三、存在的问题

（一）奖学金缺乏统一管理

教育援外不同项目的资助标准存在差异，资助内容也有所不同。以来华留学硕士研究生为例，中国政府全额奖学金内容包括免除学费、注册费、住宿费、基本教材费等，提供与中国学生同等的公费医疗服务，提供一次性安置补助费（1学年以上）600元，生活费每人每月1100元人民币。另外提供学制期间1次往返国际旅费。商务部援外学历学位教育项目的全额奖学金的主要区别在于，每人每月生活费为3000元人民币，除了提供学制期间1次往返国际旅费，还提供n-1（n为学制年数）次往返探亲国际旅费。此外，这两个奖学金项目拨付给高校统筹使用的项目管理、课程建设等费用也有差别。两个奖学金项目同时资助同一个留学生专业的情况存在，这就导致同一专业的奖学金生待遇差别较大，不利于奖学金生就读高校的统一管理，学生之间也会相互比较，造成误解和矛盾。

（二）承办单位地区分布不均，资源受限，无法满足庞大需求

2003年，教育部首家教育援外基地在天津职业技术师范学院挂牌成立，之后在2004年和2008年，9所高等院校相继成为教育援外基地，旨在配合完成教育部教育援外任务，发挥自身优势和特色开展工作，承担来华、出国培训项目，选派援外教师、建立援外教师人才库以及承担其他部委委托的援外项目。[6]

10個教育援外基地中，有4所综合性大学、6所专业性院校，主要以农业、中医、职业技术等为特色。经过10余年发展，我国承担的教育援外培训任务愈来愈多，而教育援外基地数量并无增加。这一方面无法满足日益增加的培训需求，另一方面由于专业领域有限，也无法跟上全方位教育援外的要求。此外，教育部教育援外基地和商务部援外培训基地主要分布在东部沿海地区，中西部较少，地区分布不平衡。

（三）来华留学教育质量存在隐患

2015年，教育部启动来华留学质量认证体系建设，并于当年12月颁布了高等学校来华留学质量认证指标体系。目前，已有高校通过了来华留学质量认证试点。值得注意的是，并非所有奖学金承办单位均已获得认证。对于尚未通过认证的高校，其全英文师资、课程、专业、配套设施等是否符合来华留学标准尚无定论，来华留学教育质量无法得到充分保障。

来华学历学位项目是我国教育援外的品牌项目，应以质量为先，赢得口碑，树立形象。一些奖学金项目或培训课程存在边教育边建设，甚至软硬件条件滞后的情况，使得教育成效大打折扣，也影响了教育援外的效果。

（四）后续跟踪机制有待加强

后续跟踪机制是对教育援外效果评价的重要来源。鉴于教育援外双向流动的性质，后续跟踪机制建设也分为两部分，一是对援建项目、设施使用情况等进行跟踪，二是对受培训人员和奖学金毕业生进行回国后的跟进。了解受援国反馈，跟进受援人员的最新发展，不仅有助于我们客观评价援助效果，为改进援助方式等提供借鉴，也能让受援人员感受到施援国和母校的持续关怀。然而，这两方面都存在重建设、轻维护的情况。目前，已有数十万奖学金生学成回国，由于部分国家存在通讯等不发达情况，项目承办单位对毕业生情况的跟进受客观条件的制约，存在一定困难，但主观上也缺乏重视，未在学生毕业前制定定期沟通回访方案。

四、对策建议

（一）加强顶层设计，建立健全教育援外工作体系

为了加强战略谋划，统筹援外资源，协调各方力量，进行集中管理，提升援外效果，2018年，国务院机构改革将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国家国际发展合作署。该国务院直属机构主要负责拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等[7]。援外的具体执行工作仍由相关部门按分工承担。具体到教育援外工作，就是牢固确立由国家国际发展合作署统筹部署、教育援外相关部门分工承担、具体业务单位承办项目的三位一体格局。

（二）提高来华留学教育质量

质量是教育援外的生命线。失去质量的对外教育援助不仅是对资源的浪费，而且会产生负面作用，无法实现可持续发展。因此，我们应加大对教育援外质量的重视，将援外教育基地资格、中国政府奖学金院校及其他奖学金项目承办单位与是否获得来华留学质量认证挂钩，加大监督考核力度，完善后续跟进制度。

除了教育部的来华留学质量认证体系，可以逐步引入第三方评价机制，这不仅是加大对教育援外主管部门和承办单位的监督，也能有力回应一些国家对中国援外的質疑，使援外体系更加透明，援外效果更为可见。此外，提供具有国际竞争力的教育，是中国教育自信的体现，也能进一步吸引更多的自费来华留学生。

（三）合理布局教育援外基地，增设海外基地，扩大援外辐射面

从地理区位而言，我国中西部地区与“一带一路”沿线国家联系更为紧密，加大中西部地区教育援外基地的开发力度，不仅能更便利地提供援外教育，也有助于教育资源向中西部地区倾斜，促进该地区的教育发展。增设教育援外基地，使得援外项目承办单位的师资能够得到系统培养，课程得以系统开发，一方面缓解目前培训供不应求的情况，另一方面切实提高授课质量。此外，可以试点海外援外基地，把课堂直接搬到受援国，提高援助效益，扩大援外辐射面。我国参与培训的师资，在介绍中国经验、中国方法的同时，还能深入当地考察，与当地专家学者进行合作，开展比较研究，进一步提升援外效益。

（四）逐步由教育“援助”向教育“合作”转变

以援外原则为指引，开展平等互利的援助工作，最终目的是推动广大发展中国家的共同发展。因此，在教育援外过程中不仅要“授人以鱼”，更要“授人以渔”。例如，在“中非高校20+20合作计划”中，中非各遴选20所高校结对开展师生交流、科研合作，取得了初步成效。“丝路1+1”科研合作项目中，学校结合自身特色优势专业，特别是我国未来战略发展亟需专业，积极与国外高校开展科研合作，共建联合实验室，合作开发课程，定期开展学术研讨，联合培养高层次科研人才。

此外，近年来随着我国教育水平的不断提升，越来越多高校走出国门开展境外办学。然而，在此过程中，境外办学项目或机构也遇到了资金短缺、与当地政府或企业融入不够、生源有限等发展瓶颈。由此，可以将教育援外与高校境外办学有机结合起来，充分发挥政府和高校各自的优势，合理利用资源，实现多方共赢。

（五）加强国际合作，与国际组织等开展多边教育援外项目和活动

我国一贯倡导国际多边主义，在联合国框架下开展援助活动。国际多边援助已逐渐成为一种重要的援外形式。多边援助之下能催生更多多边合作，并促进南南合作、南北合作，对受援国、施援国都十分有益。

五、结语

我国教育援外在国家大的外交方针的指引下，一直致力于为广大发展中国家提供多样化的援助，促进南南合作。从建国至今，我国教育援外体量愈加增大，形式愈加丰富，内容愈加多样，为我国援外工作和整体外交作出了重大贡献，也为发展中国家提升国民素质，加强国家治理带去了希望。在新时代的历史方位下，我们应牢牢把握对外援助的基本原则，以通过援助共谋发展为使命，与发展中国家同呼吸共命运，为推动构建人类命运共同体的伟大实践作出贡献。

参考文献：

[1]张郁惠.中国对外援助研究[D].北京：中共中央党校， 2006.

[2]中国经济网.中共中央批转陈毅、李富春《关于加强对外经济、技术援助工作领导的请示报告》[EB/OL].（2007-06-11）[2019-08-11].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200706/11/t20070611_11690814.shtml.

[3]央视网.习近平的外交义利观[EB/OL].（2016-06-19）[2019-08-13].http：//news.cctv.com/2016/06/19/ARTI3JVbmLI3v5LsIy0Knfxl 160619_2.shtml.

[4]国家国际发展合作署.《中国的对外援助》白皮书（中文）[EB/OL].（2018-08-06）[2019-08-13].http：//www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_ 129925064_5.htm.

[5]央视新闻.我国将设“丝绸之路”奖学金每年向沿线国家提供不少于3000个名额[EB/OL].（2017-04-20）[2019-09-11].http：//m.news.cctv.com/2017/04/20/ARTIE1Doj6m2nPyRjH6c7e UR170420.shtml.

[6]中国教育新闻网. 教育部教育援外基地揭牌[EB/OL].（2012-07-30）[2019-09-11].http：//www.jyb.cn/china/jyssdjt/201207/t20120731_ 504806.html.

[7]国家国际发展合作署.主要职能[EB/OL].[2019-09-15].http：//www.cidca.gov.cn/zyzz.htm.

编辑 徐玲玲   校对 吕伊雯