辨析专有属性 把握专门协商

[摘要] 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。辨析人民政协专有的非权力属性、法定协商属性、提案属性、平台属性、共识属性、统战属性和监督属性，有助于准确把握习近平总书记对人民政协工作的指示精神，更好地懂政协、会协商、善议政，从而进一步坚定制度自信。

[关键词] 人民政协;  专有属性;  专门协商机构

[中图分类号] D627       [文献标识码] A       [文章编号] 0529-1445（2021）02-0024-04

今年是中国共产党成立100周年，回顾我们党百年历程，会更加坚定“四个自信”。进入新时代，人民政协在理论和实践方面实现了大飞跃，一个重大成果就是深化了对人民政协性质定位的认识，强调人民政协“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。1人民政协是中国共产党领导各党派团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造，是实行人民民主的重要平台，具有独特、独有、独到的优势。

“专门协商机构”是人民政协的重大政治定位

70多年来，在我们党的领导下，人民政协积极投身建立新中国、建设新中国、探索改革路、实现中国梦的伟大实践，走过了辉煌的历程、建立了历史功勋，在建立新中国和社会主义革命、建设、改革各个历史时期发挥了十分重要的作用。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议，代行全国人民代表大会职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，作出关于国都、国旗、国歌、纪年的决议，选举产生了政协全国委员会和中央人民政府委员会。1978年改革开放以后，党中央进一步明确人民政协的性质、任务、主题、职能，推动人民政协性质和作用载入宪法。

党的十八大以来，习近平总书记从党和国家事业全局出发，深刻阐明了人民政协的地位作用、目标任务、职责使命、实践要求等一系列重大问题。在党的十九大报告中，习近平总书记明确了人民政协的性质定位，即社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平总书记进一步明确新时代加强和改进人民政协工作的总体要求，并将“发挥人民政协专门协商机构作用”2列入新时代党中央对人民政协工作八个新要求之一。

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，这一定位把人民政协嵌入国家治理架构之中，开辟了人民政协参与国家治理的广阔空间。

辨析人民政协的专有属性

社会主义协商民主具有广泛、多层、制度化发展的特征，既有人大协商、政府协商、政协协商，又有人民团体协商、基层协商及社会组织协商等。那么政协协商为什么是专门协商、人民政协为什么是专门协商机构呢？这就不仅要了解不同协商形式的共性，更要辨析专门协商的专有属性。这样才能深入准确地把握专门协商机构作用，更好地发挥各种协商形式和渠道的优势，使之形成横向联动、纵向衔接、程序合理、环节完整的协商民主体系。

政协的非权力属性。早在1954年，毛泽东就指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”1党的十八大以来，党中央对人民政协工作提出了一系列新要求，其中包括“准确把握人民政协性质定位”。习近平总书记指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”2这是对人民政协性质定位的最新认识成果。政协不是权力机关，参政不行政、建言不决策、监督不强制，主要通过协商发挥作用。这些认识成果是过去对政协“帮忙不添乱、尽职不越位、切实不表面”认识的飞跃和升华。这样的性质定位和这种非权力机关的协商是人民政协有别于其他政治机构的最突出的专有属性。

政协的法定协商属性。回顾人民政协的发展历程，我们党对政治协商制度化的探索始终贯穿其中。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在人民政协政治协商的实现形式方面作出了明确安排。2019年中央政协工作会议和会后颁发的《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》都指出：“要坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，对明确规定需要政协协商的事项必须经协商后提交决策实施，对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定。”3这使得政协协商不仅具有顶层设计的制度保障，还具有了法定协商的属性。这个法定协商的属性使政协协商不是可协商可不协商、可这样协商可那样协商，而是在一定的制度框架中進行协商。这也使得政协协商在国家治理体系中的定位更突出、作用更独特。

政协的提案属性。从人民政协的发展历程来看，提案和提案工作是人民政协创立发展与生俱来并相生相伴的具有极高辨识度的标志性品牌，是人民政协发挥专门协商机构作用的重要途径，具有流程清晰、标准规范、制度保障完善、委员参与和涉及的范围广泛、社会认可度高等特点，是协助我们党和国家机关实现决策民主化、科学化的重要渠道。提案工作已经成为人民政协的一项经常性、基础性、全局性工作，日益彰显出参与广泛、程序规范、成效突出、影响深远的鲜明特点和独特优势，在党和国家事业发展中发挥着特殊重要的作用。从工作实践来看，提案和提案工作是把政协这个平台与各级党委、政府和社会各界连接起来的纽带，是政协工作走出政协大院的路径，是政协工作对政府工作能使上劲的抓手。

政协的平台属性。在全国政协十三届三次会议上，全国政协主席汪洋指出：“明确政协作为组织和承担协商任务的机构，不是协商主体，而是发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，不是‘和政协协商，而是‘在政协协商。”1政协是协商的平台，不是协商的一方，不能简单地把政协协商看成是甲方乙方的对话。这个平台属性使政协更加超脱，包容性更强，能更好地实现各党派团体和界别的大团结、大联合，更好地体现一致性和多样性的统一，寻求最大公约数、画出最大同心圆，形成强大向心力，更好地发挥凝聚共识的作用。

政协的共识属性。习近平总书记强调，要“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为政协履职的中心环节”2。凝聚共识不是无区别的强求一律，而是有方向的启发引导;不是单向度的灌输说教，而是互动式的协商讨论;不是表面的附和敷衍，而是内心的深刻认同;不是快餐式的立竿见影，而是长期性的润物无声。因此，这种凝聚共识是在双向互动的基础上形成共识并对决策的制定产生积极影响，而不是直接形成决策;它是在形成共识的基础上促进问题解决，而不是直接解决问题。这里就有一个怎样看待政协办实事和政协协商能不能解决具体问题的问题。在我国，坚持党的全面领导、人大立法监督、政府执行、政协协商，是符合我国国体和政体的组织架构。在这个组织架构中，办实事和解决具体问题，在不同组织架构部分有不同的职能侧重。看不到不同组织架构的区别，习惯于权力的和行政的思维方式，对政协协商的认识就会产生偏颇。

政协的统战属性。从政协联系的对象讲，政协协商是以党派团体和各族各界别代表人士为主角的协商，不是针对广义的群众、服务对象和群体。要做好政协协商和政党协商的衔接工作，支持民主党派和无党派人士在政协参与讨论协商，完善民主党派和无党派人士在政协开展经常性工作的机制，为各民主党派和无党派人士在政协协商活动中更好发挥作用创造条件。在我国政治组织架构中，不同的组织架构所联系的群众和对象既有交叉融合，也有不同的侧重。在政协这个平台，协商对象的党派团体和界别也有别于其他组织架构所联系和服务的群众，其更多地侧重于民主党派团体，侧重于工商、科教文卫、民族宗教、新社会阶层等。随着我国社会主义民主政治建设的发展，政协的统战属性将会越来越突出。这里有一个如何辨析政协和统战部的关系问题。统战部是党委的工作“部门”，人民政协是统一战线“组织”;统战部是我们党的工作“机构”，人民政协是社会主义协商民主的“平台”;统战部从事的是我们党领导下的“合作共事”，人民政协从事的是中国共产党领导的“凝聚共识”。

政协的监督属性。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出，人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。政协民主监督的一个基本原则是坚持平等协商，坦诚相见，畅所欲言，尊重不同意见表达，把协商民主贯穿于监督全过程。从我国民主监督的实践来看，监督的种类或赋有监督职能的机构有人大监督、纪检监察监督、司法监督、审计监督、群众监督，等等。与之相较，政协监督的特点是寓监督于协商的监督，是协商式监督。同时，政协协商也是寓监督于协商的协商，是包含政协监督的协商。政协协商的监督属性使得政协协商不是简单的对话、座谈、沟通，不能“算说了”“说了算了”，更不能说了白说，而是监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况，协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。

政协协商具有的这些专有属性，使得人民政协成为我国不可替代的制度安排，是具有独特、独有、独到优势的专门协商机构。

推进专门协商实践

在实践中，我们要贯彻落实习近平总书记对人民政协工作的要求，增强在民主政治建设中的自觉性，更好地做到懂政协、会协商、善议政。

从政协系统来说，坚持政协协商的政治性。习近平总书记指出：“政协委员来自方方面面，对一些问题的看法和认识不一定相同，但政治立场不能含糊、政治原则不能动摇。”1坚持中国共产党的领导，坚决做到“两个维护”，引导政协委员进一步增进对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同。围绕改革发展稳定重大問题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，把党的主张通过民主程序转化为社会各界广泛共识和自觉行动。坚持政协协商的统战性。人民政协是一个政治共同体，要树立政治共同体意识，坚持建言资政和凝聚共识双向发力，处理好一致性和多样性的关系。坚持人民政协为人民。紧扣人民群众生产生活，关注实事难事，深入调查研究，建真言、谋良策、出实招，引导所联系群众为改革发展稳定添助力、增合力。制定专门协商计划，完善专门协商制度程序设计，构建参与专门协商实践平台，创建专门协商质量评价标准和信息化评价系统，进一步提高政协协商的专业化水平。大力加强协商能力建设。努力提高政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力和合作共事能力，瞄准热点难点问题，及时发现风险隐患，积极反映社情民意，为党和政府解决问题、化解风险提供有价值的意见建议。针对短板弱项，寓政协民主监督于协商之中，推动各项任务落实落地。要扭住“全面”二字，运用各种民主协商方式，汇聚真知灼见，助推改善民生，增强人民的获得感、幸福感、安全感。

对各级党委政府及其工作部门来说，进一步明确人民政协作为专门协商机构的职能作用，更好发挥政协组织及其协商平台、机制程序等作用。围绕国家大政方针和地方重要举措明确协商内容、确定协商议题。丰富和完善会议协商、专题协商、对口协商、提案办理协商、界别协商、远程在线协商等形式。坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划，将政协重点协商活动纳入党委和政府总体工作部署。坚持有事好商量、众人的事情由众人商量，在协商过程中相互尊重、平等协商而不强加于人，遵守规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。

[参考文献]

[1]习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话[N].人民日报，2019-09-21.

[2]全国政协举行新年茶话会 习近平发表重要讲话[N].人民日报，2020-01-01.

[3]在全国政协十三届三次会议上  汪洋作的政协常委会工作报告（摘登）[N].人民日报，2020-05-22.

（作者简介：王英杰，北京市政协常委、北京市政协提案委员会主任）

责任编辑 / 曹   晶