全面推进乡村振兴进程中农村社区治理现代化路径研究

陈亚南 南宁学院马克思主义学院 广西 南宁 530200

党的十九届五中全会将“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”作为我国农业农村发展的纲领性意见。“全面”二字是在党的十九大国家提出“实施乡村振兴战略”基础上的进一步深化和发展，内涵更丰富，要求更具体，目标更明确，既充分体现了我国“乡村振兴战略”目前已取得的阶段性成果，又为今后的发展进一步指明了方向[1]。当前，我国农村社区作为最广大人民群众的主要生产生活区域，既是新型城镇化和乡村振兴战略的主要实施空间，又是各种社会风险的频发地和聚集地。因此，在全面推进乡村振兴进程中重视分析农村社区治理的相关问题并进行有效化解，不仅能推动实现农村社区居民对日益增长的美好生活的需要，而且对新时代保障和改善民生，促进基层社会稳定与和谐，实现国家治理现代化目标具有重要意义[2]。基于以上认识，笔者在简要梳理乡村振兴战略实施进程的基础上，分析当前农村社区治理存在的问题和困境，进而聚焦农村社区如何推进治理体系和治理能力现代化的问题，为新时代构建农村社区共建共治共享的新型农村基层治理体系提出对策，以期能为加快农业农村现代化提供参考。

一、乡村振兴战略的实施和推进

随着中国改革开放的不断深入和推进，中国的农业、农村、农民都发生了翻天覆地的变化，农业经济发展取得历史性成就，农村社会生产力得到极大解放，农民的面貌发生了巨大变化。但与此同时，城乡差距的不断拉大、农村经济发展动力不足、农村劳动力资源的不断流失，导致农村社会发展出现“空心化”“老龄化”等问题，农村的经济、政治、社会、文化、生态发展呈现不平衡、不协调的局面。鉴于此，2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要坚定实施乡村振兴战略，推动我国广大农村地区在新时代展现出新的面貌、新的活力。由此，乡村振兴战略首次作为我国农业农村发展的基本思想和实践方针被提出，充分彰显了党中央对我国农业、农村发展的高度关注，也反映出我国农业农村发展和改革的紧迫性、必要性。

2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下简称“《规划》”），《规划》以农业、农村现代化为总目标，以农业、农村优先发展为总方针，以三个阶段战略实施为谋划，标志我国乡村振兴战略全面展开。此后，全国各地纷纷结合自身实际推出地方乡村振兴战略规划，补充和完善了我国乡村振兴战略思想和实施方案。

2019年，党中央提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求，进一步深入和细化乡村振兴战略布局。与此同时，党和国家不断出台相关配套政策，为全力实施乡村振兴战略营造了良好的政策环境。如，1月中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》，重视基层党组织作用，推动基层党组织巩固和加强党在农村基层地区的执政基础和执政能力。2月农业农村等部门发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，从金融服务领域助力乡村振兴战略的实施。5月中共中央、国务院颁发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。9月中央农办等11个部门共同印发《关于进一步推进移风易俗 建设文明乡风的指导意见》，对农村乡风文明建设作出了全面部署。

从上述下发的一系列文件，可以看出党中央对实施乡村振兴战略的高度重视和具体规划，正是在一系列文件的指导下，全国各地卓有成效地推进乡村振兴建设实践。通过两年多的具体实践，我国乡村振兴取得阶段性成就。2020年6月，《乡村振兴战略规划实施报告（2018—2019年）》发布，指出其显著成效主要包括：“乡村振兴新格局加快构建，现代农业根基进一步巩固，农业发展方式加快转变，乡村富民产业蓬勃发展，宜居乡村建设步伐加快，乡村文化繁荣发展，农村社会保持和谐稳定，脱贫攻坚取得决定性成就”[3]。2020年10月，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，再次强调“优先发展农业农村”，并提出“全面推进乡村振兴”战略布局，为全面建成小康社会之后的农村发展指明了前进的方向。

二、农村社区治理现状分析

党的十六届六中全会正式关注“农村社区”，强调要加强和推进农村社区建设“管理有序”，拉开我国农村社区治理的时代序幕。党的十八届三中全会标志着我国治国方略从管理到治理的历史性转变[4]。党的十九大报告强调必须加强社区治理体系和制度建设，尤其要加强农村地区基层工作建设，努力构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。当前，我国正处在全面建成小康社会决胜阶段，经济发展已转向高质量发展阶段，治理效能不断提升，发展韧性逐步强劲，社会大局日趋稳定。但同时，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，城乡发展和收入分配还存在差距较大，农业基础地位、农村民生保障、基层社会治理还存在较多弱项。对此，党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展主要目标之一是“国家治理效能得到新提升”“社会治理特别是基层治理水平明显提高”[5]。可见，农村社区治理现代化不仅关系到农业、农村的全面发展和进步，也是落实乡村振兴战略的最重要环节。

在推进乡村振兴战略的实践中，实现“良好的社会治理是满足人民对美好生活向往的重要条件”[6]。然而，“农村社区基层治理中存在的应急碎片化、决策短期化、管理多门化、职权商品化等倾向”[7]，制约着农村社区治理现代化的实践成效，也使农村社区治理面临多重风险与困境。这些风险治理主要包括：自然生态系统破坏带来的居民生存发展风险、利益矛盾纠纷引发的社会稳定风险、集体产权改革不到位带来的经济发展风险、基层腐败和黑灰势力引发的权力运行风险、乡村债务累积带来的财务风险、突发性公共事件带来的生命安全和身体健康风险[8]。这些风险因体制机制错位、民主管理虚位、治理能力缺位、治理保障空位等原因，致使农村社区治理陷入一定困境，尤其是多重风险叠加极易引发上访、聚众、游行、示威等群体性事件，最终影响农村社区和谐稳定有序。

一是农村治理制度内部结构存在矛盾。根据我国相关法律规定，乡镇政府与村委会之间应是“指导与被指导”的关系，但就目前的实际情况而言，大部分乡镇政府与村委会之间的关系则更多是“乡政村治”的关系，即乡镇政府对村委会是行政指导与协助的关系，实际上并没有在二者之间形成稳定的固有的“指导与被指导”关系，这就弱化了乡镇政府的指导地位。从而造成我国农村社区治理制度在内部结构上存在一定的冲突和矛盾，其主要表现为：乡镇政府与村委会之间权责关系不明确，组织结构不清晰，利益分配不协调，村民自治呈边缘化倾向等。

二是农村社区治理财力和相关公共服务产品供给匮乏。从相关统计来看，乡镇基层政府财政较为薄弱，多数存在负债。这种随时面临财政收入赤字的现状，一定程度上导致农村社会的财政陷入难以为继的困境，进而致使治理能力缺失。公共服务的供给本身能较好地满足乡村人民对美好生活的需求，但由于供给的公益化特性，以及乡镇普遍存在财政短缺，从而导致农村公共产品服务的有效供给程度远远落后，由此致使村民生活水平和质量偏低，农村社区治理效果不明显。

三是农村社区治理主体单一僵化。在迈向农村基层社会治理现代化的时代进程中，传统的农村社区治理模式陷入治理主体单一的困境。然而，随着农村治理现代化进程的不断加快，单一的治理主体显然已跟不上时代发展的要求，以及不能满足人民群众多元化的治理需要。比如，在推进乡村治理现代化的过程中，应建立健全城乡融合发展体制机制，而单靠村委会这一治理主体或者乡镇政府是难以实现的。此外，农村社区的精英与人才处于不断流失的态势并未缓解，乡村人才资源不断流失，导致农村呈现出“能人不在”和“在人不能”的乡村治理状态。

三、新时代提升农村社区治理现代化水平的路径

新时代构建共建共治共享的基层治理格局，不断建立健全的“自治、法治、德治”相融合的乡村治理体系，是当前农业、农村发展的客观要求，也是农村社区治理现代化的必然趋势。与此同时，伴随全面实施乡村振兴战略的时代进程，农村经济社会转型升级与实施乡村建设行动同步推进，则是现实驱动。

(一)健全乡村治理政治制度，创新社区治理模式

新时代要提升农村社区治理现代化水平，首要条件是建立健全的基层治理制度，通过不断创新基层社会治理模式，努力完善基层社会治理制度，逐步改进基层社会治理方式，进而全面推进乡村振兴战略的实施和建设。

一是划清乡镇政府与村级组织的治理权。为了避免出现权责不清、互相推诿、多头管理等问题，更好地协调发挥乡镇政府与村级组织在基层治理中的作用，各地乡镇政府和村级组织应充分梳理各自的职责，尤其在治理事权上要有清晰明确的权力界限和权责范围，从根本上解决制度管理上存在的矛盾冲突。乡镇政府要主动将权力下放，充分给予村级组织自主权、管辖权，逐步减少对村级组织治理工作的干预。同时，又应该与村级组织建立起稳固的、可信赖的领导与被领导、管理与被管理的组织关系，在对于一些发展方向问题和村委会难以解决的问题上，乡镇政府应提供充分指导和帮助。与此同时，村级组织也要明确自身的自治权和管理权，主动推进乡村经济社会发展，同时与乡镇政府保持密切联系，接受乡镇政府的指导和监督。

二是转变乡镇政府职能，完善乡村治理结构。作为国家治理基层组织的乡镇政府，在乡村治理中起着重要的组织、引导、推动、监督作用。当今社会，要推进乡村振兴战略，实现农村社区治理现代化水平提升，离不开乡村政府的参与和引导。然而，乡镇政府并非全能，不能深入了解农村的每个角落，不能包揽乡村治理的所有事务。因此，乡镇政府要努力适应发展需要，积极转变职能，通过简政放权、因地制宜、取长补短等方式完善乡村治理政治结构，做到有的放矢、伸缩有度、里外兼顾。在处理重要问题上，既不能滥权，更不能缺位。应充分发挥村级组织在乡村治理中的积极作用，为乡村治理现代化提供新时代新样本，进而为构建新型乡村基层治理体系给予强有力支持。

三是全力构建高效简约的基层治理体制，努力规避农村社区风险。新时代，要提升农村社区治理现代化水平，就必须全力构建起简约高效的基层治理体制机制，通过优化政府部门职能配置、深化基层党组织体系建设、改革乡镇党组织机构、构建农村社区风险预警机制等措施，改变过去上下级间的单线管理现象和条块化应对模式，进而重点解决经济问题调解、社会应急管理、生态环境保护、文化教育协同、公共管理服务等问题，通过建设精简服务型乡镇政府，真正让乡镇政府在新时期基层治理中能够高效运转起来[9]。

(二)整合农村经济社会资源，推进乡村经济社会全方位转型

农村社会蕴含着丰富的经济社会资源，新时代如何充分发挥农村经济社会资源的整合效应、协同效应，对推进农村社会实现乡村振兴有一定的促进意义。因此，以融合乡村社会资本为补充，重塑乡村经济链条，引领构建农村社区治理新模式，有助于加快乡村经济全方位转型。

一是充分开发优良的传统乡村社会资源，实现与现代化因素的融合。在中国广袤的农村大地，我们不能忽视传统乡村所蕴含的丰富社会资源，其中包括农村人力资源、农业技术资源、农村管理资源、农村信息资源等。新时代，要推进实现农村社区治理现代化，就应充分尊重和利用传统乡村社会资源，主动将其与现代化科学技术、现代生产经营、现代管理方式相结合，使其在当今时代发挥出更大的作用和价值。当然，开发优良的乡村社会资源不能仅仅依靠村民们的自觉性，还需要村委干部与乡镇政府的大力支持与配合。一方面，村干部和乡镇政府要深入了解乡村，充分挖掘乡村社会资源，并结合现代化方式与手段，为乡村经济转型发展提供支持；另一方面，村民们作为农村社区治理的参与者和受益者，也应加快思想观念转变，主动开发传统乡村社会资源，群策群力参与治理。

二是以市场需求为导向，推进乡村产业特色发展。要实现乡村振兴，产业兴旺是基础。党的十八大以来，乡村产业快速发展，促进了农民就业增收和乡村繁荣发展。但是，“资金、技术、人才向乡村流动仍有诸多障碍，资金稳定投入机制尚未建立，人才激励保障机制尚不完善，社会资本下乡动力不足。乡村网络、通讯、物流等设施薄弱，发展方式较为粗放，创新能力总体不强，外延扩张特征明显”[10]。因此，乡村社会要坚定不移地以市场需求为导向，以地域特色为基础，以生态保障为底线，不断推进乡村产业特色发展、创新发展、绿色发展、协调发展，从而为我国农业、农村现代化发展奠定坚实物质基础。

三是构建市场权益保障型诉求表达和回应体系。利益诉求表达的过程，也是实现“共建共治共享”社会治理格局下，不同参与主体充分协商的过程。因此，应充分利用网络资源和新媒体等平台，让广大居民在直接参与经济行为的社区治理中表达利益、建言献策和协商解决各类问题，有助于释放和消解农村社区内部因经济行为而引发的社会矛盾和风险。建立健全乡镇政府（乃至更高层级政府）对农村社区民众利益诉求的回应体系，重点是利用互联网建立村民—小组—社区—基层政府联动机制，在尽可能短的时间内向社区村民作出诉求回应，进而由乡镇政府统一调配各种资源，做到精准服务，切实维护民众合法经济权利。

(三)运用网络与吸引精英并重，构建多元化治理主体新格局

事实表明，传统的治理平台在“互联网+”时代已不能完全适应农村社区治理现代化的要求。因此，以开放乡村治理平台为引导，建构多元化治理主体新格局，就成为农村社区治理现代化的必然选择。

一是打造阳光透明村委会，实现网络化治理。随着村民自治的深入落实，村民的参与热情与意识不断提高。当前，互联网与经济社会生活密不可分，在各领域发挥着重要作用。农村社区要提升治理现代化水平，可以因地制宜充分利用互联网创建村委会微信公众号（针对人数较少的农村社区则可以直接建立微信群），通过定期推送相关工作内容、开通村民问题反馈平台等方式实现和村民的即时互动。借助村务公开或针对某一具体问题进行网上讨论，汲取村民智慧，实现协同治理农村社区。

二是鼓励和推动民间社会组织参与农村社区构建良好的治理秩序。从目前的实践看，民间组织在农村社区治理中发挥积极作用，可以使农村社区更加稳定。通过将传统的农村基层治理模式改善为多元主体治理的格局，不仅有利于社区居民积极参与社区事务，而且还可以更好地贯彻政府的各项政策。因此，村委会要大力扶持经济型和文化型乡村社会组织，在带动乡村经济社会发展的同时，还能满足社区居民对丰富文化供给的需求。

三是培育现代公民精神，助力构建高质量的多元化主体治理格局。“引导公众积极参与社会治理不仅仅是效率问题，更涉及社会治理的合法性问题。本质上说，社会良治就是社会公众的福祉”[11]。构建高质量的多元化主体治理格局，离不开村民的主动参与。现代公民精神的培育和践行是实现村民高质量参与农村社区治理的内在基础。因此，要不断深入开展村民自治教育，如通过专家讲座、小组学习、网络教育、知识竞赛、学习平台积分等方式鼓励村民参与学习，调动村民学习积极性，从而强化村民的民主意识，使村民逐渐将平等法治、公正自由、公民责任等精神内化于心、外化于行，最终助力乡村治理现代化稳步前进。