论包拯的吏治思想及其当代启示

陶 宇，张小姣

(皖西学院 法学院，安徽 六安 237012)

包拯，字希仁，于宋朝中后期宋仁宗天圣五年(1027年)考取进士，至嘉裕七年(1062年)任职枢密副使，在任职35年里，包拯曾担任监察御史里行、监察御史、知谏院、谏议大夫、御史台台长、三司使、枢密副使等监察官职。仕途中，包拯的数次调任和国家监察官职体系密切相关，同时，包拯本人的清官作风，其“清心为治本，直道是身谋”的为官思想令他关注官吏选拔考核、预防腐败、惩处官吏犯罪等。由此包拯在实践中得出了一套针对当时官吏治理的系统思想[1]。

一、包拯吏治思想的背景

北宋初期，宋太祖赵匡胤陈桥兵变，为维护统治，防止篡位，赵匡胤在借鉴前人的基础上开创属于宋朝的统治模式，统治模式的核心是“文贵武贱，守内虚外”，宋朝统治者在全国各地建设学校，鼓励教育发展，在文人逐渐壮大的同时，沿袭唐朝的科举制度录取官员，统治国家。

但和唐朝不同的是，宋朝每年录取的官员数量约为唐朝的五倍。据史料记载，宋朝(960年—1279年)科举取士人数约十一万人，平均每年录取三百人左右。而唐朝(618年—907年)科举取士人数共计约两万人，平均每年七十人左右。这一登科人数还远超于之后的元、明、清各朝代，足以看出官员队伍的庞大[2]。包拯曾在上奏中指出：“臣伏见景德、祥年间，文武官总九千七百八十五员，如今内外官属总一万七千三百余员，其未授差遣京官使臣及守选人不在数内，此官员数量已经远超前朝。”[3](P140)

同时，宋朝官员的待遇非常优渥，后世有学者称“宋朝是文人的天堂”，宋朝官员的工资分为俸钱、津贴、补贴，宋神宗时期，文官的每月俸钱多于明代官员每年俸银收入。俸银之外，还包括禄俸和衣赐。宋朝京官除基本俸钱外另有“添支”，开封府尹每月“添支”一百贯钱。地方官员则是“职田”，根据职务分配土地，收取租金。官员补贴包括米、面必需品，羊、马匹牲畜和其他厨料、薪碳等生活用品。宋朝宰相，除每月充裕工资外，各季服装布料共一百五十匹，粮食禄粟月一百石；至于地方官员，按照职位不等，每月工资十二千至二十千，禄粟月五至三石[4]。

司法方面，宋太祖赵匡胤经历五代乱事后，认为朝中武将会动摇统治，于是杯酒释兵权，设立组训立于宗庙供后世子孙诵读，“不得杀士大夫及上书言事者，违背此誓的子孙，天必殛之。”[5](P876)此后，北宋继位者严格贯彻这一组训。吕大防评价宋朝官员犯罪，“前代(对官员)多深用于刑，大者诛杀，小者远窜，只有宋朝处罚最轻，臣子犯罪，仅是罢免斥责，这是统治者宽仁的方法。”[6](P10843)

官制体系方面，由于宋朝官员数量远超于现实统治需要，宋前期诞生出符合统治模式的官制体系。元丰改制前，宋前期官制分“官”“职”“差遣”，“官”又称“本官”“寄禄官”，用于确定等级、俸钱。“职”指名誉头衔，用于确定资历、威望、添支。“差遣”指掌握实权的官职，如知襄州事。元丰改制后，“官”与“职”相结合[7]。这种官职体系下，“官员不知自己职责者，极为普遍，其官员之间存在差别，有官、有职、有差遣。”[6](3768)官员事务零散琐碎，职务边界模糊不清，权力互相分散制约，常引发彼此推诿，没有官员愿意真正做事的现象。而根据宋朝的官员考核制度，官员在任职期间只要无过就能升职，因此，宋朝庞大的官员队伍中，一直都存在着不求上进的消极思想。

官吏体系的缺陷导致宋王朝中后期冗官严重，“享受俸禄者日增，普通民众日耗，则国计民力安得不窘乏哉”[3](P140)，国家财政困难，积贫积弱，行政权力极为分散，不利于维护统治，官员数量庞大，违法犯罪、贪污腐败、苛政害民现象盛行。

二、包拯的吏治思想

(一)选拔官吏，公平公正

宋朝做官途径主要分四种，分别为科举、荫补、制举、特招。宋朝科举，“常科”是常设之科，类似于现代高考，“常科”除进士科外，包括诸科、九经、五经等科。考生秋季参加乡试，通过乡试后，冬末前去京城，次年开春，由礼部主持考试。“常科”考题包括诗、赋、论、贴，考试范围囊括《论语》《春秋》等经典书籍。二是荫补，又称补荫、恩荫，此种方式得官，不仅止于直系子孙，也可以荫补家族旁支、官员门客。荫补包括每三年一次的大礼荫补，官员退休和官员去世时的荫补，宋朝官员子弟通过荫补入仕为官的数量要远超其他朝代[8]。三是制举，常选科举外，还有制科，是除定期科举外的不定期小规模考试，“制举”考生的范围限制比科举宽泛，当朝官员、平民百姓皆可参加，已经在科举中取得名次的考生也可参加，嘉裕二年(1057年)，苏轼两兄弟在考取进士后，决定参加次年的制科考试，并取得名次。四是特招，政府可以特招心仪人才纳入官员体系[2]。

多年的监察官经历使包拯深刻明白，官员选拔是封建王朝维护统治的重要举措，中央和地方官员水平直接影响封建王朝的决策和执行，面对宋朝官员选拔制度中出现的层层问题，包拯提出自己的构想和建议。在科举取士方式上，包拯提出考试应当重新启用“封弥”①“誊录”②方式保证公平，防止舞弊，“况且封弥誊录，前朝也采用这种方式，虽非选取人才之制，稍协尽公之道。”[3](P16)并认为需“其逐处试官、监试官如果涉及徇私枉法或者受贿舞弊，并于常法外加重处置。”[3](P16)他认为“洎取舍一谬，则出现的是非争端，不仅是抑绝寒素，窃虑天下因此构起诉讼争端多矣。”[3](P15)在科举取士的内容上，包拯奏，“三题竞作，百篇来上，不超过数日，升降天下士。对于录取选用，这是精准的选拔办法么？臣亦恐这并非进贤退不肖之长策也。”[3](P4)仅凭三道题便可录取各地官员，这种做法太过随意，科举考试需要改进考试内容，国家需对考生仔细甄别，认真考察。“精选其有宝才者，擢而任之。”[3](P24)

对于荫补制度，宋朝荫补制度录取的官员远超其他朝代，朝中大臣去世后，荫补其后代、门客多达十几人，包拯建议对待荫补制度录取的官员，仍然要采用考试方式予以公平选拔，“考生如果内习词业者，或论，或诗赋，考生如果习经业者，需各专一经；(只有)试墨义等考试及格者，才能选拔为官员或差遣。”[3](P46)包拯认为如果没有通过考试而随意录用荫补官员，则会伤害民生，有损公平，引发阶级矛盾，不利于国家统治[3](P46)。

(二)以德选官，任人唯贤

包拯在一生仕途中坚定按照当朝为官，须德行兼备的理念，他认为“若中外各得其人，同心协力处理政务，则陛下垂共抑成，无无事矣。”[3](P214)在《包拯集校注》中，包拯认为“廉直退让有才之士。”[3](P217)即品德和才能是合格官员的基本要素。

宋朝官员任免、升迁实行磨勘授官制度，宋仁宗时期，文官三年一迁，武官五年一迁，虽然有考核标准，但官员只要任职期满，即可升迁。这使得宋朝官员们不论政绩，只论资历，但包拯认为要以官员的成绩作为升迁的主要依据[3](P24)，仅凭资历便可以得到升迁不利于官员为民办事，执行中央命令，同时以实际成绩作为升职根据也冲击了宋仁宗时期官员们“不求无功，只求无过”的思想。并且包拯上书选派差遣官员也应当按照品德和才能，而不是顺序和资历，“臣窃见审官院差京朝官遵循旧例，以到院先后(顺序)为条件，并没有仔细辨别德行，论次殿最，清浊一溷，但以名次补缺而已，这并不是委任重近臣审择之意。”[3](P224)

宋朝盛行官员荐举，宋代政府高官可向中央引荐地方官员去中央任职，宰相、御史中臣可引荐地方官员担任地方转运史。包拯当时经中央官员推荐，于庆历三年(1043年)十一月被任命为监察御史里行，后任监察御史[9]。

包拯指出官员荐举的弊端，被举荐的官员“罪行免死犹未塞责；而担保者(处罚)止从轻典，这样恐怕不足以惩戒举荐的官员。”[3](P44)为遏制官员互相勾结，包拯提出举荐者和被举荐者实行“连坐”，即“委是精当，方得以次选用。如擢用后稍下如举状，并请求举荐者和被举荐者同坐重行朝典。”[3](P44)包拯在这方面以身表率，至和二年，他因任陕西转运使时，举荐凤翔监税卢士安不当，以“连坐”，受到处罚，调出原来官职，任命为兵部员外郎、池州知州[9]。他认为仁宗时期监察官员“皆以资历顺序决定升迁，或由其他官员荐举，间容溋进，未甚得人，导致地方民众必受其害。”[3](P214)而谏议大夫的人选需要磨勘改官，如“曾经职司，委是长期以来有才望，为众位官员同僚推荐者，方能转任谏议大夫，其余不得进入，止授以大卿监。”[3](P222)他又上书再次强调“请选一向有才能公直廉明之人担任职务，不以资历顺序深浅作为限制。”[3](P215)

此外，包拯认为，无优秀的才能，又无廉洁品德的官员如江西路刘伟、利州路李熙辅，平庸无能众所周知，不是合格的官员。他弹劾宰相宋痒“在位七年，毫无建树……而依然接受俸禄，安处洋洋，以为得策……亦乞治正其罪，加重处罚，罢黜官职。”[3](P180)

(三)严惩贪污，弹劾脏吏

在后世整理的《包拯集编年校补》中，出现的各类违法犯罪官员共64人，分为渎职犯罪、贪污腐败、苛政害民、贪慕虚荣类官员[10]。包拯认为“外则黝郡县守令不才贪播苛虐之辈，以利于民内则辨公卿大夫无状诌俊朋比之徒，肃清朝堂。”[3](P3)

包拯上书，官员王涣已经有过贪污受贿之罪，后来又重新任命为榷货务，包拯认为“此人奸诈狡猾，而榷货务工作繁重，涉及金钱交易，不能差遣王涣负责，应选举精通财利、有心力、清廉强济朝臣两员，担起责任，必能办集。”[3](P166)包拯在《请赃吏该恩未得叙用》《乞不用赃吏》上奏之中，表明要对贪官污吏进行严惩，他指出“今天下郡县广阔，官吏众多，而脏污频发，无日无之，对于这些贪赃枉法的官吏，国家更应当依照条例从重处罚，不能被赦免，也不能被录用。”[3](P230)同时建议统治者完善监察制度，定制法律，严肃惩处贪官污吏。

除此之外，包拯不断弹劾违法官员，肃清官场风气，官员阎士良在当地强行买卖交易马牛羊，获取金钱，当地百姓不堪滋扰，列举他的罪状达七十多状，包拯认为对于此类官员需要迅速处理，相关人等一并处罚[3](P29)。苛政害民者官员郭承佑，肆意妄为，扰乱法律，放任手下官兵扰民滋事，并且在任期间未经法律程序任意发配罪犯一两百人，包拯上书，认为朝廷应肃清这样的官员[3](P158)。包拯还曾七次上书弹劾江南西路转运使王逵，认为王逵行事偏颇、罔顾法律、苛政待民、肆无忌惮，州县官员稍有不从，即被敲打，官吏民众无告状途径，令人感慨。王奎在任江南西路转运使时，命人将金钱财物上贡，民众为了免于诛杀，逃进山洞，集结成凶党。此后，官员王逵的职位不断变化，而包拯则强烈要求朝廷严处此等官员，清理官场[3](P59)。贪慕虚荣类官员李昭亮，因为是皇亲贵戚，所以对朝廷的任命百般推脱，要求留在京师，并恳求皇帝给他安排差事，包拯上奏此类官员懦弱平庸不足以担负重任，希望皇帝认真考虑[3](P185)。三司使张尧佐，依仗是张皇后的叔父，不堪大任，但得到皇帝恩宠，在职位上利欲熏心，包拯不畏权贵，多次弹劾后，皇帝并没有采纳，反而授予张尧佐宣徽南院使、淮康军节度使、兼景灵宫使、群牧制置使等四职位，制命一出，震惊朝堂。包拯和其他官员上奏中通过多方举例，认为张尧佐的职位升迁不符合法律程序，仁宗迫于压力，最终采纳了包拯的建议[3](P155)。

在包拯的墓志铭中，后世评价道“其声烈表爆天下人之耳目，虽外夷亦服其重名。”[3](P274)包拯用一生来贯彻自己忠贞清廉的为官思想，他曾于康定元年(1040年)，任端州知军州，大力兴建教育交通，改善吏治，保障民生。端州善产砚台，而以往在端州任职的官员，总会趁进贡之际多收取砚台，用于行贿送礼，包拯听后十分震怒，令人控制进贡砚台的数量，任职期间届满没有带走一方砚台，被后世称赞。

三、包拯的吏治思想对当代的启示

(一)公平公正选拔公务员，完善救济方式

包拯在一生仕途中，曾多次强调官吏对于国家统治的重要性，官吏队伍的整体素质也反映了国家的实力。“治国之道，务在举贤”[11](P65)我国选拔官吏制度历史源远流长，从隋唐科举制度逐渐演变为新中国的公务员录用制度。新中国成立后，经历过干部录用制度时期，20世纪80年代，我国颁布首个考试录用干部文件，确立坚持公平竞争，通过考试选拔国家官员的原则。经过摸索发展，1993年我国正式颁布《国家公务员暂行条例》，1994年国家公务员录用考试举行。2006年《中华人民共和国公务员法》正式实行，其中明确规定，相应职务的公务员采用公开竞争、择优录取的办法。2018年修订后的《中华人民共和国公务员法》，调整并完善职务、职级和分类管理相关规定，健全公务员保障机制[12]。

目前，公务员录用考试分为笔试和面试，笔试包括行测和申论，面试为结构化面试，主要包括情景模拟、无领导小组讨论等[13]。

公务员录用考试发展至今，参与人数广泛且热度居高不下，但是也存在相关问题。在考试至录取过程的实际操作中，公平问题仍值得思考，有些工作单位会对考生的户籍、性别、身份、学历、年龄提出要求。此外，我国的公务员录用考试存在救济途径不完善、申诉较难等问题。2003年张先著诉芜湖市人事局取消公务员考试资格案中，虽然张先著胜诉，但原告要求被录用至相应单位的请求不予支持[14]。

包拯曾在上奏中建议改进科举取士和荫补录取方式，最终目的是选拔真才实学，德才兼备的官员，其选拔的程序要保证公平公正。我国的公务员录用考试在秉行公开平等，竞争择优，坚持五湖四海，任人唯贤的同时，也要大力推进公务员录用考试相关法律建设，建立专门的公务员录用管理机构。完善公务员录用资格条件、笔试面试规范、公务员录用体检规范，建立完善的监督体系和程序，加强各种方式的监督，防止徇私舞弊。细化考试内容，针对不同人才和学科，选择更加专业的考核方式。逐步采取公务员聘用制模式，提高公务员内部活力。围绕公平理念，坚持程序正义，完善救济渠道，更好地保证录用全过程公平公正公开。

(二)关注贪腐重点领域，多举措防腐

在十九届中央纪委五次全会上，习近平总书记发表重要讲话，要求要一刻不停推进党风廉政建设和反腐败斗争，确保“十四五”时期目标任务落到实处[15]。

包拯曾上奏道：“臣闻廉者，民之表也；贪者，民之贼也。”[3](P230)他在当时即提出定制治贪，保证赏罚分明，提拔廉者，罢黜贪者。

据资料显示，2020年全国纪检监察机关立案61.8万件，坚持“苍蝇”“老虎”一起抓，处分省部级官员和县处级、乡科级基层干部共10余万人[16]。2020年1至11月，全国加大力度查处涉黑涉恶腐败案件，其中，受到党纪政务处分2万余人，2千余人移送公检法机关审查，内蒙古自治区通辽市委原书记付铁钢，山西省高级人民法院原巡视员王志刚等一批官员于2020年被打掉[16]。然而，我国反腐败斗争态势依然严峻，面临着反腐机制不畅、腐败黏性较强等问题。第十九届中央纪委五次全会指出，金融科研等领域的腐败问题依然严重，根据中纪委数据统计，2020年接受审查调查的中管金融机构干部里超过百分之四十来自银行。同时，高校科研单位腐败也是全会公报的重点，2020年，北方工业大学党委副书记、校长丁辉等多名高校领导相继被调查[16]。

包拯曾指出，“臣僚犯赃抵罪，不从轻贷，并依照条例施行，即使遇到大赦，也不录用。”[3](P230)对于新时代的反腐败斗争，国家更要建立预防性、刑事惩罚严厉的立法体系，进行专门立法，完善现有法律，此外要明确机构之间的职责划分，逐步健全反腐败的专门机构，建立长期有效的巡视监督机制。在法律中明确公务员兼职、经商等限制，逐步确立公务员家庭财产申报制度，如省部级、市局级、县处级领导干部，每年提交申报材料并按照一定比例抽选公示。加强民主监督和政治监督，实行政务公开，并将公开事项和期限列入相关规定，确保反腐败举报方式的畅通，不断开辟新的反腐渠道，并明确规定对于举报人的保护和救济[17]。关注重点领域的腐败问题，要聚焦易滋生腐败、金钱流动大的领域和环节，仔细核查与政府相关的国企部门、科研机构、基础建设、重点项目等领域[16]。

(三)加强干部教育培训，树立理想信念

“尚贤，政之本也”，包拯在一生仕途中始终把“清心”“修道”作为自己为官原则，在其上奏《论取士》《天章阁对策》指出官员须德行兼备，为国为民。在《弹张若谷》《弹宋庠奏》中，指出这些官员苛政害民、贪慕虚荣、才不堪任，虽未违法犯罪，但既无才能，也无廉洁的品德，在其位不谋其事，有害于民。面对此种情况，在新形势新机遇的挑战下，需加强对干部的教育培训。

习近平总书记曾在党的十九大报告中提出，建设高素质专业化干部队伍。我国干部教育培训规划中已明确干部培训原则、要求和方向[18]。干部培训要进行周密的培训规划，重点围绕完善培训体系、丰富培训内容、健全分级培训体制方面下功夫。加强干部教育培训中的理想信念教育和党性教育，以红色资源为基础，使得领导干部在教育中明确信念，牢固底线。加强干部教育培训中的纪律培训，严格纪律要求，利用重大案例等方式提醒学员，坚守纪律底线，强化规矩意识，争做清正廉洁的表率。同时要积极创新培训的方式方法，更加贴近新时代的需求，采用直播、互联网等新型方式，提高干部政治素养，引导各级干部不忘初心、牢记使命，保持坚强的政治定力。通过清正廉洁教育，使干部自觉用政治纪律规范自己，警示自己，达成风清气正的政治生态。同时，干部教育培训要积极学习理论成果，提高专业能力，强化实践本领[18]。

四、结语

包拯一生清正廉洁、严于律己、刚正不阿、疾恶如仇、敢于揭露官吏中的不法行为，提出系统的吏治思想，包拯曾曰：“后世子孙仕宦，有犯赃者，不得放归本家，死不得葬大茔中。不从吾志，非吾子若孙也。”[6](P10318)京城百姓称赞：“关节不到，有阎罗包老。”[6](P10317)胡适先生曾指出，包拯是一位箭垛式的人物。包拯的吏治理论和为官作风影响后世封建王朝，不仅为后世官吏治理提供依据，而且在社会民间形成脍炙人口的戏曲和话本，成为中华传统文化不可或缺的部分，塑造出独特的文化符号。此外，包拯的官吏选拔、官吏考核、惩治贪腐思想对现代我国公务员选拔、考核、培训、监督等制度建设具有重要意义，同时也为现代党风廉政建设和反腐败斗争提供历史借鉴。

注释：

① 又称“糊名”。贡举考试考校试卷的一项规定。唐命试者在试卷上自糊姓名。

② 所谓“誊录”，就是抄写试卷，是宋朝用于杜绝舞弊的方法之一。举子的亲笔试卷称真卷，誉录后送归封弥官存档；誉录的卷子称草卷，送给考官评阅。誊录与封弥合称弥封誊录制。