乡村文旅产业应加强政策驱动

孙若风

政策驱动与市场驱动，是任何一个新兴行业发展都需要的力量，只是力度、方式的差异而已。由于重视程度不同、市场基础不同、发展阶段不同等因素，表现在政策驱动上有强弱、显隐、直曲之分，但两种力量所拧成的一股绳，始终是在维系和拉动产业的发展。文化产业发展同样需要这两种驱动力，两极运动，成为行业发展的孵化器。文化产业是典型的可塑型行业，政策作用至为关键。有政策的信念才有市场的信念，有政策的灵活才有市场的灵活，有政策的创新才有市场的创新。而当前，乡村文旅产业的电路板上，最需要政策导线。

从全球的视角看，文化产业普遍受到政策的特殊支持，因为它是污染小、能耗低、产业链长、带动就业创业能力强的绿色产业，是可以创造巨大财富的朝阳产业。而且，作为内容产业，对保护和发展民族文化、增强国家文化软实力具有重要意义。不少国家特别是发达国家采取了“文化立国”的方略，给予文化产业强力支持。美国将文化产业定位为内容产业，从知识产权保护方面支持文化产业发展，制定了严密的知识产业保护体系。在直接支持文化产业发展方面，我国与日本、韩国等国一样，采取了一系列措施推动发展，属于“政策驱动型”。作为“新物种”，在走向未知与不确定性的时候，政策就是引领前行的风向标；在关山迢迢、荆棘丛丛的路上，政策就是闯关夺隘、披荆斩棘的利斧。

政策驱动和市场驱动，两种力量的消长曲线，是文旅产业的温度计。迄今为止，我国的文化产业始终是在政策驱动与市场驱动的交织中发展。大致线索，先是市场驱动“自发”产生作用：在改革开放之初，经济体制改革走在前面，文化体制改革尚未启动。但即便是在这样的情况下，文化领域还是在市场驱动下出现产业萌芽，在旧体制裂缝下凿出了最早的一抹光亮。我国现代意义上的文化市场，一般公认为起点是1979年在广州东方宾馆出现的音乐茶座。多年后我出差到广州，还专门去找过这个具有标志性意义的地方，坐车过去，看到它在高大的立交桥边已经显得非常普通了。紧随东方宾馆，在广州其他一些宾馆也相继出现了音乐茶座，演艺娱乐业破土而出。二十世纪八十年代初，越来越多的地方举办歌舞厅，最初是为了丰富单位内部职工文化生活，但渐渐就开始对外卖票，越出了自娱自乐的边界，进入经营的实质性阶段。到了1987年，当时的文化部，还有公安部、原国家工商行政管理局联合发布《关于改进舞会管理问题的通知》，这是在营业性舞会等文化娱乐业活动已经开展几年后，以加强管理的方式给予正式认可。

第二年，原文化部与原国家工商行政管理局又联合发布了《关于加强文化市场管理工作的通知》，“文化市场”概念得到政府部门认可。再后一年，也就是1989年，原文化部成立文化市场管理局，文化市场管理进入规范阶段。每每回忆这段历史，我总是对当时的主管部门心生敬意：在音乐茶座、歌舞厅开展营业性活动之初，找不到法规依据，但认识到这是社会的一种需求，因而不急于去干预，更没有一棒子打死，直到具备条件需要给予规范时才出面，也就是在政府、政策该出现的时候出现了。而此前一个阶段的“政策默许”，实际上可以看作是非常难得的政策驱动。因为尽管先有市场后有监管是普遍的现象，但考虑到长期以来对歌舞厅等娱乐业“灯红酒绿”的印象，这就具有不同寻常的意义。文化市场管理部门成立之初，形成了“一手抓繁荣，一手抓管理”的工作思路，这个思路到现在也没有改变。繁荣放在首位，管理是为了繁荣，这是管理者的基本出发点。1998年，原文化部在政府机构改革大幅度合并机构、裁减人员的情况下，增设了文化产业司，是文化产业发展的标志性事件，自上而下的文化产业部门，作为政策驱动的主导者出场。

显而易见，在建立社会主义市场经济体制这个大的政策背景下，文化产业政策从发现精神产品经济属性的层面横切而出，才有了今天文化产业的宏大叙事。文化产业发展需要政策驱动，需要政策为自己写下底层代码和顶层设计。在以下三种情况下，这种作用表现得更为突出，这也是今天发展乡村文旅产业可以参考的：

一是初起阶段更需要政策支持。据我观察，中国和韩国差不多同时对文化产业有所认识，但是韩国较早就有了成效。1997年冬天，我作为记者随同山西绛州鼓乐团到韩国去参加中日韩三国鼓艺术节，正遇上亚洲金融危机。我们住处附近有个体育场，这个体育场成了贱卖商品的大卖场，让人感觉到金融危机带来的强烈寒意。但我还看到，同样在附近的首尔国立剧场，每晚都有演出，有情侣、有朋友、有一家子，顶着凛冽的寒风，到剧场看演出。再过了一两年，一波波强劲的“韩流”就涌过来了。为什么差不多同时认识到文化产业是有希望的新兴产业，但是，韩国走到前面去了？当时，原文化部连续派出考察团到韩国考察，重点就是借鉴产业政策，包括后来启动促进文化产业发展的相关法律。当时学习参考对象，也不止韩国一家，一些我国驻外使领馆的文化官员，也对所在国的文化产业政策开展研究。当然，主要还是从我国实际出发，在深化文化体制改革的过程中，根据产业发展的需要程度，出台了一系列政策，为我国的文化产业破土而出，并迅速长成大树，奠定了基础。在这样的阶段，乡村文化产业也较早进入了政策支持视野，发挥乡村文化育民、乐民、富民的作用(当时云南文化厅负责人在育民、乐民、富民之外还加上了安民，是结合当地实际的表述，我认为也很好)，促进了对乡村文化产业属性的启蒙和利用。

纵向来看，在文化产业起步之初，乡村文化产业就进入了视野，并在政策层面上给予了越来越多的关注，支持的力度在加大，手段也更多。但是，总体上，乡村文化产业迄今还处于初级阶段。作为现代产业，文化产业在城市先行获得发展，然后带动乡村文化产业发展，符合产业规律和市场规律。但从实践效果看，到目前为止，城市文化产业对乡村文化产业带动并不明显，对乡村文化产业形成带动的是城市文化消费，但不是城市文化产业。乡村文化产业的内生机制和内在动力还需要进一步唤醒，队伍还很弱小、分散，模式简单而且不成熟，整体水平尚处于“早春二月”。在这样的时候，特别需要“扶上马送一程”，采取一些稳定性的政策，或者过渡性的政策，对乡村文旅产业予以引导、培植、保护和足够的倾斜，如此，方能使这一产业由后进的劣势，转为后发优势。

二是欠发达地区更需要政策支持。我注意到，二十多年前文化产业初起阶段，西部地区觉醒较早，西部地区出现了几位在理论上比较活跃的学者、省市领导和文化厅局长，在全国早期的文化产业典型案中，有不少来自西部地区。但是，由于基础条件的限制，这些地区总体上可以说是“起个大早赶了晚集”，逐渐被发达地区超出。近几年，西部地区依靠特色，风头劲健，有多方面的原因，其中包括国家区域统筹的政策推力。长期以来，在国家几乎所有层面的文化产业发展规划、政策、项目中，区域统筹是题中应有之义，而乡村也是其中的重点内容。《文化部“十二五”时期文化产业倍增计划》就提出，鼓励东中西部地区根据资源禀赋和功能定位，发挥各自优势，依托大型城市和城市群建设文化产业带，支持中小城市和农村发展特色文化产业群，形成区域、城乡文化产业协调发展格局。这一思路仍然没有过时。

横向来看，乡村是欠发达地区中的“欠发达”，乡村振兴就是为解决包括文化在内各方面发展滞后而启动的。没有乡村文旅产业的发展，就没有中国文旅产业的协调发展。党中央把当今中国社会的主要矛盾确定为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，具体到文旅产业，就是乡村发展的不平衡、不充分。它不仅事关乡村自身的发展、事关村民的文化福利，而且影响到当今中国文化产业和文化市场发展的整体性与可持续性。目前，国家加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，在这样的背景下，解决乡村文旅产业发展不平衡、不充分问题更显重要。

三是特殊时期更需要政策支持。2009年，为了应对亚洲金融危机，国家按起初的计划出台了十大产业振兴规划，涉及钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息以及物流等十大重点行业。我们中国人喜欢“十”字，所以大家都以为这个组合拳就是这十个招式。但是，国务院又出台了《文化产业振兴规划》，被称为“10+1规划”。这一不同寻常的措施，向社会释放了重视发展文化产业的强烈信号，是迄今仍然堪称“王炸”的重磅政策。紧接着，又出台了《文化部关于加快文化产业发展的指导性意见》《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》《文化部“十二五”时期文化产业倍增计划》等，火力全开，成为文化产业迅速崛起的强劲推力，也创造了化“危”为“机”的经典案例。这次新冠疫情突然爆发，给文化产业和旅游业造成重大损失，不少企业陷入困顿之中，文化和旅游部又出台了相关政策，特别是根据国务院《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》，出台了《旅游景区恢复开放疫情防控措施指南》等一系列“指南”，为刺激文化产业特别是旅游业的复苏，发挥了明显作用。而在这一特殊时期，特别是在跨区域旅游困难的情况下，文化和旅游部门近年来就已经开始推动的周边游、乡村游，成为疫情以来最早迎来生机的文旅业态。

现在全球性的疫情尚未过去，由于我们国家控制最好，因此文旅产业又步入相对正常的发展环境。历史上的每一次灾难都使人类向死而生，唤醒人的生命意识、生存意识、生活意识，使人们更加珍爱生命、珍爱生活、珍爱自然。因此，每次大的灾难都成为文化和旅游发展的新起点。这次疫情已经让世界付出了沉重代价，作为一种代偿效应，生命哲学、生活美学有关方面进一步回归，强化了一个时期以来中国社会对美好生活的需求、对审美活动的渴望，也由此给今天的文旅产业发展带来了新的机遇。国内疫情在稍微得到缓解后，旅游就迎来强劲反弹充分说明了这一点。应该给予关注的是，疫情发生之后的旅游业，在乡村最早得到复苏。在疫情防范中，进行不用跨区域远行的周边游，是不得已的选择。但是，这应该也是一种集体无意识作用的文化选择。灾难之中，千百年来一直庇护我们中国人的乡村，让我们又一次在它的温暖怀抱里，体会到生命、生活、自然的美好。疫情终将过去，但应该抓住这次疫情可能带来的积极审美心态，并在政策上予以推动，从而进一步唤醒和强化这样的心态，使之成为一种有利于社会进步、文化发展、人民幸福的社会心理和大众潮流，也成为有利于文旅发展特别是乡村文旅产业发展的新的趋势。

在乡村振兴中，需要在文旅产业发展上持续发力，扩大战果并且形成长远效应：

——巩固脱贫攻坚成果。在完成脱贫攻坚任务的过程中，乡村特色文化产业和特色旅游崭露头角。而且，在很多情况下，越是贫困地区，发展乡村文旅的条件越好，文旅产业越会成为重要支撑，甚至是不二选择。特别是在脱贫攻坚进入冲刺阶段的最后两年，正值文化和旅游融合，乡村文旅显示出更强的产业能力，一些贫困地区或贫困户因此而一举脱贫，乡村文旅也藉而一战成名。在新形势下，建立健全防止返贫长效机制，推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，仍是一项长期的任务。乡村文旅产业也应继续绷紧这根弦，继续开展和加强相关工作，防止断链。否则，不仅依靠文旅脱贫的贫困村和贫困户会返贫，而且，好不容易起步的乡村文旅产业也会功亏一篑。为了实现从扶贫攻坚到乡村振兴的平稳衔接，国家要求对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立五年过渡期，期间，不摘责任，不摘政策，不摘帮扶，不摘监管，帮扶力量保持总体平稳。这当然也是对参与扶贫的文旅行业的要求。

我注意到，有的地方依靠大型文化企业、旅游企业发展起来乡村文旅产业，在完成脱贫攻坚任务后，已经把项目移交给地方或乡村自身。要防止人走政息，防止帮扶的企业走了，乡村文旅的业态也垮了，应该有相应的机制保证这样的项目继续运转，并且越办越好。要持续帮助乡村做好产品、对接资源、开拓市场、创新模式，特别要在培养地方人才、乡村人才上下功夫。万事开头难，应该一鼓作气，帮助到底，让乡村文旅产业在当地生根开花。这种情况，当然需要给予更多、更有力度的政策支持。

——整体推进乡村文化振兴。在脱贫攻坚基础上推进的乡村振兴，任务范围从贫困地区、贫困人口，扩大到所有农村所有农民。如果说脱贫攻坚具有特殊性、局部性、阶段性的特点，乡村振兴则具有整体性、渐进性、持续性的特点。乡村文化振兴，一方面在脱贫攻坚基础上乘势而上，另一方面与各地长期开展的乡村建设汇合，形成波澜壮阔、席卷全国的乡村文化建设洪流。要按照《中华人民共和国乡村振兴促进法》中关于“文化振兴”的要求，明确目标，逐项完成任务。这其中，关于发展乡村文旅产业，也提出了相关要求。各地文旅产业将在乡村文化振兴的统一目标下，形成自己的规划，提出自己的任务，充分发挥各自优势。特别是凭借特色资源和文化创意，形成自己的品牌，成为全国乡村百花园中具有独特风采的一朵。

还应该看到，脱贫攻坚的“贫”主要指经济上的贫困，如果在文化上看，这个“贫”的范围就要大多了，甚至可以说，相当多的乡村在文化生活上仍处于贫乏状态。这些地方乡风文明建设严重滞后，文化设施短缺，有的建起来也没有发挥作用，而且损坏严重。在城市化进程中，一些乡村成为空壳村，留守的老人、孩子没有文化生活。所以，在全国性的乡村振兴中，一定要首先解决好文化上的贫困问题。过去在乡村经济上没有脱贫的时候我们就常讲既要“富口袋”也要“富脑袋”，如今在越来越多的地方解决了温饱问题但没有文化生活的时候，还要讲这句话，只要针对性不一样。这些思路，都应该体现在政策引导上。

——系统推进乡村文旅发展。要在乡村振兴的系统工作中找准位置，有所作为，发挥文化的基础性的作用，为产业振兴、人才振兴、生态振兴、组织振兴全面赋能。这是一个文化自觉的时代，在今天的中国，文化自信有着深厚的社会基础，只要能找到文化的契合点，与文化相向而行的相关领域，总能与积极介入的文化一拍即合。特别要关注和利用为促进乡村振兴国家出台的相关政策，虽然不是针对文化和旅游领域，但对于文化和旅游工作十分重要，应该把它们引进来，用好用足。要按照党中央、国务院关于乡村文化工作的部署，按照《中华人民共和国乡村振兴促进法》关于文化振兴提出的目标任务，形成有规划、有目标、有步骤的政策体系。新中国成立以来，围绕乡村文化建设的目标、任务越来越多、越来越具体，思路与方法也在与时俱进。在《中华人民共和国乡村振兴促进法》中，关于乡村文化工作和旅游工作，就提出乡村精神文明、公共文化服务体系、优秀文化保护与传承、艺术创作、文化产业、旅游业，等等。这些方面既各有分工，又相互联系，更不能各自为阵，应该相互搭台、相互借力。

要跳出乡村看乡村文化、促进乡村文化。这是把乡村文化建设的战场引向纵深。统筹城乡发展、推动城乡融合发展，是国家实施多年的发展战略，以城带乡，既是立足现实的选择，也符合文化发展规律。文化和旅游融合，为文化上的城乡融合发展，提供了新的机遇。应该加强相关方面研究，在实践上积极探索，特别要关注文化和旅游融合后在体制、公共服务平台、产业发展等方面的变化，顺时而变，勇于创新。还要看到，中华优秀传统文化回归，唤醒乡愁情结，在很大程度上消除了城市与乡村之间文化理念的对峙，特别是改变了城市对于乡村居高临下的态度，这一观念上的变化，将为促进城乡文化融合发展，创造前所未有的条件。加强城乡联动，将造福于乡村，也将造福于城市。另外，可以预见，乡村振兴已经成为社会高度关注的热点，各方力量参与踊跃，甚至呈现出举国发力的态势。乡村文化成为更多政府部门谋划工作的自觉维度，这将把乡村文化振兴引向更广阔的空间。

从目前乡村文化实际出发，必须加大政策驱动力。但应切记，乡村文旅产业属于产业，归于市场，市场驱动力才是最后的动力。因此，从一开始就必须明白，乡村文旅发展应持之以恒地发挥政策驱动与市场驱动两种力量，这个“二人转”唱好了，乡村文旅产业才有戏。因此坚持以下几个方面原则：

增强市场理念。无论是在哪个阶段，都必须分清政府与市场的各自职能，政府不能越俎代庖。比如，哪怕政府部门或基层组织特别看好乡村民宿，也只能做政府能做的事，加强规划引导、做好相关服务，而不是直接去办乡村民宿，也不是直接介入民宿的经营管理。在加强政策驱动力时，要始终把培育市场驱动力作为最终指向。在市场驱动力形成后，尽可能发挥市场机制的作用。只有市场驱动力发挥主导作用，乡村文旅才是走上了可持续发展的道路。

加强市场研究。虽然政府与市场各有分工，但是，政府部门出台每一个促进乡村文旅产业的政策，或乡村基层组织采取每一个促进本地文旅产业的措施，都应该认真研究相关市场。既要宏观研究文旅产业发展的趋势与规律，又要仔细解剖本地区乡村的市场环境、基础和其他条件。在此基础上，准确把握政策驱动与市场驱动各自分寸，把握两种驱动在不同的乡村、不同的阶段的各自发力点和二者结合点。

强化市场驱动。要把发挥市场机制的作用作为制定政策的一种初心，或者说最终指向。比如，制定市场规划，采取有效措施，促进本土文旅产业发展；培育市场主体，扶持乡村文旅企业，发现、培养乡村本土的文旅能人，支持来乡村发展的外来企业，还有艺术家、设计师、青年创客，引导和帮助村民进入文旅产业的就业创业链条；加强市场服务，特别是做好基础设施服务、信息服务，推动成立文旅产业合作社，增强应对市场的能力；营造市场环境，放水养鱼，筑巢引凤，让文旅企业或其他主体来得了，留得住。

政策驱动和市场驱动，乡村文旅产业只有借助这两个车轮，才能抵达适宜自己成长的乐土家园。要进一步加大政策支持力度，让政策驱动邀市场驱动起舞，用政策之炬点燃市场之火。目前，市场很关注政策，而政策与市场尚有距离。政策与市场应该相互倾听、相互尊重。这就需要深化文化体制改革，改革才是破题的新密钥，以此强化政策的驱动力和有效性，并让市场驱动对政策驱动做出积极合理的反应。只有形成这样的促进机制，才能为乡村文旅产业提供理想的发展机会，充分释放乡村文旅产业的要素价值，并成为中国文化产业和旅游业的新标本。