协同治理视角下的“放管服”改革推进

孟鲁平

（中共东营市委党校，山东 东营 257091）

注重改革的系统性、整体性和协同性是近年来全面深化改革取得重大突破的经验所在。习近平总书记在2014年十八届中央全面深化改革领导小组第六次会议讲话时强调：“改革越深入，越要注意协同，既抓改革方案协同，也抓改革落实协同，更抓改革效果协同，促进各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，朝着全面深化改革总目标聚焦发力。”[1]作为全面深化改革的重要内容——“放管服”改革向纵深推进，亦需突破协同性困境。

一、问题的提出

“放管服”改革即简政放权、放管结合、优化服务的简称。2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议,首次提出了“放管服”改革的概念。“放管服”改革作为政府职能转变的关键抓手，顺应了国家治理现代化的内在要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[2]李克强总理在2018年全国“放管服”电视电话会议上指出：“这是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命，也是近年来实现经济稳中向好的关键一招。”[3]党中央国务院高度重视“放管服”改革，旨在推动政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好发挥政府作用。

近年来，围绕处理好政府与市场、政府与社会的关系，政府施行了简政放权、放管结合、优化服务三大举措：通过简政放权把不该由政府管的、管不好的事项交还企业和社会，以精简行政审批、改革商事制度以及减费降税等一系列“放管服”改革措施激发市场主体活力；通过加强事中事后监管，管住管好该由政府管理的事项，有效提升监管水平；通过充分回应群众个性化需求，改善和优化政务服务，提升群众对办理公共服务事项的满意度，推动经济社会持续健康发展。然而，伴随“放管服”改革进入深水区和攻坚期，改革举措也面临系统谋划不够、政府管理“碎片化”、监管部门权责边界不清、相关部门协同不足、信息数据系统不兼容等问题。如何化解“放管服”改革的协同难题？如何实现改革进程中政府与市场、政府与社会的良性互动？部分学者将目光投向了协同治理理论，该理论为我们提供了看待经济社会发展的系统视角，即经济社会系统具有动态性、复杂性和多样性的特征，希望通过协同治理理论所倡导的多元合作、资源整合以及对信息技术的运用等方式突破当下“放管服”改革中的政策“碎片化”和条块分割等问题，从而降低治理成本、提升服务效能，实现政府、市场和社会三者的良性互动。本文将在深入分析“放管服”改革面临的难点问题基础上，尝试基于协同治理理论进一步寻求深化“放管服”改革的路径方法。

二、协同治理理论：“放管服”改革的一个分析框架

（一）协同治理的理论意蕴

1.协同治理理论的产生。协同治理理论是由作为自然科学的协同论和作为社会科学的治理理论交叉发展而形成的一种新兴理论，在西方已被广泛应用于政治学、经济学、管理学和社会学等诸多研究领域，成为经济社会系统协同发展的一种重要分析工具和框架。协同论源于西德著名物理学家赫尔曼·哈肯于20世纪70年代创立的协同学，该理论认为事物由无数子系统组成，子系统本身处于独立无序的运动状态，当控制参量不断增加直至临界点时，便出现系统之间的协同运动，这是协同的初级形态。在系统运动中并非只有协同，序参数的均势状态被打破时则主要表现为子系统的竞争形态，这是子系统协同运动的更高层级[4]。“治理”概念则源于古希腊语，自1989年世界银行首次使用“治理危机”一词后，治理便被赋予新的含义并在西方被广泛地应用于社会学、政治学、经济学等相关学科领域。治理理论认定，政府办好事情的方式不仅在于下命令或运用其权威，还可以动用新工具和新技术进行有效的控制和指引[5]。协同论与治理理论的结合具有互补及完善的意义，作为自然科学的协同论是一种价值理念，而作为社会科学的治理理论则是一种行为选择，价值理念与行为选择的结合，使得协同治理理论具有跨越边界的解释能力和对复杂现实挑战的回应能力。

近年来，我国学者对协同治理理论的研究取得了长足进展，研究成果的数量呈逐年上升趋势，其研究内容由单纯理论层面的研究与归纳，如理论内涵研究、协同治理主体研究、协同治理机制研究等向应用型研究延伸，尤以公共危机管理、公共服务供给和基层治理方面的研究较为突出。在危机管理领域中，学者们从不同的角度阐述了应对公共危机所需采取的协同治理对策。沙勇忠、解志元认为公共危机的不确定性使公共危机的预防和处理需要更广泛的社会力量和资源支持[6]，孙骅宣提出要完善公共危机协同治理的组织机构[7]，杨军提出要加强我国公共危机协同治理的法律法规体系建设[8]，赖先进提出要优化城市公共危机协同治理能力的基本结构等[9]。在公共服务供给领域，近年来，关于创新协同供给机制的研究显著增加，学者们提出应当把城市社区公共服务的相关参与者——政府、社区居民、志愿者和社会组织协同起来，形成一种合作联动关系，实现由“国家单方供给”向“社会协同治理”转变，以顺应城乡公共服务一体化发展趋势。在基层治理领域，学者们聚焦我国城乡基层社会的协同治理问题，如广东顺德通过“政经分离、政社分离”的“治权”改革，理顺了政府、市场和社会的关系，培育了新型城乡的社会力量，将协同治理（共治）作为了城乡基层治理改革的主要模式[10]。还有学者提出要完善社区协同治理的法规制度，优化协同治理的权责体系，完善社区协同治理的文化—认知等对策建议。综上所述，协同治理理论研究领域在不断扩展，随着理论研究的深入和我国经济社会的高质量发展，未来的应用研究将继续深化，在协同责任义务划分、权限边界、利益分配等制度建设方面不断提升其研究深度和广度，为我国国家治理体系和治理能力现代化建设提供有益的思路。

2.协同治理的特征。协同治理本质上是复杂公共事务处理过程中的共同行动和资源共享。因此，协同治理理论具有如下特征：一是治理主体的多元性。与传统治理中政府作为唯一治理主体不同，协同治理是由多个中心、多个层级共同参与和动态博弈的过程，其过程包括共建共治的协同行动理念的塑造，高度弹性化的纵横协同组织网络的构建以及持续的集体互动。这种多元互动的协同治理有利于克服单个主体参与治理所产生的视角局限和信息局限，有利于培育社会参与的文化氛围。二是要素子系统的协同性。系统集成并非各要素之间的简单相加，而是通过协同运作产生集体效应。协同运作的基础是价值目标的匹配，协同主体通过对不同观点和诉求的接纳包容，在不同利益相关者之间形成一种深层次的价值认同和信任理解，从而促成协同意愿。三是外部环境的协同性。协同治理揭示“开放系统”中“各组织之间的协同”关系[11]，各组织之间的结合状态或竞争关系会作用于外部环境，外部环境也会加剧协同治理的复杂性。四是协同行为的规制性。从某种程度讲，协同治理的过程是各行为主体共同认可的行动规则的制定过程，这种规则对协同治理效果起着决定性影响，各行为主体通过竞争与协作最终促成规则的形成。

（二）协同治理理论与“放管服”改革的耦合性分析

1.价值层面的耦合性。价值目标是治理活动的逻辑起点，协同治理强调调动治理主体的协同意愿，改善治理效果，实现“善治”的目标。“放管服”改革是践行以人民为中心发展理念的具体行动，以更好地满足人民群众对美好生活的需求，同样体现“善治”的价值目标。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[2]。建设人民满意的服务型政府是深化“放管服”改革的出发点和落脚点。近年来，“放管服”改革不断优化政务服务，持续提供公平、便捷、高效的公共服务，回应人民群众对高品质政务服务的需求，有效提升了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

2.结构层面的耦合性。协同治理理论认为子系统的运动从无序到有序，关联性逐渐增强，关系结构从均势转为关联起主导地位，从而形成新的宏观结构或类型[12]。该理论回应了我国“放管服”改革过程中面临的横向与纵向层级的协调问题。首先，通过改革达成政府、市场与社会的宏观关联与协调。在“放管服”改革中，政府通过精简和下放行政审批事项，激发市场和社会活力，引入民间资本和社会力量参与公共服务供给，形成政府、市场、社会多元协同关系。其次，通过改革达成跨区域协同。近年来，我国区域一体化发展态势明显，区域间资源流动加剧，改革关联性增强，“放管服”改革的区域协同新模式初步形成。再次，通过改革达成部门间的横向协同。优化服务旨在突破原有部门职能交叉、信息壁垒等问题，实现组织结构、信息资源、业务职能的整合协同，构建新的协同关系。

3.工具层面的耦合性。协同治理倡导借助新技术来应对公共事务的高度复杂性和不确定性。“放管服”改革也借助新技术工具，在不断流动的空间和跨界场域的治理中，增强多元治理主体的互动交流，实现资源配置方式的信息化和共享性，从而推进改革的广度和深度。大数据、区块链、量子计算、人工智能等新一代信息技术在政府服务中的应用，突破了传统科层制下“封闭性”治理缺陷，为全国一体化政务服务平台建设提供了技术支撑。

三、“放管服”改革面临的协同治理困境

“放管服”改革是一项综合性、系统性改革，涉及到跨层级、跨部门的职能分工，而传统行政体制暴露出的“碎片化”“共享难”等问题是改革的痛点、难点和堵点，也是“放管服”改革协同治理的突出问题。

（一）当前问题分析

1.“放”“管”“服”系统协同不足。2016年全国召开了推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议，会上提出的“放”“管”“服”三管齐下就是要发挥三者的协同作用，即既要落实好放权责任，也要提升监管水平，更要补齐服务短板。然而现实中“放管服”三位一体的改革合力尚未形成。一是简政放权的针对性不足，与企业和群众的需求仍有差距。如有的部门放权搞变通，将权力事项进行拆分,为审批事项人为“造数”，把非行政许可审批事项变成“备案”。有的部门放权不到位，加重基层负担。个别地方忽视权力承接主体的实际需要而任性放权：一方面该下放的便民服务事项下放不充分，造成原本能在街道一级办理的，也要跑到区级或以上的服务大厅；另一方面，越来越多的社会服务事项被纳入到镇（街）、乡村，使基层工作人员不堪重负。二是“审”“管”衔接不畅造成“权力悬空”。目前，大部分审批部门采用的是定期推送方式，通过协同办公网或邮箱定期将审批结果推送给行业主管部门进行监管，这存在一定的时滞性问题。此外，“审”“管”职责边界不清晰，需要进一步细化。如在企业登记注册过程中，申请人冒用他人身份填报虚假信息获得了行政许可，在后续的监管过程中此问题被发现后，如果按照“谁审批、谁负责”的原则，该问题应当由行政审批部门负责处理，但行政审批部门没有行政执法权，无法对此进行调查处理，导致该行政违法行为得不到妥善处置，因此行政部门还需进一步细化主体责任。三是政务服务能力不均衡，城乡之间差距明显。以便民服务为例，基层便民服务中心存在硬件配套弱、辐射范围小、业务技能差等问题。农村社区便民服务中心在办公场地、设备配备等方面相对滞后，进驻事项相对较少，主要受理劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利等事项，其它如计划生育、户籍管理、新型农村合作医疗、涉农补贴、惠民便民政策以及党员管理服务等事项基本上都在各自办公场所办理。此外，农村社区便民服务中心缺乏专职工作人员，一般由村两委班子成员兼职，工作人员专业性不足。

2.组织内部协同性不足。在现有体制机制下，“放管服”改革首先需要应对来自纵向和横向层面的双重挑战，如果在多重目标间无法寻求动态平衡，就不可能建立起纵向和横向畅通的互动机制，从而造成“业务壁垒”“责任悬空”等现象，具体表现在：一是部门上下沟通不畅形成“业务壁垒”。相对集中行政许可权的改革目前只在市、县（区）级开展，省级没有相应改革，这就造成市级层面上级业务主管部门缺失。集中划转事项后，市级层面就会与多个省级部门产生业务联系，而上级业务主管部门缺失导致基层政府政策获取不及时、业务咨询不顺畅、培训学习受限制、日常运行缺乏直接有效监督和指导等。如在传达政策文件和组织业务培训时，上级行业主管部门往往仅通知其对应的下级行业主管部门，而对相关行业主管部门存在不传达或不及时转达的现象；此外市县级行政审批部门参加培训机会少，使其不能及时掌握最新政策要求，极易形成“业务壁垒”，加大审批风险。二是跨部门协同不畅造成“责任悬空”。笔者在调研中发现50%以上的复杂事项涉及到出现场、做基础论证、检验检测等工作环节，各环节需要相关行业主管部门进行配合。行政审批部门与行业主管部门虽有部分事前约定事项，但在具体配合过程中也面临新的不协同问题，常见的是互相推诿责任。如有些行业主管部门认为，事项既然已经划转，按照“谁审批谁负责”原则，行业主管部门的责任只是配合出现场，而拒绝对报告签字，拒绝担负责任。在监管过程中也面临协同性难题，我国当前的监管体系面临“条条”“块块”的尴尬，针对同一个事项的监管会涉及到多个部门，不同部门监管目标不同、要求不同、执法队伍不同、执法方式不同，监管难以协同开展。三是沟通交流机制不畅导致“信息孤岛”。在行政事务中，各部门业务事项的数据需求不清楚，数源不明确，不能按需共享，导致百姓办事要反复提交证明材料。目前全国一体化政务服务平台尚未完善，存在业务系统林立、网上平台分割，部门信息呈现碎片化状态，形成“信息孤岛”和“数据烟囱”，阻碍了信息资源的综合利用。如民政类业务使用的“金民工程”，由于无法实现信息互联互通共享，各部门办理业务仍需分别使用自有网络与平台，群众办事需到多部门审核，重复提交相同材料，无法从根本上解决“一网通办”的问题。四是业务标准规范不统一，跨区域“互认”难。权力下放中各层级、各部门业务办理协同不足，部分关联事项的下放不同步，致使企业和办事群众仍需在省、市、县来回奔波。有的部门缺乏统一的行业标准和规范，不同层级、不同区域间的行政审批事项还存在名称、编码或内容不一致的情况，造成推送信息“互不相认”。线上公布的事项也存在不规范、不细化、材料不精准等问题，公众无法准确便捷地获得办事指南，“放管服”改革急需提供精准化、个性化的服务。

3.外部环境协同不足。一是多元主体参与不足。在“放管服”协同治理网络中，受认知水平不足、参与渠道不畅等限制，企业和社会公众参与改革的动力不足，从改革方案制定到改革效果评价都缺乏企业和社会公众参与。改革方案制定主体单一，不利于客观全面反映改革的社会需求及相关利益者需求，导致改革方案易出现片面性。改革执行主体单一，社会组织普遍面临资金不足、合法身份缺失、公信力不高、人才匮乏等困境，还有部分中介机构存在变相审批现象，也是“放管服”改革需要破解的问题。二是制度保障有漏洞。改革的协同需要程序性的支撑，传统行政机制各自为政的惯性不利于激发其内部的统一性和协调性。在协同启动方面，比如监管涉及到多部门参与，哪些事项该由哪个层级或哪个政府部门（主管部门还是监管部门）动议牵头，涉及部门应当如何协调启动等都没有明确的程序规定。在协同的责任机制方面，对出现行为过错或拒不履行职责和义务等问题，该如何追究责任？目前仅停留在原则性的说明阶段，还没有建立可操作性的审查制度、责任追究制度、连带责任制度、时效制度、救济制度等。三是评价监督效用弱。尽管改革设计了“好差评”制度，以期实现公众与政府的双向互动，但实践中未能发挥其应尽效用，各地管理方式各异，与评价制度相应的问责与整改机制没有建立。

（二）归因分析

上述现象的产生既有体制机制层面的局限，也有文化方面的原因，笔者试从协同意愿、协同制度和协同文化三个维度予以剖析。

1.协同意愿层面。一是职能分割下的“部门利益思维”。“放管服”改革是刀刃向内的自我革命，是对相关部门手中权力的“割肉”——将企业的生产经营和投资自主权交还给企业也就割掉了自身的“寻租权”，所以一些地方的改革出现了“上热下冷”两张皮的现象。出于维护和扩大本部门控制资源的利益考量，部分地方政府和部门有不落实或者变相落实政策的情形。二是问责压力下的“懒政思维”。“放管服”改革是不断创新的过程，然而由于问责边界不清晰，容错纠错机制不健全，部分地区工作人员出于“少干少出错，不干不出错”的理念，创新意愿不强。当政策处于各行政主体职能的边界时，容易出现推诿拖延的“懒政”现象。三是权威多元化下的“利益诉求离散化”。协同行动需要以共同的价值目标以及相互间的信任为基础，然而各治理主体由于角色分工、职能定位不同，价值取向各有差异，利益诉求不尽相同，导致协同治理愿景难统一。政府推动“放管服”改革是为了统筹国家经济社会的发展，而社会组织的工作是针对特定目标群体，公民参与则是基于个人利益视角的考量。因此，各治理主体之间的共性与个性复杂并存。

2.协同制度层面。克罗戴特·拉法耶认为科层制下可能“导致程序优先于潜在的组织目标”[13]。陈家建也认为“横向部门间的张力也是影响政策执行的核心因素”[14]。因此，条块分割的政府组织结构自身易引发职能分散和权责割裂，加之协同联动机制不完善，不可避免发生各自为政的“孤岛”现象。从协同制度层面看，问题首先体现为制度化分权下的“职能割裂”。“放管服”改革涉及跨层级跨部门的职能协调与信息沟通，服务事项种类多、数量大、范围广，如审批、批准、许可、登记等涉及到人社、不动产、税务等多个领域或行业，部门信息整合共享难度大。政府部门高度专业化的分工易造成职能割裂，当面临需跨部门协作的工作任务时，政策主导部门往往不太关注可能带给其它关联部门的溢出效应，从而加大了政策的协调难度和信息整合难度。二是协同联动机制尚未理顺。由于缺乏联动的协同机制，部门的无序行动势必带来治理资源的分散化。以综合执法为例，当前依然存在执法机关与相关行业管理部门的职责交叉、衔接不畅等问题，制约大监管格局的形成。三是激励试错机制尚未健全。改革是一个不断试错的过程，改革内容的复杂性和环境的不确定性决定了改革工作难免会出现一些失误，需要与之相应的配套制度激发和保护敢闯敢试的改革精神。当前，激励容错机制建设滞后，影响改革深入、持续进行。

3.协同环境方面。一是协同行动的法律滞后。现行指导地方审批的上位法尚未修改，法律责任主体与实际审批主体不一致，容易造成权责矛盾，导致部门联动机制作用发挥不充分；现行法律条款尚未对部门间协同责任进行明确规定，致使边界性责任无法得到有效的监督和追责。二是协同文化建设不足。在政府组织中，上级政府职能部门与下级政府职能部门一般为指导和被指导关系，两者关系更多地表现为下级单方面的服从和被指导。横向部门之间则由于个体主义、工具理性及价值取向不同等易引起彼此合作意识的缺失。公众对于社会事务“事不关己高高挂起”的观念也难以短期消除。三是合作经验不足。由于“放管服”协同行动推行时间尚短，实践经验不足，在如何厘清主导部门与协同部门之间的职责，有效避免部门互相推诿，激发协同活力等方面缺乏探索和磨合。

四、“放管服”改革的协同治理路径

（一）坚持人民至上的治理理念——“放管服”改革协同治理的价值选择

持续深化“放管服”改革是满足人民群众对美好生活新期盼的需要，要以提升群众获得感为出发点和落脚点，坚持问题导向，强化大局意识，推动多元协作，立足解决群众办事的痛点、堵点、难点问题。

1.坚持问题导向，破解群众办事痛点、难点。一是提升放权的精准性，推动权力下放由重“数量”向重“质量”转变。要聚焦发展需求，将高质量发展密切相关的事项作为放权重点；要聚焦社会需求，将企业和群众反映强烈的办事难点、堵点和痛点作为放权重点。二是提升监管的有效性，推动监管由“事前”向“事中事后”转变。要进一步拓展“双随机、一公开”监管的覆盖面，提升监管实效；进一步加强重点领域信用监管，提高违法成本；进一步完善重点领域全过程信息化监管，确保人民群众生命、财产、健康安全。三是深化“一次办好”改革，纵深推进政务服务“一窗受理”。要继续升级“实体一窗”，整合“网上一窗”和优化“掌上一窗”，推进省、市、县三级无差别“一窗受理”；要梳理高频办理事项，实现“证照联办”，推进服务“一链办理”；全面推开帮办代办，畅通政策互动渠道，办好群众眼中“一件事”。

2.强化大局意识，凝聚改革合力。李克强总理在2016年全国推进简政放权放管结合优化服务改革会议上强调：“各级政府要树立大局意识，相忍为国、让利于民，计利当计天下利，以政府减权限权换来市场活力和社会创造力的发挥。”[15]协同治理的前提是治理各主体拥有相对一致的政策目标，现实中由于不同部门对公共性的理解存在一定偏差，公共利益的驱动性作用被弱化。个别行业或部门因受到“行业利益”“部门利益”掣肘，在改革中暴露出组织性分歧或政治性分歧。因此，“放管服”改革要破除狭隘得失观，树立政治意识、大局意识和责任意识。一是自觉履行政治责任，勇于创新突破。必要时不惜牺牲部门利益落实改革政策，更不为自身利益阻碍改革。要加强督查考核，确保行政机关工作人员将上级各项法令、政策不折不扣落实到位。出台容错政策，激励地方政府由被动改革转向主动探索，勇于创新突破、探索试错，想方设法解决实际工作中遇到的困难。二是推广典型经验，激发基层首创精神。组织开展好改革“一招鲜”活动，树立一批创新性强、有影响力的改革实践样本。三是提升基层承接能力，确保权力“接得住管得好”。要在权力下放的同时做好人员、技术或专业设备的同步下放，加强权力下放后的业务培训、考核督导等承接联动，确保基层将承接权力落实到位。

3.完善民意主导机制，提升群众获得感。“放管服”改革坚持人民至上的改革理念，旨在提升群众的获得感和满意度，因此，要完善民意主导机制，在改革的事前、事中和事后都要充分考量和征求群众意见，从群众需求出发设计改革方案。在出台改革措施前要先进行风险评估和民意征求，防止盲目决策。在改革过程中要最大限度地降低成本，力求少收费、不收费，在公平、公正、公开的前提下开展工作，以防引起人民群众的反感。要随时根据人民群众的合理需求，不断改进“放管服”方式方法，不断提高服务水平。

（二）加强顶层设计——“放管服”改革协同治理的制度推进

制度可以消除不确定性，是持续和稳定行动的基础。“放管服”改革的协同治理同样需要制度作为基础保障。

1.统筹推进“放”“管”“服”改革系统集成。简政放权、放管结合和优化服务三者是有机整体，相互衔接，层层递进。简政放权不深入，政府职能就无法实现科学转变；监管不科学，优质服务就无法实现。促进“放”“管”“服”协同推进要从权能协同入手，加强审管衔接，提升监管协同性。一是统筹简政放权，实现权能协同。要坚持基层承接能力与下放权力相匹配的原则，在承接事项应具备的资源要素和技术支撑等方面，给予基层必要的政策支持，使下级政府愿意接、接得住。在同一层级，实行按领域“全链条”下放，确保关联事项同步下放，实现改革事项“一盘棋”。二是建立审批和监管协调会商制度，实现审管协同。要建立审批和监管协调会商制度，在审批过程中涉及的检查、检验、检测、鉴定、公告、听证论证事项以及各事项的合法性、规范性等问题，要责成审批部门与监管部门做好协商对接；要建立审批和监管信息互通制度，实现“双告知”。依托政务服务平台，建设审管互动系统，行政审批部门要将办理的行政审批结果及有关信息及时推送至审管互动系统，告知各行政主管部门，以便其加强事中事后监管，各行政主管部门也应及时将监管信息、处罚结果及行政审批所依据法律法规等政策调整情况推送告知行政审批部门。三是加强事中事后监管，实现监管协同。要厘清监管主体责任，明确监管主体职责，避免责任共管区域和职责模糊地带的互相推诿问题，界定好监管主体的职责范围和责任界限，让责任真正归位。要发挥行业组织的作用，推动企业加强自律。要发挥行业组织对企业履行主体责任的约束功能，督促企业自觉遵循市场规律、遵守行业规矩、守住风险底线和产品质量线；要加强社会监督，建立“吹哨人”制度。要整合和规范政府平台，建立信息开放共享机制，接受社会监督和举报，建立曝光台，及时曝光失信行为，及时提醒和警示相关企业。

2.以事权为核心协同设计政府职能。伴随简政放权的深入推进，很多权力的下放涉及到权责的整合和重新划分，要进一步调适府际间及部门间的权责边界，完善问责制度，坚持三项原则：一是以事权为核心，科学界定政府、市场、社会职能边界。与市场关系方面，政府要坚持应放则放原则，尽量放权给市场和企业，将更多精力专注于创造良好的市场环境；与社会关系方面，提效增能满足民众对美好生活的需求，引领和规范社会参与，形成共建共享共治的协同治理格局。二是以事权为核心，实现权力和资源同步下沉。权力和资源要不断倾斜并有效匹配到公共问题聚集点、公共需求关切点等领域，从而使政府能发挥集中力量办大事的优势，更好地贯彻事权财权与责任相称的原则。三是加强清单治理，完善问责制度。权力清单和责任清单是中国政府治理现代化的制度尝试，有利于划清政府权力边界，约束行政权力。各级政府要建立责任清单,明确权力、梳理责任，准确界定问责对象。

3.完善“放管服”改革协同治理的保障机制。一是健全部门协同的相关立法。法律法规是约束协同行动的基础保障，目前在部分法律及相关通知文件中强调了部门的协同义务，今后还要进一步明确协同行动的领导部门、职能权限和目标原则，明确其它合作部门的义务及职责范围，明确合作部门贡献资源的内容和方式，明确监督部门的监督准则和追责方式等内容。二是加强政务服务标准化建设。开展政务服务标准化建设，要根据“最小颗粒化”要求，对系统中的政务服务事项进行及时细化拆分。统一服务事项和服务流程，实现“一网通办”，明确服务规范，建立国家电子证照共享服务系统，实现电子证照跨地区、跨部门共享和全国范围内互信互认。三是健全社会评价机制。要畅通公众意见反馈通道，不断吸纳公众意见，并转化为改革的推动力量。要建立以企业、群众满意为导向的评价考核机制，强化对评价结果的运用。

（三）加强数据信息的应用与共享——“放管服”改革协同推进的技术支撑

数据信息技术的赋能，使“放管服”改革能够更加快速高效地推进。改革要深入推进，就要打破“信息孤岛”的壁垒，实现政府部门间数据共享与流动，以“数据多跑路”代替“群众少跑腿”，提升公共服务的整体效能，重点可从以下几方面着手。

1.适应新技术变革，增强数据发展理念。数据治理手段有利于实现决策科学化、监管智能化、服务精准化，数据在“放管服”改革中使用价值巨大、应用前景广阔。因此，管理者首先需建立数据思维，要将数据作为一种基础性战略资源给予高度重视，坚持开放、共享的理念配置数据，避免数据隐瞒、独占的心态。要重视数据的完整性，建立尊重数据的决策意识。二是加强基础设施建设。对各部门信息资源进行整合，搭建基础信息数据资源库，建设好权威、统一、规范的身份认证系统，建设电子印章、电子证照、电子票据、网上支付、网上寄递等基础应用系统。三是拓展数据在“放管服”改革中的场景运用。要进一步挖掘和利用数据的潜在价值，不断拓展市场和社会的协同应用，拓展政务服务多场景便民应用。要深入理解政务场景，对接真正需求，切实解决群众反映的政务服务痛点。要通过线上线下协同发展，完善信用管理，实现多部门联合奖惩备忘录信息化。

2.加强统筹协调，加快建设统一的信息共享平台。一是在国家层面，明确具体牵头单位，建设全国一体化的大数据中心，构建统一的“元数据”格式和编码，明确数据整理和分类标准，统筹做好数据共享的制度安排。二是对已有的数字信息平台进行重新整合，开展政务服务事项上网运行工作，积极组织具有政务服务事项的部门、单位进行标准化梳理工作。对系统中的政务服务事项进行及时细化拆分，统一网上政务服务入口。三是完善跨层级、跨区域、跨部门的数据信息共享授权机制，坚持“动态更新、一数一源”的原则，盘活已有数据库资源，加快对弱势部门信息系统的升级改造，全面推动信息共享进程。

3.提升信息安全技术，加强信息共享安全保障。信息共享意味着大量数据的自由流动，也意味着会面临信息泄露风险。在共享数据信息的同时，要尽可能保障国家安全和个人隐私。一是不断提升信息安全技术。要依靠技术创新，实现信息管理和信息保护的关键性技术突破，扎紧风险防范的安全篱笆，提升信息安全运行的能力。二是明确信息共享各方的安全保密责任。要完善政务信息系统的运行监督机制，加强对数据采集、应用、存储、开放等全过程的安全监管。厘清信息共享各方须承担的安全保密责任，对侵犯隐私以及数据滥用行为严格依法打击，确保政务数据资源安全共享。

（四）导入协同文化——“放管服”改革协同治理的环境推力

治理理论认为治理工具包括正式制度和非正式制度，除了加强正式制度的规制，“放管服”改革的多元协同还依赖于非正式制度的建设，如通过营造深度信任和理解的文化氛围打造一个良性的协作环境。这个文化氛围包括治理主体面对面的沟通、对话与协商，具体应着眼于以下三个方面。

1.以持续的沟通互动，营造良好的协同氛围。拉克认为政府、市场和社会都会存在失灵现象，这表明在治理结构中仅有市场、政府或社会组织是不够的，需要一种制度性的安排将政府、市场和社会等治理主体协同起来，在协商基础上共同治理社会公共事务[16]。要构建形式多样的政社企互动渠道，增强彼此信任。要充分利用新媒体向企业和群众发布改革政策、改革事项、改革进展以及便民措施等信息，让公众全方位了解“放管服”改革，正确引导社会预期。要善于借助互联网畅通公众意见的收集、处理、反馈渠道，吸纳企业和群众参与改革设计，让群众和企业的需求转化为改革的推动力量，进一步改进政府政务服务。

2.建立制度化交流考核机制，加强政府内部合作。要通过府际间、部门间的深层次交流和跨领域复杂问题的协同创新实践，激发相关部门的协同动力，从而形成理解、协调、支持的协作文化。要完善绩效考核机制，多方面传导协同压力。长期的行政刚性压力导致政府及其部门在协同治理的过程中，缺乏足够张力，协同行动更倾向于被动而非内在主动。要在现有政绩考核指标的基础上，补充考核协同治理方面的指标，增加官员晋升方面的压力，以推动他们积极的协同行为。

3.培育引导社会组织，增进政府与社会的协同。共识带来认同，认同激发行动。要通过支持和培育社会组织的发展增进两者合作共识，通过系统内部自组织的协商谈判增进合作共识，促使系统内形成新的动态平衡和良好的治理秩序。一是增加政府对社会组织的资源供给。我国社会组织起步较晚，对政府的依赖性较强，要通过政府购买公共服务等方式，公平合理分配资源，提升社会组织承接政府职能的能力。二是构建制度化的社会组织参与机制。要完善具体的协作管理制度，明确社会组织的独立性和自主性，界定权责关系，加强对工作人员协同能力的培训，释放社会组织的参与活力。

综上所述，“放管服”改革是一项系统性工程，需要从各部门单打独斗向协同性治理转变。当前，改革主体多元互动不足、信息资源共享困难等成为制约深化“放管服”改革的瓶颈，要通过顶层设计、制度完善以及技术和文化环境的推力，提升“放管服”改革跨层级、跨部门协同治理能力，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的必经之路。