新时代舆情治理现代化研究

罗心欲，张由菊

（1.中共梅州市委党校 市情研究中心，广东 梅州 514071；2.中山大学 南方学院，广东 广州 510970）

2020年始，一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情引起国家和社会的震荡，其强烈的突发性、巨大的危害性将疫情推向公共舆论的“风口浪尖”，引发了一波前所未有的“舆情潮”。疫情防控中，除了针对病毒传播和扩散本身的生物性、物理性的“自然防控”之外，还有针对公共秩序、公共信息、公众心理的“社会防控”，构成另一条特殊的重要“抗疫”战线。从社会治理体系和治理能力现代化的视角看，这一社会防控对公共部门的舆情治理现代化、社会共同体的秩序化和民众的理性化都是一次重大考验。尤其是这场疫情发生在风险社会、全媒体时代的大背景下，更凸显出舆情应对、舆情治理的突出地位和重要意义。正因如此，习近平总书记指出，要做好宣传教育和舆论引导工作，统筹网上网下、国内国际、大事小事，更好强信心、暖人心、聚民心[1]。鉴于疫情、舆情与治理的现实勾连，本文在借鉴当前学界有关网络公共空间治理和信息治理成果的基础上，通过梳理国家和社会“大治理”下的舆情治理逻辑，试图建构一个舆情治理现代化的分析框架，从舆情维度探讨社会治理现代化的民意条件。

一、舆情治理现代化的基本内涵

学界普遍认为，舆情即公共舆论、民意表达情况，是多数群众对特定社会现象和问题所持态度、意见、情绪和行为倾向的总和。由此，舆情治理就是在治理理论指导下，治理主体开展舆情应对、引导，使之符合公共治理目标的行为。舆情治理现代化是治理现代化的一个下位概念，是指在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的语境下，围绕社会建设、文化宣传领域中相关信息治理需求，运用现代化治理理念、机制、手段，对突发或常态舆情进行科学监测、干预和引导，以有效防范舆情风险、化解舆情危机，确保信息安全、社会有序的动态过程和系统工程，其实质在于求解民意最大公约数。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着重强调，任何工作都要找到全社会意愿和要求的最大公约数。其目的是构建广泛的思想认同、政治认同、情感认同，为实现伟大奋斗目标凝心聚力。因此，旨在寻求民意最大公约数的舆情治理现代化尤为重要。在信息化时代，由于“信息是国家治理体系的神经系统”[2]，“任何治理行为的前提和基础都是掌握相应的治理信息”[3]，舆情作为一种公众舆论风向标、民情民意展示台和政府决策信息源，自然应纳入社会治理的对象范围，舆情治理亦因此成为社会治理的一个重要内容。一方面，舆情是社会治理的信息依据，尊重并收集民意是防止决策误判的前提条件，而信息化是国家和社会迈向现代化的一个重要引擎和时代表征，以信息治理为内核的舆情治理借助科学技术、迈向现代化已是大势所趋；另一方面，舆情是基于客观现实产生的民间意识，其良好治理效果对于社会来说具有稳定人心、凝聚力量、端正导向的作用。可以说，舆情治理现代化是社会治理现代化的重要现实体现。不过，舆情治理实践不能按一般社会治理模式简单套用或照搬操作，舆情治理现代化不仅要基于社会共治理论，还要遵循其特有的信息生态规律和舆情生命周期规律。舆情为社会重构了一个“拟态环境”，并经媒介加工形成一个信息符号体系，虽然它反映社会存在和社会现象，但并非是现实的“全息投影”或“全真再现”，而是由多重主体共同加工创造、夹杂多方主观意志的精神信息产品，在“现实—事件—舆论—信息”的转换链中，最终呈现的舆情信息难免与最初的客观现实有所偏离。由于舆情在反映客观现实的同时，还渗入、参杂了人们诸多复杂的情感、意志等主观成分，因而针对舆情的治理是在一个物质世界和虚拟世界相互交织的场域展开的。虽然很多时候人们的客观物质利益与主观精神反应相关联，但事实上，关注和解决好物质利益问题并不代表思想认识、精神需求问题就能迎刃而解。这也就是为什么现实生活中有诸如“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”等怪象发生的原因。这提醒我们，舆情治理不仅要解决现实问题，是一项“务实工作”，更需悉心探究由大多数民众敏感而复杂的情绪和意愿汇合而成的多元舆论世界，并作出准确清晰的治理决断，其前提是要扎扎实实做好“人”的工作。所以，舆情治理现代化不单是一种社会现代化形式，当中也有一个“人”的现代化维度和标准。

二、舆情治理现代化的基本范畴

（一）安全与风险：目标范畴

党的十八大以来，习近平总书记从长远的战略眼光和宽广的视域出发，提出了总体国家安全观，统筹国家安全和发展大局。从总体安全的角度看，国家安全不仅包括传统意义上的国防军事安全，还是一个全方位、立体式的安全动态系统。原因在于，任何一个领域、一个地方的安全隐患都可能连锁联动，传导结构性影响，点燃系统风险的引线，从而“殃及池鱼”，造成整体性危机。其中，舆情在总体国家安全体系中占据了一个极其特殊而微妙的“生态位”，一方面，舆情是公众信息的集合体、文化宣传的参照物、意识形态的舆论场，直接关涉信息安全、文化安全和意识形态安全；另一方面，舆情信息又带有显著的“寄生”性和依附性，且生发地多元，话题域广泛，所有关于国家安全的信息都会以舆情形式表达出来，这种形式上的安全隐患，也可能扭曲实体安全的本来面目，动摇其根本。当前，我国发展中的各种风险挑战不断积累甚至集中显露，风险社会态势日益显现。在此情势下，安全意识实质上就是风险意识，对安全的呼吁蕴含着对现代风险挑战的隐忧及其防范。习近平总书记强调，要聚焦重点，抓纲带目，着力防范各类风险挑战内外联动、累积叠加，不断提高国家安全能力[4]。各类风险挑战反映到舆情上来，就包括：国内外敌对势力借助民间舆情平台，裹挟民意，对抗体制，打起不见硝烟的舆论战，为“颜色革命”鼓与呼；社会转型中日益复杂化的利益矛盾、多元化的思想文化冲突在社会诉求机制缺乏正式表达渠道的情况下，经由舆论通道不断蔓延和扩散，对社会发展产生不良影响。因而，推进舆情治理现代化是防范各类风险，化解各种挑战，确保国家总体安全尤其是信息安全、文化安全、意识形态安全的现实要求。

（二）民主与有序：价值范畴

随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众的民主诉求日益增长，成为其美好生活需要的重要组成部分。保障广大民众的知情权、参与权、表达权和监督权，扩大公民有序政治参与，是推进新时代政治现代化和构建共建共治共享社会治理格局的必然选择。通常，舆情问题是由现实问题引发的“次生问题”，当民众被突发事件诱发出积蓄已久的被剥夺感、弱势感或非理性情绪，而官方诉求表达机制相对欠缺又堵塞了民意发声渠道时，这些情绪、情感则快速集聚到舆论空间。尤其新媒体为民众提供了一个相对自主的信息传播渠道和公共言论空间，成为公民权利的一个民间表达平台，承载了公众的民主利益诉求，在公众的权利意识苏醒、表达欲满足中扮演着不可或缺的角色。更有甚者，当前，网络舆情还被提升到“民主化创新”探索对象的高度。从这个角度看，舆情治理的合法性在于尊重民意、体察民情、保障民主、改进民生。之所以开展舆情治理，主要是对公众负面情绪或者有可能带来不良影响的舆情信息进行疏导，但就根本而言，它不是提防民意，而是疏导人情、人心；不是限制人“不让说”，而是引导人“不乱说”。能否遵循这样一种辩证逻辑，有效开展舆情治理，是对当前政府维护公众民主权利、倡导社会监督工作的一个极大挑战，也是实现社会治理现代化、深化民主建设的关键。通过推进舆论治理现代化，可以促进舆情良性发展，有效维护公众言论自由，提升公众的民主意识、参与能力和公民素养，从而构建成熟、有序的公共领域。反过来，这对政府的科学、民主决策也能起到监督和倒逼作用。同时，舆情本身也是一把“双刃剑”，既包括正面舆情又包括负面舆情，在一定条件下还可以相互转化，利用得好可以促进民主化建设，利用不好则有损政府公信力。当然，民主是相对的、有条件的，绝对化、极端化的民主必然会带来社会的失序和失控，从而失去民主的原初和本质价值。舆情的民主价值大小取决于公众参与和政治稳定之间能否有效平衡，因此，处理好这两者之间的张力，将舆情掌握在可控范围之内至关重要。

（三）自由与管制：规则范畴

传统舆论观一直存在自由派与管制派两种论见。其中，自由是指以媒体为主体的新闻自由和以公众为主体的言论自由，管制是以政府为主体的行政管制。在这两者之间究竟如何选择？对于这个问题，人们争论已久，深刻体现了不同主体在自由与规范关系认识上的价值分歧，这是舆情治理面临的首要难题。纵观学界对于舆情治理的研究历程，先后经历了从控制、监测、应对到治理视角的变迁，总体来说，人们对这一关系的理解渐趋开放和理性。随着新媒体的入场和利益主体的多元化，传统以防控为核心、以应对为目的的舆情管理体制日益不济，亟需打破自由与管制的二元对立格局，建立新的舆情治理机制。其实，基于治理理论，政府不但要保障合法、正常的新闻自由和言论自由，规范信息传播，还要与媒体、民众积极开展互动，破除管与被管的关系结构，建立对话而非对立的平行关系。实施舆情治理，其中很大一部分是应对带有风险性的负面舆情，不能任其自由发展，否则祸端自生。在现代信息社会，尤其是新媒体时代，舆情借助网络力量呈网状链式和辐射式传播，一旦遇到突发公共事件，以发达传播媒介为支撑的舆情将迅速演化，极易放大事件的不确定性和危害性。为尽力降低舆情信息传播的风险系数，优化事件处置效果，确保社会心态平稳，做好舆情管控工作情有可原，也很有必要。从这个意义上说，舆情治理是风险防控的过程，离不开非常规的管制手段和干预行动。但同时，舆情作为体察民情、对接民意的窗口，不仅不能被掩盖和抑制，反而因其对社会治理创新和政府科学民主决策的参考价值应予以包容接纳，并应为之提供平台、规则和落实等方面的便利条件，使之更好地转化为科学决策。由此，在自由与管制之间走出一条均衡而非取舍之道，既充分尊重媒体、民众的自由权益，发挥他们应有的积极性、主动性和创造性，又使所有相关主体的意志与行为在符合公共利益和社会发展要求的框架内运行，塑造“从心所欲不逾矩”的有序自由，这是舆情治理走向成熟，达到现代化水准的重要标志。

三、舆情治理现代化体系的主要构成

从社会治理体系现代化中派生出的舆情治理体系现代化，是一个“多加一”的治理系统，包括多元化舆情治理主体、治理客体、治理介体的公共实施架构。根据党的十九届四中全会提出的社会治理体系“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”七大要素[5]，可明确舆情治理体系的以下构成要素。

（一）舆情治理主体

过去，我国社会管理的一个根本缺陷是“政府强、市场和社会弱”或“政府主、市场和社会次”，反映到舆情管理上就是过度行政化。而当前，多元主体参与治理已成为趋势和共识，是舆情治理的基础和前提。与舆情治理相适应，政府不是国家唯一的治理主体，通过它的适当放权，可以促进多元主体协同合作，共同参与治理活动，进而充分发挥舆论的公共性价值。当然，各主体参与是指各自承担与其角色相匹配的治理责任和义务。在舆情治理中，参与主体主要包括居于领导地位的党委、负责管理的政府、搭建发声渠道的媒体以及直接发声的社会公众。其中，党委和政府属于公共部门，在舆情治理中起主导作用，主要负责舆情的监管与审查；媒体属于中介部门，是党委、政府和社会公众沟通联动的桥梁，在舆情治理中发挥专业作用，直接从事舆情的收集与分析、信息的传播与过滤、精神产品的生产与投放工作；社会公众是舆情的生产主体，也是舆情治理的“当事人”、主力军。为确保多元主体参与治理，公共部门应淡化绝对权力色彩，侧重在基础设施建设、规则制定、多元主体协调方面下功夫，实现由“全能”管制到“有限”治理的转变。

（二）舆情治理客体

舆情治理客体，也就是治理对象和内容，可以从信息基础设施、数据、人员、活动四个层面来理解。这些客体复杂多样，不是单一不变的实体,而是表现为人、事、物、情、场等各种因素的综合，与引发舆情的公共事件的性质、内容、领域、影响范围紧密相联，由舆情演化进程中的其他相关信息所决定。信息基础设施主要指媒体硬件及其操作技术；数据指舆情等级、动向、环境、影响指数及相关民众诉求；人员指舆论场中的所有舆论制造者、传播者和受影响者；活动主要指在舆情全生命周期内，围绕舆情产生、传播、演化和消退活动的各种行为，在这一层面，舆情治理主要集中于对造谣传谣、网络暴力、煽动仇恨等部分公众失序行为的规范。以疫情防控中的舆情治理为例，主要内容有对中央重大决策部署、各地各部门贯彻部署要求、疫情防控形势、科学防护知识、联防联控成效和先进典型的宣传，对群众关切和诉求的积极回应，对错误和模糊不实信息的澄清，以解疑释惑、稳定情绪、增强信心、凝聚正能量。

（三）舆情治理介体

目前，学界尚无治理介体一说，此处将除治理主体、客体之外的所有环节和要素统称为介体，由治理工具、方式和机制等组成。其一，舆情治理工具是指采取舆情治理行为的依赖要素，包括制度体系和政策法规、公共伦理与舆论、技术措施与手段，这些工具是治理生产力的基础条件之一；其二，舆情治理方式是为实现治理目的采取的方法，存在多种类型，既有强制方式也有协商引导，既有行政方式也有法律、经济、文化方式，很多情况下不同类型方式必须配合使用才能更好地发挥作用和效能；其三，舆情治理是多元主体创建并实施机制的过程，而舆情治理机制是指为相关主体所认同的原则、规则、准则、决策程序或方案，一般包括舆情风险预警预防机制、舆情研判与分析机制、舆情应对机制等。总之，舆情治理是多向度的，它不是自上而下的线性治理，而是横向联动与纵向互动相结合的可持续发展过程。

四、舆情治理现代化的实践进路

舆情治理现代化要融入到整个国家和社会的治理现代化进程中加以审视，它致力于通过共同体的协同作用系统达到动态平衡，要活用系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的“十六字要诀”，构建一个符合现代化要求的舆情生态。由于舆情治理包含救场式的应急治理和常态化的长效治理两个部分，舆情治理现代化的实践进路也相应分两个层面：一是针对突发事件的舆情应对之策，二是常态化下的舆情治理之策。

（一）针对突发事件的舆情应对之策

这条进路意在整治、治标，关键在及时有效地处理突发事件的舆情问题。具体来说，一是要及时有效地回应舆情。这是整个舆情应对工作的起步环节。舆情回应有“黄金时间”之说，舆情蔓延速度快，回应越早越主动，处置效果越好。针对突发事件应快速行动、主动报告、及时表态，杜绝拖、瞒、骗，力争把握舆情话语权和主导权，将危机风险控制在萌芽状态。要及时公布事件真相，公开发布可靠信息，科学果断发出权威声音，充分发挥新闻发言人、意见领袖或专业评论员的重要作用，改变程式化的观点说教和灌输方式，提高信息供给质量。为充分体现对回应工作的重视，要根据事态等级和状况，安排得当的时机、场合、形式和人员进行表态发声。二是要健全舆情应对机制。这包括建立健全舆情监测收集机制、研判预警机制、引导处置机制。要坚持预防第一、关口前移原则，坚持常规监控和重点监控相结合，运用信息搜索、数据采集和处理技术，实时追踪舆情热点、重点和拐点。在此基础上，配套开展分析研判、分级预警，及时做好舆情风险排查。建立舆情信息备案制度和舆情安全追溯体系，实施全程追溯、协同推进，确保问题发生时可溯源、可控制。建立新闻媒体的主责导向机制，发挥主流媒体在权威发布、深度报道等方面的优势，善于设置议题、发掘事实，以正面报道、正确导向引领舆论走势和价值取向。加强对涉事群体和人员的心理危机干预、情感关怀，消解公共危机给人们带来的精神困扰。三是要强化舆情治理保障。制度、组织、技术条件越完善、越健全，治理就越有保障。要加快构建舆情治理的法律制度、行政制度和行业自律制度，完善舆情治理预案，明确舆情治理法理依据、制度标准、工作细则和权责边界。建设公共舆论、信息传播伦理规范，加强公务人员、媒体从业者、网民等主体的纪律教育，壮大主流思想舆论，推进官方与民间舆论场的融通，共创风清气正的舆论环境。要理顺舆情治理组织领导体制，构建党政部门内部联动协调机制，加强党政部门与非官方媒体、社会力量、网民的对话合作，促进多元主体协同参与舆情治理。深度运用人工智能、信息技术、全媒体融合技术，加强意识形态宣传、舆情应对处置、大数据技术等方面的人才队伍建设，大力提升舆情治理专业化、精准化和智能化水平。

（二）常态化下的舆情治理之策

这条进路意在长效治本或“治未病”，关键在主动建构上，意在综合解决舆情背后或“线下”与之相关的经济、政治、文化和社会问题。具体来说，一是要增强舆情治理领导力。党的十九大报告提出我党需要增强八项执政本领，其中之一就是驾驭风险本领，而开展舆情治理、防控舆情风险正是新时代执政本领的一个重要方面，也是党员干部防范化解重大风险的一项政治职责。要将党员领导干部舆情治理能力列入驾驭风险本领范畴，提高其舆情治理、网络治理能力和素养，推动其以底线思维、统战思维做好舆情治理工作，团结、引领“最大多数”，画出舆论场的最大同心圆。要建立并落实“不忘初心、牢记使命”制度，走好群众路线，改进党员干部作风，解决党群、干群关系紧张问题，消除体制内外二元分立的弊端以及官民之间的心理和话语隔阂。此外，作为“解构权威的天然场域”，自媒体在舆情产出、传播链中的地位和作用日益凸显，必须高度关注这个最大的“舆情变量”，提升主流意识形态在自媒体世界中的话语权，以强大的意识形态提问权、阐释权、批判权助力网络舆情治理[6]。二是要增强现实矛盾纾解力。现实利益冲突、诉求机制欠缺、公共心理脆弱是负面舆情爆发的深层原因。可以说，舆情乱象整治、危机应对是标，畅通社情民意、解决现实矛盾是本。要推动民生改善与民心畅通的一体化，高度重视、切实解决人民群众的切身利益问题，热心为民排忧解难。要畅通利益诉求渠道，完善公共沟通对话平台，强化民众利益协调和权益保障，疏导和释放舆情压力。此外，还要对接社会主义核心价值观的践行和培育，加强思想道德教育，提升社会心理服务水平，提高国民的自律意识、文明程度，培育包容开放、阳光理性、健康向上的社会心态。三是要增强应急管理与舆情治理的统筹力。突发公共事件是舆情治理的实践起点，而舆情治理是突发公共事件处置的延伸，两者互相促进、相辅相成。一方面，舆情治理要以公共事件处置、危机处理为中心，为其服务；另一方面，只有通过卓有成效的公共事件处置，才可能从根本上平息舆情。要坚持日常管理与应急管理相结合，平时狠抓应急管理模拟演练，依法共享应急管理和舆情治理数据信息，完善公共应急管理体系；同时，及时梳理总结不同舆情治理的典型做法、成功经验和失败教训，分级分类建立常态化、长效化舆情治理机制，并根据应急形势发展不断修正舆情治理方式方法，创新舆情治理模式，以有效推进舆情治理现代化进程。