行政裁决制度的现实困境与立法突破

闫志开 钱钰锦 田原

[摘 要]行政裁决制度在我国已实施多年，但在法律用语、理论学说上均有分歧，导致其在制度定位上含混不清，在实践中运行效果不彰，这主要表现在认知度不高、适用范围不广、化解纠纷功能不强等方面。究其原因，客观方面有相关概念不统一、适用范围不确定、制度衔接不顺畅、执行救济制度不明确等;主观方面则在于行政人员及当事人缺乏选择行政裁决的动力。在中央提出“建立健全通过行政裁决化解矛盾纠纷的制度”背景下，仍应依成本-效益分析方法论证其必要性与可行性。当前，既要着眼长远，为制定《行政裁决法》进行系统谋划，明确其立法体例、程序模式、适用范围、实施主体、救济制度等;又要立足当前，开展行政裁决试点，尤其是在试点单位、试点内容、试点步骤等方面合理规划，为健全行政裁决制度积累实践经验。

[关键词]行政裁决;行政裁决法;行政裁决试点

[中图分类号]D920.1      [文獻标识码]A      [文章编号]1672-1071（2021）02-0068-07

行政裁决制度在我国已实施多年，但效果并不理想。随着行政裁决工作自身式微，学界也逐渐缺乏激情，一些理论问题争而未决就搁置下来。2018年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（中办发〔2018〕75号，以下简称《意见》），为我国开展行政裁决工作指明了方向，但制约行政裁决制度的现实障碍尚需深入剖析并有针对性地解决。本文从我国行政裁决制度检视入手，分析其现实困境及其原因，进而从理论上对行政裁决制度的必要性与可行性进行证立，最后结合中央文件精神，对将来行政裁决统一立法及当前开展行政裁决试点提出构想。

一、行政裁决制度的功能检视

制度价值的实现，从深层次上说，主要依赖两个方面。一个是高质量的制度创设，另一个是高效的制度运转[1]。作为一种不同于行政与司法的新设制度，行政裁决设置的功能基本是明确的，那就是化解社会矛盾纠纷。然而，相关的制度定位含混不清，在法律用语、理论学说上均有分歧，导致运行效果不彰，影响了其作为纠纷解决方式“分流阀”功能的正常发挥。

（一）行政裁决制度定位含混不清

行政裁决的兴起是行政权不断扩张的结果，也是社会发展和国家管理之必需[2]。我国行政裁决制度源于法律法规中若干类似而分散的规定。由于对行政裁决的定位理解不同，加之基本概念缺乏权威而统一的界定，各部门各地区在行政裁决理解与操作中做法各异。（1）从国家层面来看，中央政府及其部门出台的关于行政裁决的规章制度是分散化、差异化的，既说明行政裁决在多个领域具有现实需求，也显示行政裁决制度缺乏部门间统一规划。1989年人民调解委员会组织条例及1990年民间纠纷处理办法授权基层人民政府可以“处理”的规定可看作行政裁决制度之滥觞。之后，行政机关居中裁决处理社会矛盾纠纷的范围由粗疏宽泛而类型化具体化，先后纳入法律法规的行政裁决事项包括但不限于林木林地权属争议（1996年）、矿产资源勘查区块争议（1998年）、电信网间互联争议（2000年）、拆迁补偿安置争议（2001年）、土地权属争议（2004年）、商标侵权纠纷（2008年）等。（2）从地方层面来看，各地对行政裁决的认识虽然在概念上是统一的（均使用“行政裁决”一词），但对该词的理解存在差异。如2008年湖南省行政程序规定第109条对行政裁决的概念界定如下：“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”[3]2013年山东省潍坊市行政裁决工作规定则认为“行政裁决是指行政机关根据法律、法规、规章规定，处理公民、法人和其他组织之间发生的，与行使行政职权相关的民事纠纷、行政机关之间因行政执法和规范性文件适用引发的争议以及其他由行政机关裁决争议的活动”[4]。二者在行政裁决处理对象范围上就明显不同，实践操作也相应有异，这又进一步消解了行政裁决的公信力与有效性。当然，制度形成的逻辑并不是如同后来学者所构建的那样是共时性的，而更多是历时性的[5]。从统一的“行政裁决”概念的视角来回顾，上述法律规范存在概念各异、含义含混之处，需要从理论与制度上加以梳理整合。由于各个法律法规具有各自的时代背景及功能预期，因此，行政裁决中有的运转良好，有的已被后来的法律法规作废，还有的虽然没有明令失效但不再适用，事实上消失了生命力。

（二）行政裁决制度运行效果不彰

与行政裁决制度定位不清相对应的是，行政裁决制度的现实运行效果也不理想。据对2019年某设区市的行政裁决工作调研显示，除征收拆迁、不动产确权、劳动争议、知识产权纠纷等少数领域外，行政裁决在多个领域存在“名存实亡”的危险。具体表现如下：

1.行政裁决制度的认知度不高。在调研中，有些部门工作人员对行政裁决的基本范围理解有所偏差，把不属于行政裁决的事项纳入行政裁决案件进行统计。如财政部门报送的行政裁决案例实际上是政府采购引发的投诉举报办理案例，并不属于行政裁决中的“国有资产产权纠纷办理”事项。又如，民政部门报送的市县部分界限争议案例，解决方式也不是通过行政裁决的方式，而是通过政府会议纪要的方式加以明确。另外，有关部门法制人员大多表示，现实中未发现执法部门将行政裁决事项报法制部门审核的情况，也未收到过当事人相关申请，分析认为是通过其他途径解决了纠纷。

2.行政裁决制度的适用范围不广。具体表现在三个方面：一是行政裁决总体数量偏少。2019年该市各直属部门、各县区共上报行政裁决案件37件，经进一步审查发现确属行政裁决事项的共23件。而同期的行政处罚、行政许可、行政检查、行政确认、行政奖励等其他行政执法行为的数量则上万计。二是各部门间分布不均。从市直部门数据看，现有案例主要集中在市场监督管理局（知识产权局）（5个）、民政（1个）等部门，其他部门均为零。三是各地区间分布失衡。从该市下辖县（市）区数据看，有4个县（区）的案件数分别为23、6、1、1个，其他多数县（市）区行政裁决案件数为零。

3.行政裁决制度的化解纠纷功能不强。从法律规定来看，行政裁决的预期功能“既有纠纷的实质性解决又有为司法裁判提供判断依据”[6]，二者之间实际上相辅相成。一方面，司法作为纠纷的最终救济方式，对于其他制度具有导向与保障作用。然而，在处理行政裁决制度时，相关法律法规中没有对行政裁决的立案、管辖、裁定、救济等程序作出明确规范。结果的不确定性甚至消极性，逆向传导至行政裁决程序开端，影响了行政裁决工作的启动。另一方面，各行政机关基于具体行政管理工作的不同特点，依据投诉或调解程序进行裁决活动。经在中国裁判文书网上检索，文书内容涉及“行政裁决”的共27 707篇，从案由上看，行政案由22 404篇（占比80%）、民事案由2 820篇（占比10%）、执行案由919篇、刑事案由120篇、国家赔偿案由223篇;从涉案纠纷看，主要集中在征收拆迁、不动产确权这两个领域，其他领域的行政裁决职能尚未充分发挥作用。

二、行政裁决制度功能失位之原因分析

从立法意图和预期目标来看，行政裁决制度整体上未能发挥应有的功能，原因当然是复杂的、多方面的。从制度本身来看，制度变迁的过程中存在着自我强化的机制，行政裁决制度设计时存在“先天不足”，导致制度“顺着原来错误的路径继续下滑，被锁定在某种无效率的状态中，无法自拔”[7]。具体可从客观与主观两个层面分析。

（一）客观原因

我国法律法规对行政裁决的规定多是因时因事而设，从一开始就缺乏整体性规划，有时还带有权宜之计的色彩。集中体现在四个方面：

1.相关概念不统一。行政裁决相关规定散见于多部法律法规中，但“行政裁决”在不同法律法规中的对应词汇是不同的。如“裁决”（如水法、水土保持法、医疗机构管理条例实施细则、矿产资源勘查区块登记管理办法等）、“处理”（如土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法、专利法、商标法、河道管理条例等）、“裁定”（如国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法、行政单位国有资产管理暂行办法等）、“決定”（如电信网码号资源管理办法、价格认定复核办法等）、“处理决定”（如民间纠纷处理办法）等。“裁决”、“裁定”和“决定”都是行政主体单方面的决定，属于具体行政行为;“处理”则是一个中性概念，可以是调解处理也可以是单方决定[8]。法律用语上的不统一给法律实施、法律解释及法律修订都带来了消极影响。

2.适用范围不稳定。由于对行政裁决的功能定位模糊，有的法律法规对于行政裁决的适用情形多有变动，导致法律规范缺乏延续性，影响行动预期。如水法（1988年）在第三十五条与第三十六条分别规定了“地区之间”及“单位之间、个人之间、单位与个人之间”发生的水事纠纷均应先协商，协商不成的由政府“处理”;在2002年修订时则又分为两类：第五十六条规定“不同行政区域之间发生水事纠纷的，协商不成的应由上级人民政府行政裁决”;第五十七条规定“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷”不愿协商或者协商不成的，可以申请调解，也可以直接提起民事诉讼。其他法律在修订过程中也有类似的增删现象，如2015年已修订的环境保护法取消行政裁决的相关规定，目前矿产资源法（修订草案）（征求意见稿）也已没有行政裁决的相关表述。那么，到底哪些情形必须适用或者优先适用行政裁决？因为对行政裁决的功能定位缺乏全面性梳理，法律修订时就容易出现行政裁决条款常有增减的情况。这与法秩序的统一性、稳定性要求是不相符的，是应当加以通盘考虑、系统解决的。

3.制度衔接不顺畅。作为社会矛盾纠纷解决方式之一，行政裁决与调解、仲裁、诉讼等制度的关系还不够清晰，容易导致行政裁决不规范、不标准、可替代、可有可无等认识。如在国有资产产权纠纷中，行政单位国有资产管理暂行办法第四十一条规定行政调解与行政裁决是并列的选择性关系;而按照电信网码号资源管理办法第十七条则应当调解前置再裁决。不同法规对于行政裁决的相关衔接规范差异，导致人们对行政裁决定位的认识混乱，也影响了当事人的行为预期与选择，增加了行政裁决的不确定性。

4.执行救济制度不明确。行政裁决法律规定中还存在救济途径缺乏定论、可执行力不强等问题，这从根本上动摇了行政裁决的存在价值。行政裁决的优势本应体现在经济性，但行政裁决如何申请执行？对行政裁决不服后又怎样选择救济途径？如对土地权属争议的行政裁决不服，可选择行政诉讼或者行政复议;对草原权属争议的行政裁决不服，可选择诉讼;对国有资产产权界定和产权纠纷处理的行政裁决不服，可选择复审性行政裁决或者行政复议等。还有必要探讨的，除复审性行政裁决、行政复议、诉讼等救济途径外，是否需要在救济权中引入赔偿、补偿、申诉等救济权途径[9]32。但申诉与其他救济权的递进关系等也有待明确。

（二）主观原因

在法律法规对行政裁决的规定没有明确具体化为行政职责时，行政裁决主体及当事人常有一定的自主选择权。但是，调查显示，在可选可不选的情况下，相关主体缺乏动力，多数倾向于不选择行政裁决模式。主要体现在两个方面：

1.从行政人员角度，由于法律规定没有明确相关惩戒与奖励机制，行政人员推进行政裁决的压力不大、动力不足。最近在某市所做的调查问卷显示，在被调查行政机关人员回答“行政裁决运用率不高的原因”时，44%认为虽有相关法律规定，但程序等规定不多，不知如何运用该权力事项;23%认为没有相应的法律规定，法无明文规定不可为;22%认为行政相对人的纠纷可以通过其他途径解决;87%担心参与到当事人矛盾纠纷中如处理不好反而要承担应诉后果;91%认为对行政人员宣传培训不足，不了解行政裁决相关机制。行政人员对相关权责了解不清，导致实际中涉及行政裁决时往往“只调不裁”，或直接推向诉讼解决，影响行政裁决正常开展。

2.从纠纷当事人角度，由于法律规定中行政裁决的程序不完备、救济制度不明晰等原因，民众对行政裁决的效果产生怀疑，进而缺乏选择行政裁决解决纠纷的动力。在某市各县区随机发放的调查问卷显示，针对相关民事纠纷的救济方式选择问题，被调查人中有55%倾向于民事诉讼;56%倾向于民事调解;34%倾向于行政调解;98%倾向于私下协商解决;72%倾向于信访投诉;1%倾向于行政裁决。可见，由于行政裁决的公信力不高、影响力不大，部分民众已不考虑采用这种方式。

三、行政裁决制度之证立

有关行政裁决的法律法规具有各自的历史背景，如法律体系不完善、社会矛盾纠纷化解难、法律专业人员较少等。因此，现在看来散乱无章的法律规定，在当时未必没有合理性与实效性。在“中国特色社会主义法律体系已经基本形成”的法治环境下，是否还有必要“健全行政裁决制度加强行政裁决工作”？对此，中央《意见》已经从政策层面上作出了肯定回答与明确指引。不过，一项制度的设立不仅应有政策推动，还应有现实需求拉动，否则，过去面临的困境会再次上演。下面从必要性与可行性两个方面展开分析：

（一）行政裁决制度的必要性分析

制度经济学认为，纠纷的解决有很多的机制，人们选择的标准是每一种机制所内生的交易成本在边际上的大小[10]。依据成本-效益分析（Cost-Benefit Analysis），如果有两类法律规定：L1是现存的规则，L2是提议的新规则，究竟应该采取哪种规则，将取决于每一种规则利弊相抵后的净收益[11]128。遗憾的是，迄今为止，我们尚无一个可以测量人类福利的客观方法[12]86。鉴于定量评价在客观与主观方面均面临困难，定性评价不仅是不可避免的，有时也是更为适当的。在多种矛盾纠纷化解方式中，一种制度如果是不可替代的，则其效益是毋庸置疑的，即使付出巨大的成本也是“划算”的。如，司法作为“维护社会公平正义的最后一道防线”，具有区分合法与非法、辨别正义与非正义之价值;调解基于其“非对抗性”，具有“案结事了人和”之功效[13]，二者在我国当前多种纠纷解决方式中均有其不可替代之处。问题在于，行政裁决是不可替代的吗？根据现有法律对行政裁决的设定，行政裁决价值主要体现在两个方面：一方面通过行政机关裁处解决特定的民事纠纷;另一方面，如果不能解决，可为之后的诉讼环节提供专业化依据，从而节约司法资源。换言之，如果不设置行政裁决，相关民事纠纷，“前”可以调解解决，“后”可以诉讼解决，“旁”可以仲裁解决。鉴于行政裁决不具有“不可替代性”，其作為一项制度存在的必要性，就依存于“效益大于成本”的成立。

对于涉及行政裁决纠纷事项来说，设定行政裁决环节后，相应地会增加效益，也会不可避免地增加成本。行政裁决制度的效益主要在于对社会矛盾纠纷公正及时地解决。行政裁决制度的成本不仅体现为“行政规制本身的成本”[14]，包括因实施行政裁决而直接增加的人力、物力成本，由增设行政裁决程序给当事人带来的等待、焦虑等交易成本，还涉及行政裁决制度与调解、诉讼等其他制度间的衔接成本等，因为“一项正式规则的产生将导致其他正式规则及其一系列非正式规则的产生，以补充和协调这项正式规则发挥作用”[15]。至于被普遍认为体现行政裁决特点的“效率高、成本低、专业性强、程序简便等”[16]，实际上可划入“净收益”，即与一般的诉讼程序比较，如果行政裁决制度运转良好，其利弊相抵后具有的制度优势。

由于行政裁决的“非终局性”，其作用在公正与效率两方面都有可能打折扣。在纠纷解决方式多样化的今天，行政裁决的独特优势在于“专业性”。因为专业，所以高效;因为专业，所以公正。毕竟，在行政裁决中，可能会涉及较多的部门性的或地方性的政策问题，对此类“同行政管理活动密切相关的”民事纠纷，由富有专业经验的行政机关裁处更为合适。当然，专业性只是公正与高效的必要条件，并非充分条件。行政裁决制度要实现效益大于成本的效果，还要扬长避短，将其适用范围限定于合适的领域内。如果范围扩大到更多纠纷事项，则行政机关会同样面临成本增加、效益降低之弊端，从而失去其合理性基础。

（二）行政裁决制度的可行性分析

在特定民事纠纷领域，行政裁决不仅必要，而且可行。知识产权纠纷、自然资源确权争议即其适例。在“北大法宝”以“行政裁决”为“案由”搜索，得到公报案例32个。其中，22个是知识产权类案件，涵盖了发明、商标、专利、外观设计等领域;7个涉及自然资源确权争议。经逐篇阅读总结后可知，目前，关于知识产权的行政裁决在程序和实体上均已相对成熟，行政裁决发挥了应有的作用，其成功原因至少有三：1.从启动环节看，知识产权争议较为专业，当事人一般会找律师或法律相关人士代理或引导，因此，程序上较为规范，对基于程序正义而得出的实质正义也能得到较好认可。2.从进行环节看，行政裁决与诉讼衔接较好，司法裁决对于行政裁决无论是维持还是撤销，均有良好的实施模式。如，在2017年“罗世凯与斯特普尔斯公司、国家知识产权专利复审委员会外观设计专利权无效行政纠纷案”中，其“裁判摘要”中明确“对于专利无效宣告行政程序而言，其具有双方当事人参与和专利复审委员会原则上居中裁决的特点，属于准司法程序。当事人恒定原则对于该程序亦有参照借鉴意义”。3.从结束环节看，知识产权领域争议的行政裁决开展以来，经过了较为长期的发展完善，其间较少有大的变动，因此已经形成了稳定的预期，进而形成了良性循环。

四、行政裁决制度的完善路径

党的十八届四中全会提出“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。2019年中央《意见》要求“建立健全通过行政裁决化解矛盾纠纷的制度”。目标已经基本明确，但考虑到长期以来部分领域行政裁决近乎停滞的情况，需要强力推进、积极探索才有可能实现目标。当前，既要着眼长远，系统谋划，为“适时推进行政裁决统一立法”做好理论准备;又要立足当前，开展试点，为健全行政裁决制度积累实践经验。

（一）系统研究行政裁决统一立法问题

针对上文所述行政裁决制度的现有问题，在统一立法时和整体把握上应当删繁就简，确保收益大于成本，使行政裁决制度能够正常运行并发挥应有的功能。

1.立法体例问题。《意见》要求“建立统一立法”。鉴于过去多年行政裁决制度在法律规范方面表述不统一、不规范的问题，采取统一立法体例有利于提高行政裁决法的法律位阶，形成一个内在逻辑一致、制度衔接紧密的法律规范体系。在章节编排上，可参照现有的行政复议法、行政许可法、行政处罚法等法律，如在行政裁决法中设置总则，就行政裁决的范围、行政裁决的实施主体、行政裁决的实施程序、法律责任等设置分章。

2.程序模式问题。能否通过法律程序来实现价值目标，往往是制度革新能否成功的决定性因素[17]35。《意见》提出：“程序性规定应当包括行政裁决的申请、受理、回避、证据、调解、审理、执行、期间和送达等方面的内容。”行政裁决程序规范化是立法的目标之一，但程序又须具备简化的优点。然而行政程序的设计可能难于兼顾二者，“控权即难于提高效率，提高效率即难于控权”[18]。对此两难问题，有两种解决方案。其一，可采取类型化的思路。即可将行政裁决事项予以分类，具体类型具体对待。如在实践运作成熟的知识产权纠纷领域，行政裁决的程序较为完备，与相关实体法关联密切，程序要求可以相对较高;对于专业性不太强，程序可相对简化，保留必需的环节即可。其二，在行政裁决法中规定统一的行政裁决程序，不因行政裁决事由类型不同而区分。如此，则要求对行政裁决的范围适当限制，在劳动争议环境侵权或税收等方面可适当扩大范围，而对于已被实践证明或经开展试点证明适用行政裁决效果不明显的纠纷事项可排除在外。基于成本-效益分析，本文倾向于制定统一的行政裁决程序模式，但要合理限定行政裁决的适用范围。

3.法律保留问题。行政裁决的适用范围是否需要法律保留？《意见》明确，行政裁决是行政机关“根据法律法规授权”对有关民事纠纷进行裁处。从目前的相关法律法规看，关于行政裁决的授权有法律、法规及规章，甚至一般性的文件。这些法律渊源之间难免引发矛盾。在“宋某诉青岛市市北区房屋征收安置管理中心行政裁决案”[19]中，就涉及省与设区的市地方性法规对同一行政管理事务规定不一致产生的法律冲突适用规则难题。我国立法法第八条和第九条明确了绝对法律保留原则和相对法律保留原则。从公正与效率两方面考虑，对行政裁决应当采取法律相对保留的方式，一方面契合行政裁决适用事项还在探索的现实，另一方面也防止范围过大影响制度的整体施行效果。

4.实施主体问题。根据《意见》，行政裁决的主体是“行政机关”，但代表行政机关行使权力的具体机构则有待明确。在实践操作中，我国各地行使行政裁决权的行政机构设置模式多样，有的由行政机关内设的法制部门负责，有的设立专门的行政裁决机构，有的选择业务相近的机构负责。要明确实施主体问题，不仅要合理设置行政裁决的组织机构，还要明确组成人员的结构。比如行政裁决机构的人员组成参照合议庭还是仲裁庭？抑或参照普通程序还是简易程序的成员结构？从行政裁决的功能定位出发，本文建议，行政机关行使行政裁决时应当设置裁决组，成员一般应为三人。

5.救济制度问题。行政裁决能否通过行政复议进行救济？对此，法律规定与实践均不够明确。一方面，行政复议法第六条、第八条、第三十条等虽有相关规定，但法律解释方面则有待商榷。另一方面，在实践中，相关案例也存有争议。如，在一起土地权属争议处理决定纠纷案件中，政府以处理决定不属于行政复议范围为由决定不予受理[20]。本文认为，从法理上看，行政裁决作为一种具体行政行为，当事人应当有权申请行政复议;从现有法律法规看，行政复议法第六条、第十四条、第三十条均是行政裁决可提出行政复议的法律依据，国有土地上房屋征收与补偿条例第二十六条规定“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”也代表了具体行政裁决领域的法律态度。从成本-效益分析的角度，需要解决的问题是，如果法律规定不服行政裁决可提出行政复议，那么行政复议与行政诉讼两种救济方式如何并立？对此，最高法院指导案例明确：“在法律、法规并没有规定复议前置的情况下，对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼，因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。”[21]鉴于行政复议具有行政性与准司法性“双重性质”[22]，行政裁决与其在性质和功能上有重合与冲突的风险。在明确行政裁决可通过诉讼最终解决的形势下，建议由当事人从复议和诉讼这两种救济机制中选择其一。对此，可在行政裁决法立法时加以规定，在本次行政复议法修改时也应予以明确。

（二）积极推进行政裁决试点探索

鉴于行政裁决统一立法涉及面广、耗时较长，《意见》提出“探索开展改革试点”。当前，行政裁决试点的基本框架已经明确，关键在于重点问题的选取方面，如范围、原则、内容、程序、工作机制等。开展行政裁决试点的建议如下：

1.行政裁决试点单位的范围。《意见》明确“对专业性和技术性较强、与行政管理活动密切相关、由行政机关裁决更简便快捷的民事纠纷，国务院部门经国务院授权、各省级政府及其部门经本级人民代表大会常务委员会授权，可以在各自行政管理权限内，开展行政裁决制度试点”。根据与行政裁决工作的实质性与程序性的关联性，在省级层面，试点单位可包括法院、检察院及司法、自然资源、财政、市场监督管理、卫生健康、民政、交通运输、水利、发展和改革等部门。

2.行政裁决试点的内容。重点包括明确行政裁决范围、完善行政裁决程序、履行行政裁决职责、明确行政裁决组成人员构成、创新工作方式、建立行政裁决告知制度、健全行政裁决救济程序的衔接机制、建立重大案件办理机制、加强行政裁决调解工作、搭建“一站式”纠纷解决服务平台、建立多元化解矛盾纠纷联动机制、建立矛盾纠纷中立评估机制、建立矛盾纠纷无争议事实记载机制、探索责任追究机制等。

3.行政裁决试点的步骤。可分“三步走”思路逐步推进。一是启动阶段：明确试点单位后，将行政裁决制度创新纳入省级“十四五”法治规划纲要，在报经省级人大常委会授权后，将试点做法与试点成效作为法治考核的加分项，鼓励试点部门积极推进。在试点期间，给每个试点部门设定1—2个重点突破点，避免求大求全。二是推广阶段：在总结试点单位经验教训的基础上，归纳提炼出一些可复制可推广的做法和制度，制定省政府规章，着眼于将行政裁决程序法治化，并在全省范围内推广。三是总结階段：继续收集在全省范围内开展试点的相关情况，将实体层面的现实问题以及程序细化的相关成果形成专题报告，向全国人大或者司法部进行汇报，为全国范围内健全行政裁决制度提供实践经验。

五、结语

我国行政裁决制度自出现至今已有30年，时代背景发生了重大变化，行政裁决制度也进入了新的“场域”。虽然各类行政裁决事项的命运不同，但都需要重新接受检视，在“多元化纠纷解决机制”中找到自身的定位，从而有机融入法治国家、法治政府、法治社会建设的时代洪流。

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[21]（2018）最高法行申1577号判决书[EB/OL].（2018-12-27）[2020-09-20]http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=3db5a61d56a5476f8fcda99e0118a09c.

[22]应松年.中国行政复议制度的发展与面临的问题[J].中国法律评论，2019（5）：15-22.

（责任编辑：华 民）

（校  对：江 燕）

[基金项目]2019年度江苏高校哲学社会科学研究一般项目“国家博弈视角下网络强国的法律制度保障研究”（2019SJA0924）;2019年江苏省政府法治研究课题项目“行政裁决试点法律问题研究”（2019JSSF005）。

[收稿日期]2020-10-28

[作者簡介]闫志开，江苏师范大学法学院讲师、博士，221116;钱钰锦，徐州市生态环境局处长，221018;田原，徐州市司法局副处长，221000。