法官会议的实践积弊与制度出路

[摘 要]法官会议历经制度生成、试点摸索、发展运行以及总结规范等阶段，其积极意义毋庸讳言，但践行者对这项制度仍存在犹豫、困惑乃至抱怨态度。法官会议的实践积弊颇多，在宏观层面存在定位异化、功效弱化、痼疾恶化等三方面问题，成因源于制度设计、关联制度改革、配套制度、体制环境及司法理念等多个层面。法官会议的改革进路需要树立五大理念，即专一理念、服务理念、系统理念、科研理念及创新理念，只有如此这项制度的未来发展才会有出路。

[关键词]法官会议;实践积弊;制度出路;变革理念

[中图分类号]D926.22      [文献标识码]A      [文章编号]1672-1071（2021）02-0054-07

一、法官会议制度的发展历程及运行困惑

2013年10月，最高院下发关于深化司法公开、审判权运行机制改革的试点方案，要求在上海、江苏等省市部分法院开展上述两项改革的试点工作[1]。《关于审判权运行机制改革试点方案》第5条规定“重大疑难复杂问题可以提交专业法官会议讨论”。2015年2月，最高院通报了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》即《四五纲要》的有关情况，该意见第30条将完善主审法官会议、专业法官会议机制作为健全院、庭长审判监督机制的一种有效手段。2015年9月，最高院印发《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，该意见第8条规定“法院各条线可以分别建立专业法官会议为合议庭提供法律适用意见”。2018年11月，最高院印发《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》，制定了法官会议若干议事规则，并在第一条明确了法官会议的制度定位，即“为法官审理案件准确适用法律提供指导和参考，促进裁判规则及标准统一，总结审判经验，完善审判管理”。

“法官会议”历经制度生成、试点摸索、发展运行以及总结规范等阶段，笔者身在审判一线工作，知悉媒体、学界对这项制度的褒扬歌颂[2-6]，但也亲历了办案法官的抱怨、犹豫和彷徨。这些隐藏在成绩和光芒背后的现象，真实反映出法官会议制度定位并未在践行者中获得科学的认识，这项制度的运行功效也未得到实务界的普遍认同，至少在不同地区、不同层级法院之间发展是不平衡的。

根据上文4个司改文件，制度设计者为办案法官提供了一种讨论案件的机制，院、庭长可以通过法官会议行使审判监督职权，法官会议还可以用来统一法律适用标准和尺度，并充当总结审判经验的平台。然而，法官会议为办案法官提供智力支持的同时也可以干扰甚至干涉法官独立审判。笔者认为，一项制度可以具备多项功能，但只能设定唯一的价值定位，否则功能与功能之间也会“打起架来”。本文拟以笔者所在法院及其他地区若干法院法官会议的运行实践为分析样本，对该项制度的实践积弊做一梳理，并尝试探讨法官会议的制度出路。

二、法官会议运行过程中的实践积弊

（一）定位的异化——智库变成工具

“如果根本不知道道路会导向何方，我们就不可能智慧地选择路径。”[7]63“价值定位”可谓是一项制度的生命。不论是制度设计者抑或研究者，一般认为法官会议是给法官办案提供专业认定意见的咨询机构[8][9][10]268-269。

然而，近几年很多法院在运行法官会议制度时的定位取向发生了异化。例如，《南通市如东县人民法院民事法官会议工作规则》规定法官会议的定位时，明确将审委会案件配套过滤机制与咨询议事机构并列对待，类似的还有江阴法院等[11]，将过滤功能跃升为制度宗旨。又如，《江苏省高级人民法院专业法官会议工作规则》规定“专业法官会议是各级法院院庭长履行审判监督管理职责、促进裁判尺度统一、总结审判工作经验的工作机制，智库变成了工具”。此种异化现象不仅仅体现在纸面上，更慢慢成为院领导的默认习惯和当然通识。

（二）功效的弱化——形式禁锢内容

1.“汇报式”会议模式制约案件讨论深度

据笔者考察，当下法官会议的议事模式千篇一律，以下试举两例。海门市人民法院《民事专业法官会议工作规则（试行）》第7条规定：“民事专业法官会议讨论案件时，可以按照以下顺序发言：（一）案件承办人介绍案情，发表意见;（二）合议庭其他成员、审判长补充发表意见;（三）提交讨论的业务部门负责人发表意见;（四）参加讨论的专业法官发表意见;（五）主持人对会议形成的主要意见进行总结归纳。”深圳市中院《专业法官会议工作规则》第18条规定：“专业法官会议讨论案件按以下程序进行：（一）承办法官介绍案情及需要讨论的焦点问题、合议庭意见及分歧;（二）承办法官所在合议庭的审判长进行补充介绍;（三）参会人员向承办法官展开询问;（四）按承办法官所在合议庭的审判长、其他法官、其他审判长、庭长、主管副院长的顺序发表意见和阐述理由;（五）专业法官会议成员发表意见后，不进行表决，会议主持人归纳总结会议形成的主要意见和其他意见。”

这样的议事规则呈现出传统的“汇报式”会议模式，具有三方面特征：一是秩序井然，参会人员角色分明;二是机会均等，每人发言次数和时间受限;三是结果导向，追求形成多数意见。这种模式固然契合了“法官会议”其名，传承了我国传统行政体制下惯有的开会风格，长久以来较为稳定，但忽视了法官会议的议事研讨属性，制約了案件的讨论深度，逐渐显露弊端。首先，发言过程虽井井有条，但参会人员的角色定位成了各自发言的掣肘，资历浅的法官不敢发表自己的观点，资历深的法官尤其是庭长、院长等往往脱离了自己的法官身份，以法院行政领导的立场去思考问题。其次，过于在意每一位参会人员的地位平等和机会均等，就容易犯“平均主义”的错误，扼杀学识更好、研究更深的法官的积极性。最后，由于传统会议对讨论结果的目的性导向，法官会议的讨论方向往往偏向观点和结论的发表，而忽视了理由和思维的交锋。

2.讨论范围排除事实问题促生研判漏洞

最高院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》等官方文件和很多研究者[10]271[12][13][14]认为法官会议只应讨论法律适用问题。由于案件事实需要独任法官或合议庭亲历审查，所以法官会议主要讨论法律适用问题无可厚非，但不能就此排除对事实问题的讨论。司法实践中，一线办案法官最頭疼的往往不是法律适用问题，而是案件事实无法查清。如果事实查不清或认定有误，那么再准确的法律适用都可能南辕北辙。案件事实的查明需要借助一定的方法和技巧，对于事实不清的案件，法官往往要充当侦探的角色;法律事实的确认则需通过证据规则的运用，而诸如举证责任的分配、证明标准的认定及证明力大小的比较等问题往往在诉讼法中也无明文规定。这些方法和规则并非纯粹的实体法律适用问题，但却具有很强的理论性和技术性，遇有疑难时理应纳入法官会议的讨论范围。

3.成果转化止步于案件讨论

法官会议的直接功能确实是以结案为导向的案件研讨，但实践中大部分的上会案件结案后，法官会议的使命也自然终止。实务界有人对某试点中院法官会议的结果运用情况做过调研[10]268，发现绝大部分案件未归纳总结意见，也无一提炼裁判要旨、形成综述纪要，产出的调研成果也只局限于案例分析。

（三）痼疾的恶化——局限滋生隐患

1.会议结论采用率低消解制度价值

笔者选取了自己所在法院2016年第四季度至2018年第二季度民一庭的实践样本进行分析，共有11件案件提交至民事专业法官会议讨论，未上审委会而直接依法官会议多数意见定案的只有5件。无独有偶，实务界有人曾对全国36个地方法院的法官会议进行过实证研究[15]，其发现部分法院的法官会议运行效果不佳，以某中院为例，自2015年4月实行法官会议制度1年来，17件上会案件中仅有2件的法官会议结论被合议庭采纳，其余15件仍然提交至审委会定案。法官会议结论固然被设计为不具备强制力，但被采率低无疑反映出其智库价值的消减。

2.“非亲历性”为定案方向埋下隐患

“司法是一种讲求亲历性的活动，对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对于被判断者的近距离观察。”[16]2012年民诉法修订将“当事人陈述”这一类证据从法条款项的第五位提前至第一位，也体现出立法者对当事人言辞重视程度的提升。不论民事案件还是刑事案件，“直接言辞审理”都是各自程序制度的基本原则之一[17]253[18]114。如果没有亲自听取当事人的言辞陈述，就会缺少对案件直接、全面、感性的认识，其结果不仅仅是事实可能查不清，更重要的是对案件方向把握不准。刑事案件中，被告人的冤情不会在笔录中凸显出来，却能在被告人的情绪、眼神中感触得到;民事案件中，原、被告利益的平衡若只借助“书面材料”则往往陷入一厢情愿，只有掌握了案里案外的各方面因素才能期待实质意义上的公平正义。审委会“审而不判、判而不审”的弊病，其症结点就在于亲历性问题，而当下的法官会议制度由于“非亲历性”这一硬伤，在实践运行过程中也不得不走上审委会的老路。这样的局面，不光存在降低法官会议研判功效的问题，更为严重的隐患是误导定案方向。

在笔者承办的（2017）苏0602民初****号案件中，原告起诉主张其与被告签订的《房屋转让协议》无效，因系划拨土地上的房屋买卖，问题较为复杂，故笔者提交法官会议讨论。会上焦点集中到了案涉交易违反《中华人民共和国城市房地产管理法》第40条的问题上，所有员额法官包括法官助理一致认为《房屋转让协议》违反法律禁止性规定，应为无效，笔者遂下判支持了原告诉请。案件进入二审后被改判，上级法院一方面认定案涉《房屋转让协议》违反的是管理性强制性规定，另一方面从公序良俗原则和诚实信用原则层面论证了已经履行完毕多年的案涉合同关系无须再做利益调整并应当尊重历史事实的结论，最终驳回了原告诉请。不可否认的是，笔者对于被改判心悦诚服，事后才发现上级法院早已有过类似判例，并且为最高院汇编入册[19]505-512。自省之后不禁感慨，该案法官会议由于并未亲历案件审判，碍于笔者汇报案情的局限性，钻进了法律规则的死胡同，而未关注到该案的客观情势和判决的社会效果，最终在审理方向上走偏了。

三、法官会议运行积弊的原因分析

法官会议运行这么多年来所积累和暴露出的弊病，其产生原因是多方面的，包括制度的设计、关联制度的改革、配套制度的缺漏、法院的体制环境、司法者的主观理念等多个层面。

（一）制度初衷引发负面效应

本文伊始提到的几个司改文件对法官会议进行了制度设计和规范。根据《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第8条、《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》第8条，法官会议的讨论结果仅对合议庭具有参考价值而无强制拘束力。这本来是根据法官会议的智库定位作出的规则设计，但同时也放弃了对合议庭权力的规制，一定程度上令合议庭撇开法官会议讨论结果变得有恃无恐，而硬币的另一面则是期待法官会议消化案件的目的落空。除了上述制度设计外，《关于审判权运行机制改革试点方案》第5条、《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》第4条都将“重大案件”纳入了法官会议的讨论范围。然而，难办案件其实可以分为疑难复杂和重大敏感两类，后者往往不存在决疑之难，难是难在对压力和风险的焦虑，而法官会议是无力承担压力决策功能的[20]。所以将“重大案件”提交法官会议讨论不仅缓释不了合议庭压力，体现不了法官会议的专业性优势，反而消解了该项制度的价值基础。

（二）审委会改革带来波及效应

《四五纲要》第32条规定：“建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件的范围。” [21]周强院长在2015年两会作工作报告时指出，最高人民法院带头改革审判委员会制度，大幅减少审委会讨论案件数量。审委会和法官会议都讨论案件，审委会想“瘦身”，法官会议则被推为前置程序并被期待成为能够结案的“小审委会”，《江苏省高级人民法院审判委员会工作规则》第13条就规定，拟提交审判委员会讨论决定的案件应当经过专业法官会议研究讨论并提出意见，合议庭意见与法官会议倾向性意见不一致的，应当进行复议，复议后仍不采纳法官会议倾向性意见的才可以按程序提交审委会讨论。实际运行过程中的“工具化”倾向将法官会议的核心定位扭曲了。

（三）配套机制缺位导致阻滞效应

法谚有云，徒法不足以自行。法官会议制度也是如此，同样需要其他配套机制加以保障。就以笔者所在法院为例，业务部门与调研综合部门联通机制缺失或不畅，以致办案的人有素材没时间，专搞调研的人有时间没素材，法官会议的调研成果继而难产;智慧法院的发展如火如荼，庭审的智能水平不断提升，但法官会议的智慧化问题却为人所忽视，以致法官会议仍停留在“人—手—紙—笔”的传统“汇报式”议事模式;法官会议的参会激励机制缺失，只有义务履行而不享有利益，以致法官参会用心研讨的积极性不高，法官会议意见的价值低继而被采率低就是必然的了。

（四）司法行政化造成同化效应

“司法行政化，即以行政性的方式审判案件并管理法院和法官，是我国司法运行与司法建设长期存在而未能解决的问题。”[22]行政化问题波及法院体制、审判业务、法官管理等各个方面，法官会议也难以避免地遭受到同化作用。法官会议的议事规则约束着参会法官的言行，但参会法官却对议事规则的制定没有发言权，这一权力通常被院领导所垄断，领导在秩序和创新两种价值之间往往倾向于前者;法官会议研讨的对象固然是法律问题，然而，办案的目的不光是结案了事，还必须考量社会效果、坚持大局意识;参会的法官不单单有业务职称的区别，更存在职级上的高低;案件不光是合议庭在审理，不参审的院、庭长还身负审判监督职责，结案后还要对承办法官进行绩效考核。综上所述，现在种种实践做法有其合理性和必要性，但过分地强化乃至走向极端就危及了法官会议的独立价值，令其附带功能成为主要宗旨，“汇报式”会议模式也变得理所应当，死板僵化的议事规则令法官会议的“非亲历性”痼疾病入膏肓，某些不办案的领导和研究者也未经调查考证就安然地将事实问题排除于法官会议讨论范围之外，至于通过法官会议给法官们营造开放活跃的调研氛围就更不指望了。

（五）传统观念加剧消极效应

1.司法实用主义

实用主义在我国司法发展史上印记明显。新中国成立前，马锡五审判方式活跃于我党革命边区，它不拘泥于传统和程序，强调深入群众之中去化解社会矛盾。新中国成立后至改革开放前，司法也长期处于相对虚无主义的状态。改革开放后，邓小平同志的“黑猫白猫论”在几十年间一直是占据社会各领域主导地位的思维意识，司法事业也在“一个中心、两个基本点”的国策下“摸着石头过河”。而今中国特色社会主义法律体系已经形成，其基本立足点就是国情和实际。因此，实用主义理念在司法者尤其是司法决策者和老一辈法官的头脑中根深蒂固。“当前我们司法过程中的‘实用主义’大多数还只是处在一种‘实用’的层面，根本谈不上是系统性的‘实用主义’”[23]，正是基于这种实用思维，践行法官会议制度的人更愿意通过讨论得出答案乃至案结事了，纯粹在法官会议上进行知识研讨和业务切磋显得太不实用，继而智库定位被人为地拉向“工具化”，至于从会议中开发理论成果，对棘手的上会案件而言就更显得不合时宜了。

2.司法保守主义

如果说司法实用主义更多地体现在参会的一线法官身上，那么司法保守主义则更多地根植在制度设计者和规则制定者心中。即便是法学学者也强调“具体的司法操作一定要保守”[24]。将一种以集思广益为形式、以会商思辨为特征的研讨会放置于“汇报式”模式的传统会议窠臼中，恰恰反映出决策者对法官会议制度定位和角色属性的保守认识，这也正是法官会议议事规则僵化乃至突破不了“会议”这一概念框架的思想根源。此外，法院领导尤其是基层法院普遍不重视调研工作，未意识到科研能力对执法办案工作潜移默化的助力，这也是领导者的保守思想所致。

3.羊群行为

20世纪90年代，国外一批学者开始了对羊群行为理论的初步研究[25]： Scharfstein和Stein提出了著名的“声誉羊群”模型，指出羊群行为是跟随者为了自己的声誉而忽视自有的信息并盲目模仿别人的行为;Banerjee认为羊群行为是使跟随者自己的私人信息表明其不应该采取这种行为但最终还是跟随其他个体的行为;Shiller研究羊群行为时指出，在一个群体决策中多数人意见相似时，个体趋向于支持该决策而忽视反对者的意见，即使该决策是不正确的。法官会议在实践运行过程中同样存在着羊群效应。有的法官虽有自己的见解，但出于不够自信而赞同其他法官的观点;发言顺序较后的法官见多数意见几近成型，虽然其已经发现多数意见的问题或错误，但仍选择与大多数人保持一致;有的法官觉得法官会议挤占自己的工作时间，干脆人云亦云、滥竽充数。而“汇报式”的议事模式给“偷懒”的参会法官[26]提供了草率表态、跟风发言的温床，看似法官会议由许多法官组成，但往往有价值的意见凤毛麟角，结论为合议庭采纳的比率低也就不足为奇了。这样的跟风行为不仅仅体现在法官会议运行过程中，而且长久以来在其他会议乃至其他社会生活领域也屡见不鲜。

四、法官会议的制度出路

前文分析了近年来法官会议制度的运行积弊及原因，并未面面俱到，也未为构建法官会议具体规则做铺垫，主要是针对这项制度的宏观设计力争有的放矢。构建法官会议议事规则的文章已经非常多了，本文只想从宏观层面提出该项制度的改革进路，向制度设计者和规则制定者传递出一线的诉求。无总纲则得不出要领，无要领则规则入歧途。以下笔者尝试提出五种变革理念，以求推动法官会议制度的蜕变升级。

（一）专一理念：定位单一、辖案专项、发展专业

法官会议制度的定位不能多元化，而应单一化。法官会议的定位就是智库咨询机构，不是审委会的过滤工具或前置程序。审判管理应当通过议事、研讨、论辩的形式进行，而非直接的行政干预;总结审判经验、统一法律适用是法官会议研讨类案达到一定数量后的自然成果;法官会议真正成为合议庭的智囊继而让审理者对自己的裁判有信心、甘冒风险后，上审委会的案件自然会减少。

“专一”中的“一”指定位单一化，而“专”则包含讨论案件范围的“专项性”和制度发展的“专业性”两部分内涵，只讨论难办案件中的“决疑”案件，集中钻研法律框架内的案件审理问题，唯有按此方向改革法官会议制度，才能凸显法官会议较审委会的本质区别和优势所在，法官会议的制度价值才能在实践运行中发扬光大。法官会议守住自身的“专一”，才会尽可能排除定位异化带来的负面效应。

（二）服务理念：为案件服务转向为法官服务

法官会议属于审判权运行机制的范畴，天然地带有管理色彩而缺少人情味。法官会议制度从制度上看确实也是为办案设计的，结案固然是法院工作的基本任务和目的，但我们不能忽略了一点，那就是案件是人办的，人不是机器。法官会议制度的设计要多考虑从法官主体的角度出发，多考虑承办法官、参会法官的主观感受，而非拘泥于案件研判机制本身，否则法官会议会如无源之水慢慢枯竭。就比如议事模式，“汇报式”是典型的监管理念，承办法官、参会普通法官与参会院、庭长不是平等的议事关系。相反，会议筹备方面应更多考虑案件承办法官而非参会领导的需求，以服务理念去设计议事规则，将棘手的查明事实问题纳入讨论范围继而借助更为丰富的阅历、更为有效的方法去探究客观真相，唯有满足了法官的切实需求，法官才会更愿意去参加法官会议。法官会议秉持“服务”理念也是促进法院“去行政化”的内在要求。

（三）系统理念：加强配套保障机制构建

对法官会议制度的完善不可局限于制度本身，“必须对影响制度功效的外在制度环境进行必要的改良。否则，针对制度设计的修正则必将于事无补，制度的整体预期也势必会落空”[27]。应当将法官会议制度置于整个审判权运行大环境中去考量，既要考虑法官会议制度与其他审判权运行机制的衔接问题，也要注重配套辅助措施对法官会议制度的保障作用。只有以系统思维去指导制度设计，才能让法官会议在运行过程中不做无用功，同时又体现出自身的独立价值，使法官会议的智力成果转化能更加顺畅和规范，法官参会发言的积极性进一步提高。法官会议制度的构建形成“系统”思维后会促进审判权运行更加高效。

（四）科研理念：“会后”与“会中”并重

法官会议虽非科研机构，但理论界和实务界不少人士都憧憬着法官会议成为培育精英法官的平台[28-30]。但如果法官会议“讨论结束”即告“会议结束”的话，法官会议的上限是不高的，不注重理论研究，法官会议的智力支持能力不会提高，成果转化率、结论采纳率只能在低水平徘徊。法官会议只有抓住“科研”这一核心竞争力，其制度价值才能发扬光大。

（五）创新理念：法官会议也可乘风破浪

法官会议制度亟待创新。陈旧的司法理念、僵化的议事模式、落后的思维方式，都需要创新精神去打破。仍以议事规则为例，正所谓真理越辩越明，实务界已经有人意识到辩论因素对法官会议的价值[31]，笔者认为完全可以解放思想，仿照庭审的模式为法官会议引入辩论机制，同时大力打造智慧会议，充分运用大数据、移动网络、人工智能等前沿理论去武装法官会议，让法官会议研判更有效益、运行更加高效、能力更为现代。法官会议坚持“创新”理念，司法改革才能乘风破浪。

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（责任编辑：小 水）

（校  对：陈 楠）

[作者简介]顾彬，江苏省南通市崇川区人民法院助理审判员、法学硕士，226007。