新发展阶段社会治理共同体的演进逻辑、掣肘因素及行动路径构建

2021-03-07潘琳

中共南京市委党校学报 2021年3期

[摘要]在全面建设社会主义现代化国家的征程中，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是国家治理的根本前提和保障。文章从社会治理共同体的演进逻辑、掣肘因素以及行动路径三个维度深入探析新发展阶段社会治理共同体的构建问题。新发展阶段构建社会治理共同体的本质是在党的领导下，在社会治理制度创新、多方参与、载体建设、科技支撑和人才保障等要素的共同作用下，拓宽公众参与社会治理的方式、渠道和途径，其目的是通过社会治理共同体的构建助力实现全面建设社会主义现代化国家的宏伟目标。

[关键词]新发展阶段;社会治理共同体;演进逻辑;行动路径

[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2021）03-0038-05

党的十九届五中全会科学擘画了一幅人民群众美好生活的幸福蓝图。首次将“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为远景目标提出。并将“改善人民生活品质，提高社会建设水平”写入十二项重要举措中，充分体现了党和国家对人民群众生活的关切和重视。标志着以人民为中心的社会治理在新发展阶段达到新的历史高度。建设社会主义现代化强国，需要党的坚强领导，更需要全体人民的齐心协力。“人人有责、人人尽责、人人享有”成为新发展阶段社会治理共同体的主要建设方向。只有通过凝聚群团组织、自治组织、社会组织、企事业单位、公众等各方主体的治理合力，寻求社会意愿和诉求的最大公约数，才能不断满足人民对美好生活的向往。

当前我国社会治理共同体的实践探索仍处于发展阶段，社会治理共同体的多元主体责任意识和积极性尚未充分激发。党的十九届五中全会提出我国“社会治理还存在弱项”。虽然社会治理已呈现从社会管理到社会治理的动态变化，但发展仍面临基层组织行政化倾向、社会组织自身能力建设不足、公众参与度较低、各方联动机制不健全等掣肘因素，影响了社会治理的参与性和积极性。主要表现为社会力量较为薄弱、参与机制尚未健全，使得公众参与社会治理的能力有待提高[1]。新发展阶段社会治理共同体的构建，需要加强对社会规律的认识，深入分析和思考构建社会治理共同体的演进逻辑、掣肘因素和行动路径，加强对社会治理规律的认识。据此，本文将从以上三个维度，深入探讨社会治理共同体的演进逻辑，分析社会治理共同体发展面临的掣肘因素以及构建共建共治共享新格局下的社会治理共同体的行动路径，以促进社会治理现代化。

一、社会治理共同体的演进逻辑

（一）理论逻辑：马克思主义共同体思想形成

社会治理共同体思想的形成有其深刻的理论逻辑，基于马克思主义共同体思想的萌芽。马克思和恩格斯从历史唯物主义视角，以“现实的人”作为研究共同体思想的逻辑起点，探讨了人类历史发展过程中孕育的三种共同体形式，即自然共同体、虚幻的共同体以及真正的共同体。在前资本主义时期，由于人们对自然的认知能力有限以及生产力水平低下，人们为了能更好生存，便形成了相互帮助、相互依赖的“自然共同体”。“自然共同体”本质上为一种基于血缘和地缘联合的社会关系。第一次技术革命带来了工业革命，给经济社会和生活方式带来了巨大变化。工业革命以后，现代性浪潮将“自然共同体”转变成为国家“虚幻的共同体”却无法实现所有人的自由与发展，因为那种个人自由“只是对那些在统治阶级范围内发展的个人来说是存在的”[2]。而每一个人的自由与全面发展才是真正的自由，需打破资本主义国家的“虚幻的共同体”走向“真正的共同体”。1848年，马克思和恩格斯在《共产党宣言》中强调，“真正的共同体”的本质不再是一个政治共同体，而是一个“自由人的联合体”，是一个社会共同体[3]。至此，人们活动场域中的“自由王国”衍生为“真正的共同體”。人类社会发展的最终目标和正确方向是实现每个人自由而全面的发展。

马克思主义共同体思想中关于共同体本质是社会性的论断，为新发展阶段建设社会治理共同体提供了重要的理论基础。社会治理共同体的提出，是对国家“共同体”这一概述的深刻实践，是结合时代特征和中国特色提出的重要命题。

（二）实践逻辑：中国特色社会主义社会治理体系发展

自新中国成立70多年来，我国的社会治理从传统社会管理体制的突破到健全有中国特色的社会管理体制，再到打造共建共治共享的社会治理格局，这是一个先“破”后“立”再“创新”的发展历程。社会治理的创新与发展富有历史底蕴和现实基础，我国借此走出了一条中国特色社会主义社会治理之路，构建了中国特色社会主义社会治理体系。

社会治理共同体理念经历了较长发展历程。党的十八大以来，党和国家不断探索社会治理创新。党的十八届三中全会首次以正式文件提出“社会治理”的概念，强调社会治理注重多元、协调和互动，充分发挥人民群众的主体地位作用[4]。党的十八届五中全会提出要“构建共建共享的社会治理格局”，即共同建设、共同享有。党的十九大加入“共治”，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。党的十九届四中全会强调“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。党的十九届五中全会延续了四中全会的表述，顶层设计上，更加注重“完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这是运用马克思主义理论、立足我国现实国情和实践提炼出的重要理论观点，是坚持和完善中国特色社会主义制度和党的领导的重要理论成果。社会治理共同体理念的提出顺应了社会多元主体力量参与社会治理的社会需求，建构了新型“国家—社会”的关系。通过政府、社会组织、企事业单位、群团组织、自治组织以及公众等多元主体参与社会治理，共同协商维护社会稳定。由传统政府单一、自上而下的线性管理转向多元共治的双向治理的转变，实现了政府治理与社会调节、居民自治的良性互动。

二、社会治理共同体的意蕴阐释与功能定位

（一）社会治理共同体阐释

根据党的十九届五中全会会议公报的主要内容，新发展阶段社会治理共同体是需要发动所有社会力量共同建设的共同体。意指党委、政府、群团组织、自治组织、社会组织、企事业单位、公众等是社会治理的参与主体，为回应社会治理需求以及解决问题的共同目标，以社会治理场域中协商议事平台为抓手，基于互动协商、权责对等的原则，共同建设、共同参与治理、共同享有治理成果，从而形成相互关联、相互促进且关系稳定的群体[5]。在此过程中，尤为强调治理主体多元化、治理过程协同化与治理方式多样化。社会治理共同体是在党委领导、政府负责下推动社会力量参与社会治理。而共同体作为一种非正式组织，在个人之间建立起非正式的组织关系，与其各自的社会关系相互融合，拓宽了社会的交往网络[6]。以正式组织形式为基础，向非正式过渡和延伸管理职能，推动正式组织和非正式组织的融合协同。共同致力于服务群众需求和根本利益诉求，构建社会治理共同体实现了对共建共治共享理念的丰富与升华。

（二）社会治理共同体功能定位

新发展阶段构建社会治理共同体，意味着社会治理多元主体之间的职权匹配。首先党委作为社会治理共同体的顶层设计者，始终处于“总揽全局、协调各方的领导核心地位”，还应借助基层党组织和党员来覆盖治理网络的细枝末节。在党建引领下，社会治理共同体的构建通过政治路线和政策主张来实现强大的政治凝聚力和社会动员力[7]。如图1所示。

图1 社会治理共同体各主体功能定位

政府作为社会治理共同体的组织主体，角色定位更加中观与具体。建构社会治理共同体系统中的运行规则，同时发挥资源整合优势和政策导向功能。通过制度保障如赋权机制、参与机制来激发其他治理主体能动性。社会组织、企事业单位、自治组织是社会治理共同体的支撑主体。填补政府行政边界外的治理空缺，承接政府职能转移，提供优质公共服务，满足多元化的群众需求。并以项目化载体方式，激發社会力量参与。公众是社会治理共同体参与主体，在参与中推动社会治理的民主化进程。公众可凭借群团组织和社会组织等载体塑造参与意识，培养参与能力。以上各主体发挥各自功能和作用又良性互动，依据一定的治理责任机制[8]形成社会治理共同体。按参与程度，社会治理共同体历经“意识共同体—行为共同体—利益共同体”的发展阶段。同时，坚持以人民为中心的价值取向，推进社会治理的和谐稳定。

三、社会治理共同体发展面临的掣肘因素

（一）基层组织的行政化倾向

习近平总书记治理观特别注重基层治理。他强调“社区的服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。党的十九届五中全会再次强调“推动社会治理重心向基层下移”。基层治理是服务群众的最后一公里，当前基层组织工作中，要面对千头万绪的治理难题[9]。在“上面千条线，下面一根针”的现状下，既要应对上级各部门信息报送和业务要求，又要直面本地居民和企业为其排忧解难。尤其基层社区和网格承担了各部门下派的大量任务。如社会保障、文明创建、综治维稳等常态职能，此外还有经济数据统计等临时性任务。普遍存在“小马拉大车”疲于应付的现象。而行政事务繁多，严重影响社区服务的效率和社会治理效能。

（二）社会组织能力建设不足

近年来我国社会组织在不断发展。社会组织参与扶贫、养老、助学、防汛救灾、社区支持等领域服务，已成为社会治理共同体的重要力量来源。笔者从2019年7—8月对全国各区域选择的34家社会组织的调研访谈中分析出当前社会组织还存在一些困境，如社会组织的能力建设、资金来源、人才队伍等方面较不完善。首先是社会组织经费普遍紧张。当前社会组织活动起来较为困难，原因是大部分社会组织仍在孵化培育中，过度依赖政府，活动经费有限，筹资能力也有限。其次是社会组织缺乏专业人员。一些社会组织靠兼职人员在支撑，有些组织虽有专职人员，但人才流失严重。地方高校大都重视开设社会工作相关专业和课程，为社会培养社会工作人才，但大学生毕业后去社会服务机构就业，发现工资少，缺少福利保障，缺乏职业晋升空间，不愿长期从事社会工作，进而造成人才流失。当前社会组织发展过程中，最大难题是缺乏专业人才。社会组织花费大量时间成本培养社会治理的专业人才，在项目载体建设上能全面负责。但最后由于社工职业不稳定、工资低、社会认可度不高造成人才流失严重。专业人员匮乏导致社会治理项目未能实现可持续化运转，当前社会组织人才激励机制缺失、晋升通道有限使得社会组织难以留人。

（三）公众社会治理参与度较低

当前大部分公众有着服从政府、依赖政府的心态，主动参与社会治理积极性和热情不高。随着城镇化进程的推进，城市人口的频繁流动以及“单位人”到“社会人”的转变，带来人际关系的疏离化，居民日益“原子化”。部分“经济理性人”存在“搭便车”心理，个体参与的行为动机较弱。对社会治理的参与程度不深、认同感不强，存有“社区冷漠症现象”。而发挥公众积极性主动参与社会治理是构建社会治理共同体的前提与基础。因此，当前亟待培养公众参与的责任意识与积极性。

（四）社会治理联动机制不健全

社会治理是一项系统的工程，是由多元主体发挥各自职能定位形成的开放共治体系。在社会治理中，应当更注重各部门和多元主体的联动融合。当前全国一些地方政府的社会治理经验和做法较有成效，创新和发展了诸多社会治理经验与模式。但最大难点是在政策上做好完善和引导，推进跨部门的统筹协调，包括资金、业务和人才上的有效统筹，将社会治理纳入政府绩效管理考核的范畴;推进社会治理意识和观念的改变，从价值观念上推进社会治理共同体的价值体系建设而非停留在社会治理创新的一般性政策宣导上。

四、构建社会治理共同体的行动路径

（一）坚持制度引领，完善社会治理体制机制

建设社会治理共同体，要发挥中国特色社会主义制度优势，关键在于完善社会治理的体制机制建设。从社会治理共同体的理念意蕴来看，“人人有责”解决的是意识问题，要进一步完善党委领导、政府负责的制度安排。强化社会治理多元主体的责任意识，明确责任意识。优化跨部门的协调联动机制，并落实到社会治理的具体项目和业务上，实现各部门的协同和联动。同时，要积极培育各类组织、公众参与社会治理的信任机制，引导和鼓励群众参与。“人人尽责”解决的是行动问题。加强制度建设，政府通过增能赋权机制或公众参与机制，使每个人成为参与社会治理的一分子，保障“人人尽责”的可能性与有效性。给予各类组织和群众更多支持，完善基层群众自治机制。发挥社会组织和基层自治组织的动员性，调动社会主体积极性，集中社会力量参与社会治理。“人人享有”解决的是结果覆盖面问题[10]。通过完善相关利益分配机制和矛盾化解机制，让社会治理的成果更多、更广泛地惠及全体人民群众。保障人人享有、人人满意，让每个人都能享受成果，在社会治理进程中不断促进社会的公平正义。

（二）推进多方协同，强化基层社会治理创新

社会治理的中心在基层，“基础不牢，地动山摇”。基层是服务群众的“最后一公里”。在基层治理中发挥多元协同共治，构建社会治理共同体，首先应坚持群众观点和群众路线，让群众做社会治理工作的评判者。社会治理工作成效由群众来评价。为推动群众关注的热点难点问题解决，浙江省淳安县每年组织问效评议大会，选择一个和民生息息相关的主题，由市民对政府相关职能单位工作情况进行评议。为推动政府职能部门相互配合，解决基层社会治理问题作出了有益探索。

其次，要激发全社会活力，群众的事多依靠群众解决，让全社会共同参与社会治理。提升群众参与性，形成有群众基础的基层社会治理创新体系。社会治理既要满足人民群众高品质、高层次美好生活需求，又要深化对社会治理规律的认识[11]，即以党建引领带动多方主体协同联动。如“枫桥经验”发挥了群众力量，彰显了基层社会治理的智慧。在“枫桥经验”的带动下，全国各地都进行基层社会治理的有益探索。安徽省宁国市西津派出所，在探索基层社会治理创新中，发动和依靠群众成立三支各具特色的专业队伍：“蓝精灵团队”（安保志愿者队伍）、“山城平安联盟”和“大联调团队”。特别是“大联调团队”是以西津派出所朱国梁工作室的调解团队为主，以西津街道办事处七站八所为辅，以住室心理咨询师、律师，以及老教师、老党员、老干部和各行各业专业人员（水电工、房屋租赁、建筑装潢业等）为专业支撑，以村社治保调解员为补充的大调解团队。三支队伍发挥出了“1+1+1>3”的功效，逐渐构建起了基层群防群治的新格局。将矛盾纠纷化解在基层，将平安创建在基层，打造了“枫桥经验”的西津品牌，创新和推动了新时代“枫桥经验”的发展。

（三）做实载体建设，以新时代文明实践融入社会治理

社会治理共同体重在群众参与，难在引导融入。以新时代文明实践站为载体，凝聚群众、引导群众，为群众参加社会治理共同体建设搭建平台。一是畅通群众诉求多元化表达渠道。以制度化、常态化方式建设群众发声渠道，如“民情气象台”“民情二四走”等方式采集、整理和反馈社情民意。二是建立群众诉求的快速响应机制。将社情民意采集与反馈纳入网格化管理，实现新时代文明实践站与网格化管理、“吹哨报到”机制的对接联动。进一步推动社区吹哨、部门报到、领导销号的工作机制。三是精准回应群众诉求，建立覆盖群众身边大小事的服务机制。以新时代文明实践站为依托开展理论宣讲、政策解读、移风易俗等便民服务，实现党建引领“一呼百应”、社区治理“有求必应”。四是搭建多元协商议事平台。特别是关心群众日常生活中“关键小事”。以“微服务”满足群众“微心愿”。通过线上线下等多种方式，搭建“阳光议事厅”等协商议事平台。推动村（居）民议事协商制度建设，让群众在社会治理共同体参与中提升自治共治能力。

（四）加强科技支撑，提升社会治理的智能化水平

互联网不仅是一场技术革命，也是一场社会治理的变革。党的十九届五中全会强调“加强社会治理的数字化和智能化水平”。构建社会治理的共同体，要运用移动互联网、大数据和人工智能等科技成果实现社会治理。利用现代化手段提升服务群众的效率和质量，运用大数据解决社会治理有关问题，打破政府各职能部门间的“信息孤岛”。通过网格数据的收集和精细化治理，熟知民生民情。打造统一规范、运行高效的云城市、云社区。社会治理的难点是人，用大数据管人和规范人的行为，应成为社会治理的突破口。如通过大数据加强流动人口和出租房屋服务管理，促进和完善社会信用体系建设。运用科技支撑持续推进社会治理的精细化水平，如福建等地通过大数据建立社会稳定指数信息系统，实现对社会风险的预警预测，一张数据图表可以反映全省各地社会稳定情况。杭州住房保障和房产管理局与阿里巴巴、蚂蚁金服集团构建了智慧住房租赁监管服务平台，实现对全市流动人口的服务与治理。

（五）深化人才保障，打造专业化社会治理队伍

建设社会治理共同体从“选用育留”四个方面培养专业社会治理人才，运用专业知识和技能实现社会的有效治理。

社会治理工作需要选拔人才，要将人才保障纳入治理体系和规划中。通过政策和资金等激励措施做好人才引入，形成“外部引进+内部推荐”的多渠道引入机制。吸纳不同领域和层面的人才充实到社会治理队伍中。拓宽基层社会治理人员的晋升通道。敢于任用人才，特别是懂技术和善管理的复合型社会治理人才。建立容错机制，形成创新激励氛围。与地方高校建立人才培养体系，同时在基层社会治理场域打造大学生实习基地，形成产学研一体化治理平台。加强专业技能培训，应用互联网开展社会治理的能力，推动与社会治理相关部门、社会组织、志愿者的联动能力。如合肥方兴社区学院采用“3+3+1”（微服务、微综管、微治理;微公益创投、“五社联动”、网格化;公共课）的培训体系培养专业化社会治理人才。留住人才要从人员纳入编制、提高薪资、基层减负等方面给予基层社会治理人员基本保障，拓展其职业晋升空间，提升其归属感。着力解决人才的后顾之忧，建设社会治理的价值共同体，激励和支持更多社会治理人才在基层岗位发挥作用。

立足新发展阶段的社会治理，需不断满足人民对美好生活的向往。构建社会治理共同体，要在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，尊重各类组织和群众主体性地位，发挥每个个体参与治理的主体作用。在成果分享上让社会治理的成果更多更公平地惠及全体人民。构建新发展阶段下的社会治理共同体，必须始终坚持治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。促进人的全面发展和社会的全面进步，为实现社会主义现代化奠定坚实的基础。

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