论公共道路管理人侵权责任

陈广华，巨 杉

（河海大学法学院，江苏南京 210098）

0 引言

为解决公共道路上妨碍通行物（堆放、倾倒、遗撒物）导致的侵权事故纠纷，《侵权责任法》第89条首次将“妨碍通行物件致损”作为一种新型侵权责任，规定在物件损害责任一章中。由于该条文表述较为模糊，司法理论界和实务界一直对妨碍通行物致损的责任主体、性质、归责原则和责任承担等问题存在较大分歧。如《侵权责任法》第89 条仅将责任主体表述为“有关单位”或者“个人”，但对“有关单位”是指实施了堆放、倾倒、遗撒行为的单位还是指对公共道路负有管理义务的单位未作明确规定。为统一裁判规则，《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕19 号）（以下简称《道路交通事故损害赔偿司法解释》）第10条将公共道路妨碍通行物件致损的两大责任主体——“妨碍通行的行为人”和“公共道路管理人”的责任进行了区分。

《民法典》第1256 条：“在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，由行为人承担侵权责任。公共道路管理人不能证明已经尽到清理、防护、警示等义务的，应当承担相应的责任。”该条文是对《侵权责任法》第89条“妨碍通行物件致损侵权责任”与《道路交通事故损害赔偿司法解释》第10条的承继，进一步确认了妨碍通行物致损纠纷责任主体二元论，明确公共道路管理人适用过错推定的归责原则。

高速公路经营者作为一类特殊的公共道路管理人，其易与《民法典》第1198条（原《侵权责任法》第37条）所规定的责任主体——安全保障义务人混淆，导致在司法实践中妨碍通行物致损案件出现了法律适用冲突，存在“同案不同判”的情形。若适用《民法典》第1198条的“安全保障义务条款”，则公共道路管理人应当承担补充责任；若适用《民法典》第1256条的“妨碍通行物致损条款”，则公共道路管理人应当承担“相应的”侵权责任。此外，《民法典》没有明确公共道路管理人是否尽到管理义务的判断标准，在实践中需要区分个案具体情况。对于妨碍通行行为人与公共道路管理人，在数人侵权形态下，各自的责任范围和责任类型仍存在较大争议。

1 公共道路管理人侵权责任的法律适用

1.1 对公共道路管理人侵权责任承担法律适用的不同观点

从域外法的角度考察，在公共道路妨碍通行物致损纠纷中，道路管理人需承担侵权责任的雏形可追溯到1903 年发生在德国的一起著名案件——“道路撒盐案”。德国联邦最高法院根据《德国民法典》第836 条“土地占有人的责任原理”，认为物的所有人应当公平地考虑到他人的利益，防止该物对他人造成损害，否则应承担损害赔偿责任[1]。同时德国联邦最高法院还提出了任何人只要将土地作公众交通使用，就应当保障交通安全，通过判例确立了“交通安全务”，并通过对《德国民法典》相关条款的解释学方法和类推适用方法，逐渐将其扩展到其他领域升级为“交易安全义务”，后演变为“安全保障义务”。日本、韩国将公共道路管理人的责任体系按公共营造物的属性区分为共有及私有，认为若为共有，应适用国家赔偿法；若为私有，应适用民法[2]。尽管有学者建议我国予以借鉴，但我国《国家赔偿法》目前仍保持着“行政赔偿”与“刑事赔偿”的二元格局，公有公共设施的损害责任依旧要在《民法典》侵权责任编的范围内寻求[3]。

相较于其他公共道路，高速公路特点在于“有偿使用，高效通行”。对高速公路经营者侵权责任承担如何适用法律，司法理论界和实务界一直存在争议。有的学者认为高速公路经营者对高速公路进行的安全保障、警示说明等服务，从根本上都来源于安全保障义务，应当适用《侵权责任法》第37 条，承担补充责任[4]。有的学者则认为高速公路经营者不适用该法第37条规定而适用该法第89条承担“不真正的连带责任”[5]，即受害人可以自主选择是向具体实施侵权行为的堆放人、倾倒人或遗撒人请求承担赔偿责任，还是向公共道路管理人请求承担赔偿责任。

由于公共道路管理人与安全保障义务人的概念、性质较为相似，针对妨碍通行物致损案件，近年来司法实践对法律条文的适用也存在不同的做法。有的法院依据《侵权责任法》第89 条、《道路交通事故损害赔偿司法解释》第10 条，判决被告高速公路经营者承担60%的侵权责任（安徽省怀远县人民法院2019 皖0321 民初3205 号民事判决书）；有的法院则依据《侵权责任法》第37条规定，判令被告高速公路经营者承担10%的赔偿责任（河北省保定市中级人民法院2020冀06民终4597 号二审民事判决书）。上述两起案件均因通行者在高速公路上撞击妨碍通行物造成了人员伤亡和财产损失，但法院适用不同的法律条文导致公共道路管理人承担了不同性质的侵权责任，最后反映到赔偿结果上也存在一定的差异。

1.2 公共道路管理人侵权应适用《民法典》第1256条

《民法典》第1198 条在原《侵权责任法》第37 条的基础上适当扩充了安全保障义务人的范围，将负有安全保障义务的主体分为三类：①经营场所的经营者，②公共场所的管理者，③群众性活动的组织者。从文义解释的角度考察，“公共道路管理人”可以解释为安全保障义务主体中的“公共场所管理者”，因“公共场所”是指向不特定的公众开放的场所，具有非排他性，而“公共道路”是指向不特定的车辆和行人提供公共交通的道路，符合“公共场所”的特征；根据高速公路“有偿使用”的特点，认为高速公路具有一定的经营性质，故可以将高速公路经营者解释为“经营场所的经营者”。那么将“公共道路管理人”解释为《民法典》第1198 条所规定的“安全保障义务人”，从而选择直接适用该法条作为解决相关纠纷的法律依据是否可行？笔者认为，在妨碍通行物致损侵权案件中，高速公路经营者的侵权责任承担，应当与其他类型的公共道路管理人相一致，统一适用《民法典》第1256条，理由如下。

首先，从《民法典》的编纂体系来看，《民法典》第1198 条（违反安全保障义务的侵权责任）规定在侵权责任编第三章“责任主体的特殊规定”，是对所有安全保障义务主体所做出的一般性规定；而第1256条（在公共道路上妨碍通行物品致损的侵权责任）规定在侵权责任编第十章“建筑物和物件损害责任”，是对特殊侵权行为的具体规定。在公共道路管理人所涉及的妨碍通行物致损纠纷中，应适用《民法典》第1256条对公共道路管理人的具体规定。《民法典》第1198 条概括地规定了在第三人侵权形态下，责任主体违反安全保障义务的侵权责任，但并没有具体规定“安全保障义务”究竟为哪些具体的义务。《民法典》第1256条则明确了公共道路管理人的义务为“清理、防护、警示”等义务。

其次，虽然《民法典》第1198条没有明确规定违反安全保障义务的侵权责任为过错责任，但无论是对照域外法中的处理方法，还是以我国司法实务界、学术界一致的看法，违反安全保障义务责任的性质是过错责任，并且是一般过错责任[6]。对于妨碍通行物致损受害人而言，证明公共道路管理人是否履行管理义务的证据（如道路巡查记录、巡查车辆的行车记录仪影像资料等）往往掌握在管理人一方，令受害人承担举证责任难度较大。《民法典》第1256 条所规定的公共道路管理人承担过错推定的侵权责任，是依据受害人的损害事实本身来推定管理人存在过错，令管理人承担推翻过错推定的举证责任。这样，使受害人在相关案件的诉讼中处于较为有利的地位，有助于受害方实现损害赔偿的请求权。

再者，将公共道路管理人直接解释为安全保障义务人，会导致法律适用冲突。若适用《民法典》第1198条之规定，安全保障义务人未尽到安全保障义务的，承担的是“补充责任”；而适用《民法典》第1256 条之规定，公共道路管理人未尽到法定义务所承担的是“相应的责任”，显然二者所承担的侵权责任是不同的。补充责任是指，在多数人侵权形态下，当不同的侵权行为人基于不同原因产生了具有同一给付内容的数个责任，在直接侵权人无法确定或者其财产不足以承担侵权责任时，由补充责任人在相应的范围内对被侵权人承担侵权责任的责任形态[7]。对于公共道路管理人而言，单一地令其承担补充责任，难以涵盖妨碍通行行为人与公共道路管理人所构成的数人侵权下的全部情形，这种做法显然缺乏理论根据并且有失公平。

2 公共道路管理人履行管理义务的法律评判

依据《民法典》第1256条的规定，公共道路管理人只有尽到管理义务（清理、防护、警示等），才能免除相应的责任；若公共道路管理人未履行管理义务从而导致侵权事故发生，则应承担相应的民事赔偿责任。该管理义务的法律法规来源主要包括《公路法》第43 条，《公路安全保护条例》第43 条、第45 条，《收费公路管理条例》第26条；以及国家标准、行业标准等技术性规范，包括《公路养护技术规范》（JTG H10—2009）、《公路沥青路面养护技术规范》（JTJ 073.2—2001）等。

2.1 判断公共道路管理人是否履行管理义务的不同意见

无论《侵权责任法》还是《民法典》均没有规定公共道路管理人是否尽到管理义务的判断标准。在近年来的司法实践中，法院对于公共道路管理人是否尽到法定义务的判断，往往呈现出不同的标准。

有的法院认为，“公共道路管理人在客观上不可能对路面的妨碍通行物做到随时清除，高速公路经营者只要按照规定的频率或者有关工作要求做到定期巡查、清扫，即尽到了对高速公路日常养护、保障公路安全畅通的义务。最后判决高速公路经营者无需承担侵权责任”（浙江省杭州市中级人民法院2019 浙01 民终1063 号民事判决书）。还有法院认为，“虽然公共道路管理人已按照规定的频率（《广东省公路路政巡查管理规定》第7条：“高速公路路政巡查每天巡查不少于两次”）对事发路段进行了巡查与清障工作，但该案事发所处路段属于封闭性收费公路，根据权利义务相一致原则，理应承担比非收费公路的管理者更重的管理责任。最后判决高速公路经营者承担事故损失80%的赔偿责任”（广东省广州市黄埔区人民法院2016 粤0112 民初3840 号民事判决书）。

依据《道路交通事故损害赔偿司法解释》第10 条规定，判断公共道路管理人是否履行管理义务应参照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或地方标准，但《民法典》第1256条并没有采纳该部分表述。从公共道路管理人履行管理义务的目的出发，清理、防护、警示等管理义务是为了有效保证公共道路的安全与畅通，减少交通事故的发生。评判公共道路管理人是否履行管理义务的标准中，不仅应督促管理人勤勉地履行管理义务，也应避免过于加大其责任负担。以公共道路管理人侵权责任构成中的过错要件为出发点，该责任主体的过错性质是未尽到注意义务的过失，表现为应当注意而没有注意。依据程度高低，注意义务的客观评判标准分为三类：一是善良管理人之注意义务，是以具有相当知识经验的人对于一定事件的所用注意作为标准，客观地加以认定；二是自己之注意义务，指与处理自己事务为同一注意，以行为人平日处理自己事务所用的注意为客观标准；三是一般注意义务，指以一般人在通常情况下能够尽到的注意义务为客观标准。

有观点指出，判断公共道路管理人是否尽到相应管理义务应适用一般注意义务标准[8]，虽然在国家标准、行业标准等技术性规范以及各地道路巡查养护等规定中，对不同等级的公路科学地制定了不同的巡查、清理频率（如高速公路的清扫频率比国道、省道要高）。对于全部的公共道路管理人均适用一般注意义务，显然忽略了收费公路“有偿使用”的特点，即收费公路管理人具有一定的经营性质这一特征。即便到2019 年末，全国收费公路里程仅占到公路总里程的3.4%，非收费公路仍是主体，但收费公路庞大的通行量和事故发生量依然值得重视。

2.2 管理义务的判断标准

对公共道路管理人是否尽到管理义务的判断标准，应当区分收费公共道路与非收费公共道路，非收费公共道路的管理人应尽到一般注意义务。这是因为公共道路管理人负有及时清理路面堆放物、倾倒物、遗撒物的义务，但“及时”并不等于“随时”，要求公共道路管理人随时进行道路巡查和清理排除障碍物是不合理也是不可能的。相较于收费公路，非收费公路更多地体现了公共产品（公共营造物）的属性，随着全国公路里程的快速增加，政府对于公路养护的财政支出压力也不断升高，随意扩大公共道路管理人的管理责任会使其负担过重。因此，非收费公路的管理人只要按照相关规定和标准履行了管理义务，即客观上尽到了一般注意义务，就不必承担侵权责任。对于相关规定和标准，应参考现行有效的法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准并与最新的司法解释相一致（《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2020〕17 号）第7 条），在没有具体标准的情况下，公共道路管理人的管理义务应限制在其可预见的危险范围内[9]。

收费公共道路（如高速公路）的管理人应采取高于其他公共道路管理人的判断标准，即善良管理人之注意义务。这是因为收费道路具有“有偿使用”的性质，公共道路管理人已从通行者缴纳的通行费用中获取了相应的利益，根据权利义务相一致原则，其所获得的利益应当对应与之相匹配的风险。“高速通行＋安全通行”是高速公路通行车辆驾驶人的基本追求和高速公路的本质特征。经营管理单位作为高速公路管理人，有相应管理装备、专业人员和技术手段，应当有效确保高速公路的安全畅通，要求其尽客观上专业水准和主观上勤勉尽职的管理义务，以减少人员伤亡和财产损失，并没有过分加重其管理义务。并且，部分收费公共道路（如高速公路）具有“封闭性”的特点，通行者必须通过特定的收费站才能在该路段通行，只有公共道路管理人才有可能并有能力支配管领这一特定空间。与非收费公共道路相比，收费公共道路管理人履行管理义务享有更加便利的条件，能采取必要且有效的措施，尽最大可能避免通行车辆撞击妨碍通行物而导致损害的发生，保障收费公共道路的安全和畅通。即使是“开放式”收费公路，其管理人收取了通行费用，在履行管理义务的资金来源和管理能力等方面均较非收费公共道路管理人具有更多的优越性。法官判断收费公共道路管理人履行管理义务的标准，应是从该管理人的管理机制制定和落实上，结合实际案件具体情况来谨慎评判其是否专业和勤勉。

此外，应当谨慎看待相关部门或地方规范中的数字化管理标准。因为这些数字化管理标准存在一定的滞后性，无法匹配不断增加的机动车通行数量和快速发展的公共道路管理人管理水平与技术手段。如同在一省境内的两条高速公路，其中一条高速公路日均车辆通行量在5 万辆以上，而另一条高速公路日均车辆通行量仅为1 万辆，若采用相同的道路巡查、清扫频率标准判断管理人是否已尽到管理义务则有失科学和严谨，有违法律规范的目的。

3 对公共道路管理人所承担的“相应的责任”的理解

妨碍通行物致损的案件可依据妨碍通行物的来源分为两种情形。第一种情形是妨碍通行物来源于公共道路管理人，主要是管理人为道路作业的需要（维修、施工等）在公共道路上堆放相关物品，而未尽到防护和警示等管理义务，导致在公共道路上通行的车辆及其人员受损。在这种情况下，公共道路管理人即直接侵权行为人，承担侵权责任。更为典型的是第二种情形，妨碍通行物品来源于第三人的堆放、倾倒或遗撒行为，从而导致后方通行的车辆及人员受损。这种情况下呈现多数人侵权形态，涉及三方民事主体：①在公共道路上堆放、倾倒、遗撒物件的直接行为人；②负有清理、防护、警示等管理义务的公共道路管理人；③在公共道路上通行的车辆。妨碍通行物致损责任的直接责任主体就是行为人，即堆放、倾倒、遗撒妨碍通行物行为人的行为造成他人损害，该主体当然是侵权人，应当承担侵权责任。对于堆放或者倾倒妨碍通行物的行为比较容易确定行为人，而遗撒妨碍通行物行为原本就属于不经意而为之，故通常情况下很难找到行为人。无意遗撒的行为人可能并不知情，因而在其离开现场后造成其他通行者损害时，被侵权人可能无法找到遗撒的行为人[10]。

3.1 公共道路管理人侵权责任的不同观点

在上述第二种情形中，学界和司法实践至今仍对公共道路管理人与妨碍通行行为人之间的责任形态存在较大争议。学者们的观点包括：认为二者之间构成共同因果关系，则应当承担按份责任[11]；认为两个责任主体的行为构成间接结合从而导致了损害的发生，支持二者之间的责任形态为按份责任[12]；认为造成损害结果的原因是堆放行为、倾倒行为或遗撒行为，由妨碍通行行为人承担全部的侵权责任符合公平正义的理念，公共道路管理人未尽到管理义务虽然也为损害结果的发生创造了可能性，但其并非直接侵权行为人，所以应当承担“相应的补充责任”[13]；认为双方虽然没有共同故意和共同过失，但两者的侵害行为直接结合，导致发生了同一损害后果，构成共同侵权，应当承担连带责任[14]。《民法典》出台后，有学者认为，公共道路管理人与妨碍通行行为人二者之间构成不真正连带关系，两者各自承担相应数额的损害赔偿责任之后，不产生单向或双向的追偿权[6]；也有学者指出，妨碍通行行为人和公共道路管理人承担责任的方式是单向连带责任（混合责任）[10]。

3.2 不同责任形态的区分适用

从妨碍通行物致损侵权责任来看，公共道路管理人责任承担形态并不是唯一的。进而，不应将此类数人侵权行为概括归纳为唯一的责任形态。《民法典》第1256 条规定的公共道路管理人承担“相应的责任”，应是根据不同的情形分别承担“补充责任”或“按份责任”。从《侵权责任法》的原理出发，多数人侵权行为形态与多数人侵权责任形态的对应关系如表1所示。

表1 多数人侵权行为形态所对应的责任形态

（1）公共道路管理人承担“相应的补充责任”

妨碍通行行为人的作为与公共道路管理人的不作为，可以构成多数人侵权行为形态中的“提供机会的竞合侵权行为”，对应的责任形态是公共道路管理人承担“相应的补充责任”。妨碍通行行为人倾倒或抛撒妨碍通行物的行为属于直接侵权行为，与损害结果具有直接因果关系；公共道路管理人未履行管理义务（消极不作为）属于间接侵权行为，与损害结果的发生有间接因果关系，故二者构成竞合侵权行为。对竞合侵权行为进一步类型化分析后可知，二者构成的是“提供机会的竞合侵权行为”。正是因为公共道路管理人的从行为（消极不作为）为妨碍通行行为人的主行为（倾倒或抛撒妨碍物）造成侵权损害事故的发生提供了机会，从而导致了损害结果的发生。反之，若公共道路管理人积极履行管理义务，则妨碍通行行为人的倾倒或抛撒妨碍通行物的行为就没有机会造成公共道路通行者的损害事故发生。在这种多数人侵权形态下，公共道路管理人所对应的法律后果是承担相应的补充责任。

具体规则是，被侵权人应首先向妨碍通行行为人（直接责任人）请求赔偿，该行为人应当承担侵权责任。妨碍通行行为人若承担了全部赔偿责任，则公共道路管理人（补充责任人）的赔偿责任终局消灭。在被侵权人因妨碍通行行为人不能赔偿、赔偿不足或下落不明而无法行使第一顺序的赔偿请求权时，可以向公共道路管理人（补充责任人）请求履行。但公共道路管理人的赔偿责任范围，并不是处于第一顺序的行为人所不能赔偿的全部部分，而是“相应的部分”。这里是指与公共道路管理人违反管理义务的过错程度结合行为的原因力相对应的部分。而作为补充责任人的公共道路管理人不承担超出“相应部分”之外的赔偿责任。应当赋予公共道路管理人在承担补充责任后可以向第三人追偿的权利，从而避免实施侵权行为的妨碍通行行为人逃避侵权责任。

另外，这里应当与“提供条件的竞合侵权行为”加以区分。因为公共道路管理人（间接侵权人）的从行为给妨碍通行行为人（直接侵权人）的主行为造成损害结果只提供了机会，并不提供条件，这种间接行为通常是公共道路管理人消极的不作为。并且，作为侵权责任主体之一，公共道路管理人的赔偿范围只是受害人的部分损害，不像“不真正连带责任”那样，每一个侵权责任主体都对受害人负全部的损害赔偿责任。不论是妨碍通行行为人还是公路道路管理者承担侵权责任后，都不会使受害人的损害赔偿请求权归于消灭。故妨碍通行行为人与公共道路管理人并不构成“不真正连带责任”。

（2）公共道路管理人承担“按份责任”

妨碍通行行为人除了主动倾倒或抛撒妨碍通行物的行为外，还包括不知情的遗撒妨碍物的情形。从侵权行为的过错要件（行为人在实施侵权行为时的主观心理状态）加以区分，“作为行为+不作为行为”可以分成“故意+故意”“故意+过失”“过失+故意”等情形，如果细分，还存在重大过失与轻微过失等不同的排列组合[15]。在公共道路管理人承担相应的补充责任这一情形下，妨碍通行行为人的行为应为故意行为（主观上可能为故意，也可能为过失）。但是如果妨碍通行行为人的行为也为过失行为，如妨碍通行行为人在不知情的情况下遗撒了妨碍通行物导致发生了侵权事故，在这种情况下，令妨碍通行行为人承担其终局责任，而公共道路管理人承担相应的补充责任，缺乏相应的理论依据。在妨碍通行行为人的侵权行为也为过失行为的情形下，即妨碍通行行为人遗撒了妨碍通行物（不作为），与公共道路管理人的不作为构成分别侵权行为，两个行为人的行为相互独立，结合在一起共同造成了受害人的同一损害后果，应参考《民法典》第1172条规定，由各侵权责任人承担相应的按份责任。并且，“相应的责任”在本质上是一种按份责任，这与《民法典》第1172 条的规定是一致的[16]。该条规定：“二人以上分别实施侵权行为造成同一损害，能够确定责任大小的，各自承担相应的责任；难以确定责任大小的，平均承担责任。”一般情况下，通过各行为的原因力来确定责任份额；在无法区分原因力的情况下，各行为人平均承担责任。

相较于妨碍通行行为人抛撒、倾倒妨碍通行物的情形，在遗撒妨碍通行物这一情形下，公共道路管理人未履行管理义务，对侵权事故的发生所贡献的原因力更大。公共道路管理人承担按份责任，并不赋予其追偿权。对于倾倒或抛撒妨碍通行物的行为较容易确定行为人，而遗撒妨碍通行物的行为原本就属于不经意而为之，故通常情况下很难找到行为人。无论是否能找到遗撒妨碍通行物的行为人，均不影响公共道路管理人承担按份责任更有利于受害者能快速得到赔偿。

另外还应认识到，妨碍通行行为人与公共道路管理人并没有主观上的共同意思联络，并不构成主观上的共同侵权行为。但从客观上的共同侵权行为的角度来考察，两者之间又缺乏“原因的共同性”这一要件，即二者的侵权行为对于损害结果的发生而言均属于不可或缺的原因，缺少了任何一个行为，都不可能造成这种损害结果。显然，即使公共道路管理人积极履行了管理义务，仅凭妨碍通行行为人的行为（抛撒、倾倒或遗撒）也可能造成同样的损害结果。同理，没有妨碍通行行为人的行为，仅凭公共道路管理人的不作为，也无法单独造成损害结果的发生。故二者并不构成“叠加的分别侵权行为”，可以排除二者之间适用“连带责任”。

综上所述，在妨碍通行行为人的倾倒、抛撒行为（作为）结合公共道路管理人未尽到管理义务（不作为）的情形下，公共道路管理人应承担相应的补充责任；而在妨碍通行行为人的遗撒行为（不作为）结合公共道路管理人未尽到管理义务（不作为）的情形下，公共道路管理人应承担相应的按份责任。

4 结语

统一妨碍通行物致损侵权案件的司法裁判规则，合理确定公共道路管理人如何承担侵权责任，符合《民法典》对公平原则的追求，也是实现《侵权责任法》对合理填补损害、分担损失与平衡社会利益功能的必然要求。公共道路管理人所承担的侵权责任应统一适用《民法典》第1256条。对公共道路管理人是否尽到管理义务的判断标准，应当区分收费公共道路与非收费公共道路，非收费公共道路的管理人应尽到一般注意义务；而收费公共道路（高速公路）的管理人应采取高于其他公共道路管理人的判断标准，即应尽善良管理人之注意义务。应当正确理解《民法典》第1256 条所规定的“相应的责任”，根据不同的情形承担“补充责任”或“按份责任”。