民国初年闽盐入浙与温州盐政改革探析

王兴文，亢钰莹

(温州大学人文学院，浙江温州 325035)

民国初年，我国盐政弊端丛生，两浙盐务在当时又是极为纷乱难治，浙江温州情形又与别处迥异。温州府志序言：“浙十有一郡，而温独远枕闽福控台括，实东南沃壤，依山为城，环海为池。”[1]温州背山面海的地理位置为温州提供土地之源、鱼鳖之饶的同时，也带来了风潮之灾。梅雨、台风等气候因素使得温州盐场少，盐产量严重不足，进而导致盐价上涨。而温州南靠福建，福建盐场众多且盐质较好，因此闽私充斥温州，甚至有喧宾夺主之势。

民国的盐务改革主要围绕丁恩盐务改革而展开。1913年，袁世凯以盐税为抵押，向英、德、俄、法、日五国银行团签订了善后大借款，借款条件是中国必须以全部盐税收入为担保，并且要在外国专家帮助下进行盐政改革。根据善后借款合同，中国政府聘请曾在印度管理盐政的英国人丁恩为财政部盐务稽核总所会办，从事盐政事务改革。民国初年的盐政改革在英国人丁恩的主持下缓慢进行，温州的盐政在这时也渐有起色。闽盐入浙章程便在这一基础上制定，因闽盐主要运入浙江温州、处州等地，因此闽盐入浙过程中产生的一些问题与解决恰好推动了温州盐政的发展和完善。

盐政改革一直是民国前期盐务探讨的重点，学术界对于地方性的盐业研究成果也非常丰富，多以产盐地为中心展开研究。关于浙江地区的盐政，有学者以“岱山惨案”为个案进行研究，反映国民政府在盐业制度的设置和实施等方面存在的问题[2]。有学者关注战后浙江盐政的重建、行销制度的变革与缉私问题[3]。本文从闽盐入浙这一现象入手，试图探析闽盐入浙合法化后温州盐政随之发生的变化。闽盐入浙是关乎温州民生与政治的大事，对闽盐入浙的规范既可以看到温州盐政的改革，又可以从中反映出民国初年两浙盐务管理方式的进步性。

一、由私转公——闽盐入浙的合法化

温州地处沿海，百姓多以渔业为生，用盐以腌渍鱼蔬为大宗。当时人们认为：“闽盐价廉，其味醇厚而能经久。浙盐价昂，其味淡薄且易耗蚀。”[4]温州经界处与闽省海线相衔接，闽盐因此大量流入温州。政府为推广本省之盐，每次都将禁止闽盐入境作为唯一的政策。可是“绝之太骤则恐激成意外变端，听其自然又虑场盐终无起色”[4]，当时很多有识之士提出了自己的意见，却因为条件不成熟未经实行。

闽盐入浙的制度化实际上是食盐运销制度改革的一个产物。盐作为国家征税大课，从生产到运销都在政府严格掌控之下。直到清朝末年，盐运销都有固定的行盐区域、具体的行销数额以及固定的运销流程。民国初年，盐务稽核所作为全国最高盐务领导机关成立后，稽核所第一任会办丁恩上台后积极主张取消官卖和专商制度，实行自由贸易。在他的推动下，我国一些地区先后破除引界，开始自由贸易。1917年3月，丁恩到福建沿海一带考察后，自1918年起先开放闽侯等26县，后其他地区陆续开放，到1920年福建全省取消专卖，成为盐业自由贸易区。温州在1914年取消盐票，改为运盐执照，限期到销售地出售，1918年规定“场盐专销场境以内，唯古鳌头、沿浦、镇下关、赤溪沿海等处及南北各海岛渔民闽盐场盐均销”[5]，1931年，浙省所属州县实行专商制或自由商制。运销制度的变化为闽盐运入的合法化提供了机会。从1913年在古鳌头设置平阳收运官局、置局长兼收闽场盐税开始，闽盐入浙便逐渐走向制度化。1915年，在镇下关设缉征处，古鳌头设查验卡，闽盐进口的一系列章程逐渐完善。

闽盐入浙规定了系统的运销办法。入浙盐船在福建缴纳厘税每担四角后，由福建分所所属之收税官发给放盐准单，船户将放盐准单交给镇下关分局验明；同时福建运使所属之厘局长发给出口单，供沿途各局卡及缉私船只查验。两单标限均为一个月，在船户回闽时两单均交回原局转呈分所核销。福建入浙盐船分为两种：一种是渔船，一种是商船。渔船所带的闽盐“除自用外往往在洋面分售浙海渔船”①参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：332。，商船则一般在镇下关完纳进口税后，将行销地点报明，商船“所运之盐其大部分系运至浙省大陆销作食盐之用”①。两种盐船在镇下关缴进口税后，根据不同情况由镇下关分局发给放运联单。联单自1917年9月起实行共分为三种：一是福建渔船运赴宁温台各属之渔盐发给甲种联单。二由福建商船运载来浙报明销地者，“应限于温属南监之古鳌头及北监之坎门、三盤、鸡冠山四处起卸，准其在温属境内与本地食盐一律行销”[6]186。该种商船除了在镇下关缴纳每担一角五分进口税外，还需要完纳每担五角二分的温属食盐税，并发给乙种第一号联单。三是闽盐如果想运销处属，在镇下关缴纳每担一角五分进口税后，领盐行保结，并发给乙种第二号联单。以上这些运销办法的实行规范了行盐秩序，保证了盐税的征收。

两浙盐务分所虽然制定一些政策法规来规范闽盐的运入，但是由于实际运行过程中的种种困难，闽盐入浙的相关规定也在不断地做出调整。由于闽盐入浙大部分运往温州，在温州的征税、运销等方面都意味着一种新的模式与挑战，所以闽盐入浙在实行过程中产生的问题推动温州盐政不断地调整、改变，更加完善。

二、闽盐入浙与温州盐政

有研究指出，一般在改革过程中，“设计者通常希望制度便于把控，而任何制度一经推出，其弹性空间，其内在罅隙，都会在施行过程中逐次显现，其溢出效应与潜在风险可能是制度推出者始料不及的”[7]。可以说，任何一种制度都不会完全依照制定者设计的来发展，制度实施的环境，“制度设计者、执行者、干预者、漠视者、抵制者的意识、态度、行为与周旋互动”[7]都会影响制度实施的效果。闽盐入浙制度化后，在实际运行过程中也出现了各种各样的问题，温州盐政也在处理和解决这一系列问题中走向成熟与完善。闽盐入浙后产生的问题与温州的应对，具体表现在以下几个方面。

（一）征税与缉私

民国初年的盐政改革，首要问题便是要增加税收。即使浙江部分地区允许闽盐运入，还是有大量由闽运来之私盐进入宁、温、台等地。因此，如何对闽盐征税以及有效巡缉成为温州盐政的关键。

1．闽盐与温属场盐之征税

闽盐运入温州一方面使得温州的盐缺得到了好转，但是由福建放出之盐按照每担四角征税，而放入温州之盐则按照每担五角二分征税，闽盐税率较温州场盐税轻，使得闽盐大量运入①参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：368。，并妨碍了浙盐的产销，引起了温州廒商、坦灶盐民以及商会的不满。丁恩盐政改革后，令各地盐税逐渐增加。温属场盐分期加税，至1921年食税已经加至每担八角，部税已经加至每担一元六角。而闽省运温食盐仍每担征收五角二分，部盐征收一元三角，轻于温州盐税。因此1921年，温属玉清、双穗廒商、坦灶盐民、永嘉商会会长等呈称“温属产盐本形壅滞，为疏通场产，计对于闽盐销浙向持寓禁于征之本旨”②参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：358。，虽然估销场盐大体无妨碍，但是闽盐税率较场盐一律减轻，势必夺尽场盐销路，数万坦灶盐民生计也将迫难。关于此闽税较轻影响场销问题，呈上后并无得到实际回复。盐务署令温处督销局通知温属各场管理场产，“至南监、北监两场尤应将应行整理事宜尅日进行，以维产销兼顾之本旨”③参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：357。。闽盐与场盐税率不均问题存在多年，虽然各方曾多次提出闽盐与温属场盐均税，但自1920年起至1928年，温属场盐税率与闽盐税率在正税以及各种加价上仍有较大差异④参见：两浙各地税率及盐斤加价类数目清单[J]. 两浙盐务月刊，1928（21）。。直至1928年12月温处盐政局又再次呈报请“闽盐进口渔食两税拟与温属均税”⑤参见：呈盐务署据温处盐务行政局呈闽盐进口渔食两税拟与温属均税请核示文（1928年12月23日）[J]. 两浙盐务月刊，1928（21）。，才得到有效回复。本年12月23日盐务署指令“将闽运渔盐进口税每担增加五分，合计二角。食盐税每担增加二角八分，合计一元。俾归一致等情既系为平均税”⑤。闽盐与温属场盐均税问题解决时隔多年，一方面可以看出民国初年盐政改革的各个方面在实际运行过程中的延迟，但是破旧立新的改革本身就面临很大的阻碍与困难；另一方面，闽盐与场盐最终的均税增加了温州的盐税收入，这也是温州盐政、两浙盐政的一个进步，是丁恩盐政改革鼓励自由贸易的一种体现。

1913年丁恩在条陈中建议：“欲盐政办理妥善，最要者须将全课，无论若干，于未起运之前即于产地悉数征讫，其产盐各区无论官办商办应令一律缴纳。”[8]丁恩主张就场征税一次以及先税后盐之政策，且该政策在财政总长熊希龄的推动下，逐渐在全国实行。1919年8月间温州场盐先捆后税之例一律取消，改为先税后捆。而闽盐运往温州则准以毛盐运往温州东门先行上仓，俟打篰以后再行完税领单起运。温属各场盐民因这一情况，禀称袒护闽盐，请求闽盐与场盐一同完税后再捆运。为示公允，两浙稽核分所拟两条办法由温处收税官实行。首先，闽盐运销处属者须在镇下关将一角五分之进口税及五角二分之食盐税完足而其应完之篰盐税令则俟运至温州补缴。其次，所有运处之篰盐税令在镇下关一次缴齐。后因“船户多无力预缴大宗税款。向来彼等来温仅为取其保单，且在寻觅买主，故为便利各船户”，所以规定“闽省毛盐凭保单由镇下关运至东门上仓之现行办法应即取消，以昭公允。而运温处闽盐之税于镇下关起运以前商人或船户或愿在镇下关或愿在温州一次完足，悉听其便”①参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：353。。闽盐与温属场盐逐渐走向一致的这种关系，是温州盐政逐步走向近代化的一种表现。闽盐在浙先税后捆是丁恩在中国盐务改革得到贯彻的表现。丁恩认为，“对于本地所产之盐，于其未由场或由政府指定各坨起运以前，直接收税一次。对于入口之盐，于其未由船或由海关所属各盐栈起运以前，直接收税一次”②参见：财政部盐务署盐务稽核总所. 中国盐政实录：第4册[M]. 1933：21。，并且在征税后鼓励自由竞争。虽然场盐和闽盐都实行先税后捆，但是丁恩所设想的“政府于征税后即不再加以干涉”②仍未实现，运销地点还处于政府控制之下。

为实现闽盐先税之规定，温处收税官拟具建筑官廒等六条办法上呈。因为建筑官廒来收放盐斤“所费既巨而手续又繁”③参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：362。，况且闽盐在镇下关由船驳起上岸归廒后，又要再装船运往温州，对商人来说很不便利。又为“节省国帑”起见，盐务署咨复两浙稽核分所，酌定三条办法：运温闽盐在未离镇下关以前应按照厘单出口厘单之担数先在温州纳税；在温州完税后即持税单至镇下关以凭放盐；闽盐运到温州过秤时，若有溢出或短少情事应照先在规定章程办理。

以上是有关闽盐税费征收过程中出现的问题以及温州盐政机关的处理，其中一些政令法规中可以看出当时盐务署的意志。征税制度除正常的税费征收外，还包括禁绝闽私入浙。

2．闽私巡缉

闽盐入浙偷税漏税者，多是以两种办法。其一是商船在温州洋面售卖渔盐。闽盐运温销售有渔盐、食盐之分。进口船只所执船照，虽然经过闽省主管机关注明有商船和渔船字样，闽省发出的出口厘单上渔盐食盐没有区别。所以常有商船在海面售卖渔盐。镇下关所征食盐之税仅凭进口船只明原销作食盐者为准。为了防止闽盐船只偷漏食盐税，由闽省主管机关“在出口厘单上将食盐、渔盐分别填明，并请将温属场产加以整理”④参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：342。。“如船户运出盐斤不遵赴指运地点任意洒卖或以渔盐冲销食岸，并未经指运地点盐务机关主任人员签字者，应以漏私治罪，并将执照及通行簿一并取消。”⑤参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：344。到浙闽盐另一偷漏税办法是船只在闽完过出口税后绕越镇下关侵销浙岸。1918年闽盐进口到镇下关完税者相较于1917年少了一半。一方面是由于“时局不靖，闽场盐巡解散”，另一方面则是由于“私贩趁机偷越”⑥参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：343。所致。闽盐出口厘单上本盖有“赴浙时带交镇下关委员验看字样”，可是船只一经绕越镇下关，于浙省税收是一损失，闽省收回该厘单时又未知该船只是否完过进口税。因此盐务署令“在出口厘单上加盖此单赴浙时交镇下关委员验看”⑥，由镇下关加盖已完进口税验讫放盐字样，到下次赴闽场运盐时将前次所发厘单交回。如果未经镇下关加盖字样，由闽省补收进口税并渔税或盐税，并且在照完税款的基础上加一倍处罚；赴镇下关完税如果没有出口厘单者，则由浙省补收出口税并加一倍处罚。

闽私充斥浙省，是历史上一直存在且难以解决之难题。通过增设沿途查验所以及严格的处罚办法，使得闽省私盐减少。这是闽盐入浙制度化后的一个结果，也是巡缉政策的成效。闽盐运浙在运销过程中出现的一些问题，以及温州盐政机关的应对，也可看出温州盐政的进步。

（二）闽盐运销

闽盐运入浙江，可以看作是资源调配问题，但是在近代盐政改革的影响下，这种资源调配又是在初步自由贸易之下。在这一过程中便涉及运销法规以及运销途中的一系列问题。虽然在闽盐入浙实行之初制订了运销法规及政策，但是实际运行中产生的问题使得运销法规进行了相应的调整。

为防止运浙食盐之商船抛售食盐于闽省食盐区以及绕越镇下关私销浙江沿海，规定凡是“趸运食盐入浙之商船”，除先令取具联保切结，发出口厘单外，还应加发一种联单。一是作为存根，二是作为运浙闽盐到岸证，三是作为运浙闽盐放运通知。这种联单“第一联存闽省放盐局。其余两联由闽省放盐局由放运时，将第三联填好，连同第二联空白邮寄浙省镇下关分局”①参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：193。。镇下关分局在盐船到此处核验无误后，将第二联填好注明到岸日期，重新寄回闽省原局查核。这样一来闽镇两处对于放运及到岸日期盐斤皆可随时核对。除将运浙食盐商船严格管控外，随着浙省产盐数的增加，浙省所产盐斤足够供浙江渔户需求。因此拟“闽省渔盐，除赴浙捕鱼之闽省渔船外，自应严加取缔”②参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：194。。所有到浙江洋面捕鱼且在闽场配盐以备自己腌鱼之用的渔船，一律在闽省注册取保，并严密检查渔船之载重以及捕鱼期间种类，准购买相当盐斤之盐，以免渔船冲销食岸。

闽盐运往浙省后，按照规定只准行销宁台洋面供渔户腌鱼之用，若零星散售，由场发给分船盐票恐有以渔冲食之弊。1919年11月，玉泉场知事呈称“闽盐抵石分销无照，本场渔票又不适用，渔民请求急迫”，“恳电示遵”③参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：356。。后据具体情况以及之前规定，决定闽盐抵石首先应查明有无镇下关进口税单，如果没有税单或者单盐不符，应即扣留呈侯核办；其次查平时行销是否登陆及有无以渔冲食之弊，若无登陆行销即发给分船运票，如登陆行销或无正式票照即将该盐缉获充公；再次应将镇下关所开税单号数填入运票一面即将该税单收回以免一票两用之弊。从这一规定可以看出，在关于闽盐运浙的章程上，逐渐走向严格与完善。

因浙江对于闽盐管理愈加严格，闽盐到浙省后不能随时销售。往往在镇下关停泊等候。而市面上遥无定期，又恐船只从中绕越镇下关私销。因此闽盐在浙江如无销路，准其仍回闽省沙埕放盐机关或南关局过秤报税。具体行销办法如下：若闽船愿回闽省销售，则“按担除去已缴四角之外，补缴一元六角运销福鼎一带”，已经在浙省境内应须征求浙省同意；“如果船户情愿驶回闽省不完进口税”④参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：350。，则须向镇下关委员具结担保其盐不在浙江沿海一带抛销；所有运回闽省盐船由镇下关开行以后，随即将各船所执准单号数知照闽省沙埕放盐员或南关查验员以便查核。

闽盐运浙途中若遇损失，也有相关规定。若闽船中途确系遭险，并经浙省人员复核无异，则可以免遭科罚。若出口盐并未遭险只是由于途耗而致盐斤短少，船户应将证据交给运往地点之人员查验，“如查明属实而耗盐不及百分之八则准免罚金，若耗盐在百分之八以上者，则应照厘单载明盐量及实在运到盐量之差数科罚”⑤参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：365。。除此之外，若是盐船年份及现状或因有他种理由不堪航海者即应将该船执照注销。

随着闽盐运浙的增多，闽盐入浙的相关规定随之完善。1921年出台的《闽盐运浙章程》对闽盐运浙的规定更为系统和具体化。至此，福建全省盐场一概开放，准其出售出口盐斤。但实际上，运浙闽盐主要是来自福建山腰场和前下场。关于厘船管理，《闽盐运浙章程》规定厘船要办理注册，注册后领有执照一张、存船簿一本，“并将注册号数烙印于船桅上面，用白粉油在船旁明显之处”⑥参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：368。，只有注册厘船才可以运盐入浙。厘船在盐场放行前，要由盐场缉私及收税人员查验之后，在盐面盖印放行。因渔船与商船到浙后缴纳税款不同，所以厘船除将盐载及运道等填明外，还应由各场处长填发渔盐或食盐厘单交给船户收执，以示区别。为防止私盐入侵，章程还规定福建海道划分为数段，每段有一支巡船巡缉。“在所管一段内遇有厘船，即当查验该船存船簿，凡有厘船驶出应行海道之外，有意在福建沿海抛私者，即将该船拿获。”并且“巡船应备账簿一本，记明查验及拿获船只，并照抄两份，按月送由巡船监视处呈署分别存送署所检核”①参见：邵中. 两浙盐务汇编·运销[M]. 两浙盐运使署，1923：369。。

民国初年的温州盐政改革基于丁恩盐政改革之下，从闽盐入浙的一系列章程规定中也可以窥见丁恩盐政改革的举措。制度的改革需要在运行过程中反复地修改和完善，来适应当时当地政治社会环境的需要。而温州盐政便是一面将中央的盐政改革措施施行于内，一面在实行过程中将这项改革措施本土化，使其更加完善与成熟。在这一过程中，我们也可看到两浙盐务的进步以及盐政改革在近代化过程中的走向。

三、闽盐入浙盐务整理之所见

闽盐入浙是民国初年盐务改革后温州盐政的一个典型事例。可以说，闽盐入浙的合法化是盐政改革的成果，同时上文中闽盐入浙后出现的问题与温州以及两浙乃至盐务署的应对，可以看到较于前朝盐政运行机制的进步。

丁恩在中国的盐务改革一直是围绕着就场一次征税以及鼓励自由竞争进行的。这相较于最近的清朝的征税以及运销体制是很大的进步。清代温州的食盐运销“划分了固定的行盐区域、规定了具体行销数额、制定了固定的食盐运销流程”，在民国以前的制度制定者心中，认为盐税作为国课大宗，自然方方面面都要掌控在政府手中。殊不知这样反而会由于具体实行过程中较多的人为因素，诸如官商勾结、管理不当等，使得盐税的征收大大缩水。而繁复的运销流程，如清朝制定盐运销要经过请领引目、按单配运和掣验、到县住卖、缴销残引流程，同时过程中还有严格的捆运、出场、到所批验等规定。这些制度在制定时是出于控制盐务、增加税收的考虑，然在施行时却因过程繁琐导致弊端丛生。

丁恩改革从源头上改变这种秩序，其体现到闽盐入浙过程中就是闽盐由毛盐入温到征税后再行放运的改变、运销区域的放开以及对场盐闽盐自由竞争的鼓励。1923年2月两浙运司代表、温处督销局长、两浙分所代表协理和杨收税官与福建分所代表和总所特派员在镇下关会议上就“闽省有无运入浙省食盐之必要暨浙省究需闽省食盐若干”的问题提出：闽盐继续运往浙江，“一由于习惯使然，一由于闽盐之质较温州盐质稍佳。职等管见所及闽盐似仍应准其与浙盐自由竞销，惟须视能否厘定妥善之管理章程使其不至私销”①。这种打破地域限制、鼓励自由竞争以禁绝闽私、增加税入的措施是民国盐政改革的成效，也是两浙、温州盐政走向近代化的一个节点。虽然丁恩一直想要废除的引岸专商制度到他离任时都没有完全废除，但是从闽盐入浙制度化、完善化的过程中，可以看出丁恩的盐务改革在一定程度上冲击了中国传统的盐政治理模式。

制度的建设，不只是各方面制度的制订，关键在于各层级在制度运行过程中如何有效参与与遵循。温州盐政或者说是两浙盐政的进步，更多的体现在闽盐入浙运行过程中表现出来的对问题的反馈、解决与施行。出现问题提交两浙分所、盐务署，或者与福建稽核分所的互动过程，是民国初年温州盐政处理的常见模式，并且问题处理的及时性明显提高。闽盐入浙是民国初年温州盐政治理的一个典型事例，也是民国初年盐政改革的成果。从这一过程中既可以窥见制度改革之艰难，也能看到制度在设计与实际实施过程中的相互磨合与碰撞。民国初年的温州盐政便在这一过程中更新、进步，逐步走向近代化。