少数民族地区农村社会治理的现状分析与理性思考<br/>——以宁夏塔桥村为例

少数民族地区农村社会治理的现状分析与理性思考
——以宁夏塔桥村为例

2021-03-04刘卫宁

大连民族大学学报 2021年6期

刘卫宁，刘越

(河北科技大学文法学院，河北石家庄 050018)

农村社会治理是较为复杂的社会政治现象，包含了政府的管理、法定的制度、国家的介入和村民自治等等。随着经济社会的不断发展，传统的农村社会治理模式也在不断变迁，呈现出新的特点，也衍生出了一些新问题、新矛盾。特别是中国广大西北、西南、东北等少数民族地区，与其他地区的农村社会治理有所不同，既有共性，也有独特性。共性方面，均是以中国农村社会治理为大背景；个性方面主要反映为风俗习惯、宗教信仰和民族构成等要素差异较大。要妥善处理“三农”问题，少数民族地区的农村社会治理显然不可或缺。本研究基于农村社会治理理论，选取宁夏银川市塔桥村为案例，以个案分析的模式来折射出少数民族地区农村社会治理的整体情况，就现存问题寻求解决之法，构建少数民族地区农村社会治理新模式。

一、本研究的理论依据

1.少数民族地区农村社会治理

俞可平教授在研究中认为，社会治理主要包括政府管理和社会的自治[1]。中国是多民族国家，农村社会治理是将治理理论运用到广大农村社会的治理实践上。作为一种社会政治现象，农村社会治理的内容复杂。特别是少数民族地区农村社会治理，相较于农村社会治理更显复杂，要全面关注社会治理中的个性因素，使社会治理工作在少数民族地区平稳快速推行[2]。

2.理论依据

本研究中涉及到的相关理论包括乡村治理理论、公共管理理论、民族区域自治理论和社会变迁理论。乡村治理理论，指的是以国家政权为主导力量，以农村为治理对象，立足乡村社会，积极引入社会力量参与治理的一种形式。通过调节农村生产结构和农业发展机制的一系列政策与措施，逐步转变目前的二元化格局，实现城乡的协调发展，共治共建共享农村发展成果，提升农村社会治理水平，使农业获得持续健康发展动力，增强农民的幸福感、获得感、安全感，农村物质精神生活面貌得到根本性的改善，切实提高农民生活水平，农村政治生活保持稳定有序[3]。公共管理理论，西方国家关于该理论的研究已有百年的发展历史，作为一门综合性的学科，在其发展历程中被广泛运用到多个领域，从而发挥其自身的管理职能。该理论的特点是阶段性和区域性，无法达到空间和时间方面的有效跨越。自改革开放以来，中国公共管理面临新的机遇和挑战。特别是在新时代，公共管理的覆盖更为广泛。从农村公共管理的视角切入，旨在通过该管理模式为农村社会治理提供支持，结合公共管理理论的基本框架，为少数民族地区农村社会治理的发展提供理论和智力支持[4]。民族区域自治理论，该理论符合中国国情，根据《中华人民共和国民族区域自治法》，民族区域自治有章可循。研究以民族区域自治理论为基础，制定少数民族地区农村社会治理的基本框架和方案，维持社会稳定与繁荣[5]。社会变迁理论，社会变迁是社会学研究领域的一个全新的概念。社会变迁理论对中国的启示在于遵循社会变迁的客观发展规律，以此为前提条件探索出适合中国国情的、中国特色的社会主义道路，从而为中国的政治、经济和文化的发展提供支持。

本研究将综合应用以上理论，并融入到案例分析过程中。在案例研究前，将探讨当前少数民族地区农村社会治理的变化趋势。

二、当前少数民族地区农村社会治理的变化

在中国经济的发展与变迁当中，社会结构发生了巨大的变化，想要适应社会结构的变迁，则社会治理等相关工作也需要有针对性地做出调整与变革。在社会治理的大框架中，农村社会治理是一个相对复杂且十分重要的部分，由于农村社会治理的特殊性，围绕这一方面的相关研究不断增多。做好少数民族地区的农村社会治理工作，对改善农村生活环境，维持农村社会秩序都具有重要意义。从社会发展的角度看，少数民族地区农村社会治理的变化，大致可以归为三个层面。

1.“管理”到“治理”的变迁

从农村社会管理到农村社会治理的转变，不仅仅体现在概念层面的变化，更是一种新的理念的诠释阶段和形态。党的十八届三中全会上首次提出了“社会治理”一词，并强调社会治理要始终维持“治理体系”和“治理能力”的现代化[6]。自“社会治理”被提出，充分表明当前党已经明确新时代中国社会转型的焦点，并结合中国的国情要有针对性地制定发展战略。围绕社会治理的基本要求，各级政府不断投身到农村的社会治理环境中，尝试去转变自身的角色，从主导者的角色定位，向着协调、引领和监督的方向倾斜。从“管理”到“治理”的变迁，为农村社会环境的不断改善提供支持，更是对少数民族农村地区的社会发展起到了指导作用。

2.乡村振兴战略明确农村社会治理方向

党的十九大报告中提出了“乡村振兴战略”，以推动乡村地区的全面发展为核心目标，保持乡村的稳定与和谐发展，推动乡村现代化进程，稳步巩固好乡村的振兴与发展。但想要持续保持乡村的良好面貌，则需要“社会治理”提供支持，将关注焦点定位到民生议题上，始终坚持优化乡村的公共服务水平，在服务领域，如交通、通信、环保、公共设施等基础资源方面，保证基本的民生需要。“乡村振兴战略”使农村社会治理的方向更明确，侧重点更清晰。少数民族地区农村社会治理受到生活习俗、宗教信仰和经济环境等方面的制约，存在一定的困难。要坚持农村社会治理的正确方向，为中国特色的少数民族地区的乡村振兴提供支持[7]。

3.村民自治成为主流治理模式

在农村的新型社会治理中，农村社区治理成为一项主要选择。以村民自治的方式来达到农村社会治理的目标，发挥少数民族地区居民的主动性和积极性，共同为本村的公共事务、共同利益作出努力，达成自我管理的目标。目前从推行情况看，少数民族地区的自治性组织已经普遍建立，但治理效果有待提高。在2015年的《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》中，民族地区农村社区的概念被界定，作为一种基层的社会治理组织框架，有效拓宽了农村地区的社会治理空间，为社会的和谐稳定提供支持[8]。在少数民族地区农村社会治理环境中，村民自治成为主流治理模式。

三、宁夏塔桥村社会治理的现状调查与分析

1.塔桥村社会治理的现状调查

在梳理概念和把握当前少数民族地区农村社会治理变化趋势基础上，本文采用人类学和社会学田野调查的方法，以宁夏银川市兴庆区大新镇塔桥村为案例，对少数民族地区农村社会治理现状进行剖析和反思。

位于中国西北地区的宁夏回族自治区是中国5个自治区之一，首府银川市。2021年，宁夏全区常住人口数量为720万人。居住在乡村的人口有252万，占比35.04%。汉族人口461万，占比64.05%；各少数民族人口258万，占比35.95%；其中回族人口252万，占比35.04%。该自治区作为多民族聚居区域，主要有汉族和回族，以及维吾尔族、东乡族、哈萨克族、撒拉族和保安族等。大量的农村人口和少数民族居民让农村地区的社会治理更显关键。调查对象是宁夏银川市兴庆区大新镇塔桥村，距离银川市市区仅有3公里，属于典型的城乡结合部的杂居村。全村共有农户800多户，共计3000余人，其中回族人口占比为48.7%。塔桥村占地面积3.3万平方公里，现有耕地3730亩[9]。该村是自治区小康建设、村民自治、新农村建设的试点示范村，先后被评选为全国文明村。以该村的社会治理情况作为研究的焦点，能够看到当前少数民族地区农村社会治理面临的现实问题，为政策制定打好基础。尤其是党的十八大以来，宁夏塔桥村的社会治理取得了很大的成就。十九大以来实行“乡村振兴战略”，塔桥村的社会治理取得了更好的社会效果。

为进一步获取塔桥村社会治理的基本情况，采取了问卷调查的方法。共计发放调查问卷160份，回收问卷156份，回收率97.5%；有效问卷153份，有效率98.1%。对问卷数据的具体结果进行统计分析，获得基础数据。以数据支撑展开本选题的研究，为后续的社会治理现状的深层次挖掘奠定数据基础[10]。

在性别和年龄的调查方面，得出塔桥村被调查性别和年龄数据，见表1。

表1 塔桥村性别、年龄调查结果(N=153)

随机抽选的调查结果中，36～45岁男性比例较高，达到15.7%，其次是46～55岁男性，占比13.8%。在女性的调查中，36～45岁占较大比例，为7.8%。

塔桥村文化程度调查数据见表2。发现塔桥村的村民文化程度多集中在小学，占比达到41.2%，初中文化程度的占比24.8%，高中或中专占比17.3%，大专7.8%，本科仅为3%。总体来看，塔桥村村民文化水平偏低。

表2 塔桥村文化程度调查数据(N=153)

对农村发展是否有信心调查数据见表3。对于农村发展是否充满信心，关系到农村社会治理的有序展开。从调查数据反映的情况看，村民有信心占比40.2%，有一点信心占比44.5%。在一定程度上说明农村建设和社会治理存在不足之处，表现为村民的信心不足。

表3 对农村发展是否有信心调查数据(N=153)

对村委会选举法了解情况的调查数据见表4。塔桥村村民对村委会选举法的了解情况调查，发现非常了解占比5.2%，了解占比14.4%，一般了解17.7%，不清楚33.3%，不了解29.4%。由此可见，大部分村民对村委会选举法的了解程度有限，宣传工作的落实不到位。

表4 对村委会选举法了解情况的调查数据(N=153)

民主决策参与情况的调查数据见表5。调查发现，从未参与过民主决策的占比为67.3%，偶尔参与的占比22.9%，经常参与的仅占比9.8%。从该数据可以看到，大部分塔桥村村民没有深入参与到乡村社会治理实践中来。

表5 民主决策参与情况的调查数据(N=153)

村务公开情况的调查数据见表6。调查结果发现，塔桥村村务公开情况多集中在一年公开一次，占比58.1%；半年公开一次，占比15.1%；没有关注占比19.6%。村民对于村务是否公开的关注度不够。

表6 村务公开情况的调查数据(N=153)

村委会依法管理宗教情况的调查数据见表7。从调查结果来看，大部分村民认为管理情况良好，占比达到51.6%；管理一班占比33.9%；管理不好占比14.50%。

表7 村委会依法管理宗教情况的调查数据(N=153)

法律对保护农民权利情况的调查数据见表8。大部分村民已经逐渐意识到法律对自我权利的保护作用，认为拿起法律武器保卫自己显得至关重要，占比达到68%，作用不大占比25.5%，不了解占比6.5%。

表8 法律对保护农民权利情况的调查数据(N=153)

在对塔桥村的村民调查后，也对该村的领导班子进行了访谈调查，以面对面访谈的方式，对塔桥村社会治理的基本情况展开分析，目的是了解塔桥村的具体情况，就社会治理存在的现实问题展开分析，听取被调查对象的具体意见。

2.宁夏塔桥村社会治理的现状分析

调研结果表明，宁夏塔桥村的社会治理存在以下问题。

(1)农村治理体制限制。塔桥村农村治理体制已有一定的发展历史，但在实际运作中，由于一些传统落后理念的限制，影响了村民自治制度的实效。这一点从调查当中就可以看到，大部分村民并未有效参与到民主决策当中，村民对村务内容的关注度不高，产生消极态度，显然不符合村民自治制度的基本要求。且基层党组织缺乏对“服务”的重视，造成农村社会治理的各项基本细节关注度不够充分，治理效果打折扣。

(2)乡镇政府投入力度不足。乡镇政府对农村事务管理的有效性，关系到农村社会治理的具体效果。但目前乡镇政府正处于转型的关键期，在取消农业税之后，更是面临处于职能转变的境况。职能定位弱化，也会造成社会治理的力度打折[11]。当前塔桥村由于乡镇政府投入力度不足够，如农村公共设施方面的投入明显不足，社会治理中的基层服务和资源供给无法完全满足农民的需求。

(3)农民参政议政意识薄弱。结合调查数据可以看到，塔桥村的大部分村民的文化程度偏低，对农村社会治理的理解程度有限，且参与到治理当中的积极性不高，自身利益与社会治理的关系之间表现不够明确。大部分村民对村委会选举的相关内容理解程度不足，通常都是随大流参与选举，对农村治理采取一种消极和淡漠的态度。农民自身对参与农村社会治理不感兴趣，参与意识薄弱，无法直接反映出社会治理存在的问题。

(4)民间组织发展缓慢。少数民族地区农村基础相对薄弱，且受到民族风俗习惯、宗教信仰、历史文化、政治和地理等多方面因素的影响，经济发展相对缓慢。在社会治理的不断尝试和发展中，民间组织正处于起步阶段。民间组织自身的发展高度和对社会治理的支持力度，直接影响着社会治理的效果。民间组织依靠村民的主动性和积极性发挥作用，如果村民处于弱势地位，社会治理也将流于形式，很难发挥实效。

四、宁夏塔桥村社会治理的理性思考

中国西北少数民族地区农村社会治理面临着独特的地域特征，宁夏地理环境较为封闭，地处中国内陆腹地，不沿边不靠海，交通设施还亟待完善。宁夏少数民族地区人口数量总体较少，人口素质仍需提高。传统文化、伊斯兰宗教文化影响深远，造成当地思想意识较为保守。而且西部农村基础设施建设滞后，公共产品供给水平较低。

宁夏塔桥村社会治理的现状调查结果表明，虽然少数民族地区农村社会治理已经在积极推行，但也存在着一定的问题。要做好内容的协调与具体优化，提出有针对性的解决方案和具体策略，让社会治理环境得到改善，在理性思考中打造有效的社会治理框架。

1.完善农村社会治理制度建设

少数民族农村社会治理制度的建设与形成，是达成有效社会治理的前提条件。对于塔桥村而言，社会治理制度的建设要从以下几个方面着手。一是坚持完善民族区域自治制度。塔桥村要结合自身实际，坚持民族区域自治制度的基本方向，在民族平等的原则之上，凸显社会治理特色，制定适合塔桥村的社会治理制度。二是协调好各个组织之间的关系，明确权责，确保制度执行和政策履行更顺畅，公共服务的综合能力得到提升。三是规范民主选举，不断适应新形势，保障村民合法行使民主权利，积极参与到民主选举工作中，从选举前期准备、工作组织与领导、完善与规范选举程序和保障后续工作运行多方面下功夫，打造一体化的民主选举框架。四是加大人力资源的开发，不断优化基础环境，重点培养农业生产、经营管理、教育、文化，科技等多领域的优质人才，优化农村的经济环境，以扶持产业，增加农村就业，减少人才外流。农村社会治理制度的建设，不单单要基础框架的支撑，还需要多方资源的有效协同，为乡村社会治理的有序开展提供支持与保障[12]。

2.进行乡镇机构改革

作为少数民族地区农村社会治理的基层组织，乡镇机构改革至关重要。对塔桥村的调查结果显示，各组织间的协调性不足，服务体系不完善。为此，要推进乡镇机构的改革与发展。一是转变乡镇政府职能，提高管理服务水平。乡镇政府作为基层组织，要充分发挥其自身的主动性，结合塔桥村的实际情况有针对性地制定管理方案，并要求农村机构组织和责任人贯彻与落实，从“管理农民”向“服务农民”的方向转移，将农民群众的满意程度作为社会治理效果的衡量依据，不断革新和改进服务方式，为乡镇公共服务的强化打好基础。二是加强乡镇干部综合素质建设工作。乡镇机构要发挥自身的资源优势，定期为各村机构和责任人开展培训，以讲座培训学习等方式，让农村社会治理环境得到改善。思想意识上的创新直接关系到行动上的创新。塔桥村的基层党组织和党员要通过学习树立新思想，为塔桥村的社会治理工作探索新思路。

3.党建工作机制创新

党建工作中的相关机制要寻求创新途径，从多角度出发，为社会治理的有效性提供保障。一是要不断提高党员干部的综合素质。党员干部是社会治理有效性的基础保障，其思想高度关系到社会治理效果。针对塔桥村实际，要从思想、作风、综合素质、法律法规等多角度出发，通过多种方式，对党员干部进行培训，使其对农村的社会治理工作有正确认识，并因地制宜开展社会治理工作。二是要强化服务意识。农村的社会治理，最为关键的还是要让广大村民的自身利益得到保障。从塔桥村的调查结果看，通过服务意识的强化，将村民的利益放在首位，在不断学习中接触先进的理念和思维，在服务优化和服务供给中，村民对党员干部的认可程度也会有所提升。三是正确引导宗教活动。宗教活动是少数民族地区社会治理的重中之重，塔桥村在宗教活动方面做的比较好，村民满意度较高。随着社会治理环境的改善，围绕宗教活动也需要做好具体优化，时刻贴近群众的基本精神需求，有针对性地调整和设计活动方案，这一工作显得至关重要。

4.促进农村民间组织健康发展

少数民族地区的农村社会治理，基层组织有其自身价值。具体策略如下:一是要完善农村自发组织发展的制度环境。乡镇政府要针对农村自发组织的发展制定具体的规章制度，使民间组织的发展有章可循，在自发组织的发展中落实社会治理的各项细节。二是赋予民间组织充分的自主性和独立性。群众的力量得到全面展现，减少对于政府相关部门的依赖性。三是做好宣传工作。农村地区要通过宣传推广的方式，将乡镇政府的各项基础性的政策贯彻与具体落实，让广大群众在惠民政策中得到实惠。多元的宣传手段和具体尝试，是社会治理目标达成的基础条件和构成部分，有其自身的重要价值和作用。