基于高校全面预算绩效管理的项目管理体系研究

韩立伟（副教授/高级会计师）

（赤峰学院 内蒙古赤峰 024000）

一、引言

20世纪50年代以来，西方各国就提出并实施了绩效预算，在实施过程中通过不断的改进、调整和完善，到了20世纪90年代初步达到了预期的效果。2013年，我国财政部出台了“预算绩效评价共性指标体系框架”，我国预算绩效管理制度逐步开始完善。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式发布，为我国现代预算制度的建设指明了方向。特别是2019年党的十九大报告明确要求“建立全面规范、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。如何将全面实施预算绩效管理落到实处，无疑是今后一个时期我国预算管理改革的重中之重。2019年12月教育部发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财［2019］6号），文件指出“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化教育资源配置、提升教育公共服务质量、构建服务全民终身学习教育体系、推动加快实现教育现代化的重要举措”。因此加快教育经费预算绩效管理已经成为提高经费使用效益，促进教育事业良好发展的必然要求。

在全面预算绩效管理的要求下，高校项目预算绩效管理一方面是当前工作的重点，另一方面也是全面推进预算绩效管理的出发点，按照“以点带面，逐步推开”的思路，通过项目预算绩效管理的实施，来逐步实现高校全部资金的全面预算绩效管理。2020年2月财政部出台了《项目支出绩效评价管理办法》（财预［2020］10号），对项目支出绩效评价的依据、对象、范围以及评价指标、标准和方法、评价结果的应用等都给出了详细的说明。面对如此具体明确的要求，高校的项目预算绩效管理工作应如何开展以及怎样运行已经成为一个亟待解决的问题，本文拟就高校实施全面预算绩效管理下的项目管理体系建设进行探讨。

二、高校项目预算绩效管理中存在的问题

（一）项目预算绩效目标申报编制不符合要求

尽管预算绩效管理工作已经开展多年，但在实际工作中，依然存在绩效管理意识不强，预算资金绩效目标编制不合理、不规范等诸多问题。按照“谁申请资金、谁设定目标”的原则，项目单位在申报项目预算的同时还应上报绩效目标，而绩效目标合理性也是对项目进行事前评估的主要依据。目前来看，多数项目单位为争取到资金，前期准备工作已经做的比较充分，项目立项的必要性、可行性等方面的论证资料准备得也比较全面、完整，能够保证项目的顺利开展。但在绩效目标申报时却存在较多问题，一方面由于缺乏专业人士，绩效目标设置不合理、不规范，目标多是比较概括的文字描述，真正可操作的数量标准非常少，无法满足后期的绩效管理要求。另一方面为了保障项目能够顺利完成，预算编制上存在额度大、口径宽泛笼统、支出结构不合理等问题，既不符合项目预算编制要求，也不利于绩效管理工作的顺利开展。

（二）项目实施过程缺乏有效监督，资金使用不规范，使用效率不高

项目实施过程在一定程度上还存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的情况，项目单位在资金使用上普遍缺乏必要的监督和管控，对项目的目标实现程度、实施进度、资金使用的范围和额度等管控均不到位。部分项目资金使用随意性较大，不能完全按照预定用途使用，直接影响到绩效目标的完成。项目实施过程缺乏监控，会导致实施过程中出现的偏差不能及时得到发现、纠正，等到项目结束时问题已经形成、无法改变，可能造成无法挽回的损失。

（三）项目实施后评价结果不准确、不及时，同时对评价结果也缺乏应用

项目的绩效评价在很大程度上是针对在申报时设定的各项指标进行的符合度考核，评价工作应按照标准规范的程序，通过对实际完成的各项指标进行量化、细化的分析，做出及时、准确、客观、公正的综合评判。但在实际工作中，由于项目前期所设立的绩效目标不够完整、准确，缺乏可量化的标准，导致相关绩效评价工作很难顺利开展。同时在考核过程中主要侧重于对结果的分析测量，而对效果的分析评价则很难开展，这也导致绩效考核结果不科学、应用性较差。此外，由于缺乏中期的监控，大多数项目只能在全部完成之后才能开展评价分析工作，致使项目绩效考核不及时，往往在考核结果形成之前下一个业务周期的预算已经安排完，评价结果很难用于指导下一步的预算安排工作。

三、项目管理体系设计

高校项目预算绩效管理是以支出结果与预计目标相符度为标准，通过对项目资金使用成本、效率与所实现成果的数量、质量的匹配度，以及资金使用后受众满意度等各项具体指标进行的综合考核。通过项目预算绩效管理，可以进一步增强资金使用效率，提高资金分配合理性，是使有限的资金发挥最大效果的一种有效途径。项目预算绩效管理体系至少应包括项目预算申报、项目运行过程双监控、项目绩效评价以及评价结果的应用四个环节。四个环节循环往复，构成了一个完整的系统。下一个项目的申报是在对上一个项目实施经验的总结中不断进行提升的，从而实现不断优化项目资金使用、逐步完善项目管理、提高资金价值的目标。项目管理体系设计如图1所示。

图1 项目管理体系设计图

四、项目管理体系应用研究

针对项目管理中存在的诸多问题，基于全面预算绩效管理要求，应对项目预算绩效管理工作重新进行梳理，完善管理流程，加强各环节的衔接，重点对以下几个阶段进行把控：

（一）预算编制环节

在这一环节中，绩效目标的设计申报对于项目预算绩效管理工作来说是基础，只有设定一套科学合理切实可行的目标，才能有后期围绕着这个目标展开的一系列监控、评价活动。根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》等相关文件的要求，在进行预算申报时应同时申报绩效目标。绩效目标包括预期产出、预期效果以及服务对象满意度等相关指标。目标设定时，指向要明确，在尽量细化量化的同时做到科学合理可操作，方便数据获得。

为了比较直观地展示项目管理体系各环节的应用，本文以X学院音乐教室改造项目为例进行说明。因为重点是对项目管理体系的说明，因此本文对该项目采取简易的申报及评价考核表设计。

项目简介：X学院现有音乐教室已年久失修，同时原有功能已经不能满足教学实训要求，需要进行改造。此项目需改造1个音乐厅及4个舞蹈教室。工程预算资金464万元，资金主要用于两个方面支出，一是音乐厅改造预算364万元，二是4个舞蹈教室改造预算100万元。根据相关部门要求，该项目在进行预算申报的同时需填报绩效目标申报表，结合该项目所涉及到的工作内容，申报表的设计如表1所示。

表1 X学院音乐教室改造项目绩效目标申报表

（二）预算执行阶段对该项目进行预算、绩效双监控

为满足绩效管理要求，在项目实施期间必须进行全程追踪管理，一方面要对预算执行进度进行监控，另一方面要对项目绩效目标实现程度进行跟踪监控。一般来讲项目周期为一年的，年中开展监控；超过一年的，由年度绩效自评代替绩效监控。

承上例，该项目的实施周期均小于一年，因此在年内对该项目进行跟踪监控，选在8、9月份进行。假定该项目在8月进行监控填报，如表2所示。

表2 X学院音乐教室改造项目简易监控表

绩效监控的重点是对年初设立的绩效目标进行追踪，通过对阶段性绩效目标完成情况的分析，找出存在偏差的地方以及产生偏差的原因。一般来讲，对绩效运行与目标设定偏差较大的项目，必须要求项目单位查找问题、分析原因并及时采取纠偏措施；对项目已经偏离原计划的应根据实际情况进行整改；对绩效低下或无绩效的项目应果断停止或及时调整。在进行绩效监控分析的基础上形成监控报告，报告需对目标偏差情况进行分析，并提出解决问题的办法。

通过对本例的追踪监控分析可以看到，该项目有两项具体工作，目前涉及到舞蹈教室改造的项目，年初安排改造4间教室，但由于年内突发事件的影响，只能完成3间教室的改造工作，不能按照原计划进行。这时要对该项目进行进一步的分析，如果第4间舞蹈教室计划在下年度继续改造，通过提前和主管部门及财政部门沟通后，可将该项资金安排结转，下一年度继续用于该项目使用。如果该项目就此完工，不再改造第4间教室，根据相关文件要求，如果该笔资金不能安排他用，则年末结余只能由相关部门收回。

（三）项目决算阶段进行绩效评价

项目实施完成后，通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况以及政策和项目实施效果开展绩效自评，也可以引入第三方机构参与绩效评价。绩效评价主要是对项目突出结果导向，注重成本效益分析，重点考核实绩。通过运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。绩效评价应该是对整个项目全过程、全方位的全面评价。评价的范围既包括对前期工作的评价，比如：项目立项充分性、合理性、规范可行性、目标设定是否科学合理准确可行、资金投入的及时性等；对项目实施过程中相关业务开展、配套制度的建立完善等工作的评价；对产出的数量、质量、时效成本等进行评价；对产出效果的最终分析评价。对部分项目来说也可以采取简易评价方法。

进行绩效评价应设置相应的评价指标，并且赋予指标相应的权数，对评价指标的设置应在依据财政部共性指标体系的基础上，充分考虑项目的个性特征，指标要有针对性并能从项目全过程出发，充分体现绩、效，重点考核效果。在对评价指标的权重进行设计时，原则上产出、效益指标的权重应不低于60%。通过对不同指标完成情况的评分，最终得到整个项目的评价分值。在自评表的基础上还需要出具自评报告。自评报告需要对项目概况、预算资金到位情况以及绩效目标设定情况等进行详细描述；对自评工作开展情况、完成情况等进行详细梳理；对自评得分情况进行解释，重点对偏离绩效目标的原因进行分析，明确下一步的改进措施和建议。通过自评报告可以充分总结好的经验、找到存在的问题、提出建议和改进措施。

对X学院音乐教室改造项目的绩效自评，本文用简易表格的形式进行分析。一般来讲评价标准可以依据计划标准、行业标准、历史标准等进行分析，为直观对比，本文以计划标准为参照来设计绩效自评表，如下页表3所示。可以看出X学院音乐教室改造项目总得分为85分，该项目部分达到了预定指标，并有一定的效果，同时也存在问题。为使该项目完全实现预定目标，必须调整下一步的工作安排。具体工作中，对该项目的评价还应出具一个自评报告，由于报告涉及到的主要内容在简表中已有所反映，此处不再赘述。

表3 X学院音乐教室改造项目简易自评表

绩效自评只是预算绩效评价的一个方面，财政部门和相关主管单位还应组织人员对部分项目进行评价。将好的经验进行宣传推广，通过对存在的问题进行分析解决，为下一步资金的安排使用提供更多借鉴，逐步达到资金使用的最佳效果。

（四）结果应用阶段

预算绩效评价主要是通过对预算资金使用全过程的监控、分析，找出决策、资金投入以及管理运行中存在的问题，然后进行相应的调整完善，以进一步提高资金使用效益和效率。因此预算绩效评价重点应该放在落实评价结果的应用，将通过绩效评价得出的评价结果及时反馈给项目主管部门及资金使用单位，落实整改自评中发现的问题，将整改责任落实到人，直接与个人业绩考核挂钩。加强对问题整改过程的监督和整改结果的考核，使问题都能得到有效解决。

此外，还应将绩效评价结果与预算安排挂钩。在预算资金的安排上，对绩效评价好的项目给予优先考虑；对绩效一般的项目督促改进，根据改进结果考虑下一步的资金安排；对绩效评价结果较差的项目可以果断放弃或责令其整改。为提高绩效评价结果的公开公平性，同时使评价结果得到更广泛的应用，应加强预算绩效评价结果的公开、公示。

针对上述X学院音乐教室改造项目的全面绩效评价可以看到，该项目形成了一定的经验可以借鉴：比如音乐厅改造项目，该项目节约了成本，提高了施工进度，从中应总结一些经验加以推广应用。同时该项目也存在一些问题：一是不能按计划数量完成舞蹈教室改造，二是施工周期超出预计时间，三是单间教室施工成本高于预算2万元。这些问题的出现虽然具有一定的客观原因，也应认真查找一下是否还有其他因素存在，找到问题节点，涉及到管理责任的，应直接落实到人。同时，将评价结果作为下一年度预算资金安排的重要依据。

全面预算绩效管理工作在我国正在逐步深入发展，高校在不断加强内涵式发展的同时，也应将预算绩效管理作为深化管理体制改革的一项主要内容。通过研究项目预算绩效管理体系的建设和完善路径，进一步推动高校预算绩效管理工作的全面展开，为最终实现全面预算绩效管理，逐步建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力优化教育资源配置，提升高校办学质量，全力推进高校内涵式发展建设都具有重要的理论价值和现实意义。