打出立法“组合拳” 助推改革发展攻坚——2020年市人大常委会立法工作盘点

2020年是极不平凡的一年，新冠肺炎疫情深刻改变着全球格局和社会生活，也给上海地方立法工作提出了新的更高的要求。一年来，市人大法制委、常委会法工委在市人大及其常委会的领导下，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，全面学习和深入贯彻习近平法治思想，坚持科学立法、民主立法、依法立法，紧紧围绕本市改革发展大局和常委会年度工作要点，认真履行立法职责，着力创新工作机制，以法治之力助推上海经济社会发展和改革攻坚任务。

党的领导贯穿立法全过程

市人大法制委员会紧紧围绕常委会工作重点，努力把党的主张通过法定程序转化为全社会一体遵循的行为规范。根据常委会立法工作计划的调整，对改革发展急需、人民群众期盼、条件基本具备的立法项目，加快审议节奏：做好新增疫情防控、优化营商环境、公共卫生应急管理、专门委员会工作条例等法规和法律性问题决定的统一审议工作；推动养老服务、促进家庭农场发展、促进多元化解矛盾纠纷、铁路安全管理等法规从预备项目转为正式项目。此外，在具体立法项目中，注重将党的主张贯彻落实到具体的制度设计中，如在审议公共文化促进与保障条例中，根据市委关于打响上海“四个品牌”的要求，修改增加公共文化品牌章节，将上海三大文化品牌的内容在法规中予以固化。

紧扣社会关切增强立法及时性

为及时回应政府部门和基层单位在疫情防控工作中急需的法治需求，市人大法制委会同常委会法工委在短短10天内数易十余稿，三轮征求市政府相关部门的意见，两轮征求常委会组成人员的意见，广泛征求市人大代表、各区人大常委会、基层立法联系点以及有关专家的意见，完成了《关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》的起草和审议工作。作为全国首部省级人大常委会新冠肺炎疫情防控立法，为打好疫情防控阻击战提供了应急、及时、有效的法治支撑。同时，为适应疫情常态化防控管理需要，对《上海市公共卫生应急管理条例》进行了统一审议。结合疫情发展的新情况，及时增加要求餐饮服务单位应当提供公筷公勺服务，落实分餐制服务规范；明确将进口冷链食品储运、加工、销售企业纳入公共卫生事件监测哨点布局，要求相关政府部门严格落实日常防护、环境消杀、应急处置等内容，及时回应疫情防控中出现的新问题、新需求。

市人大法制委员会牢牢把握人民城市的根本属性，及时回应民生关切，将“人民城市人民建，人民城市为人民”理念贯穿到立法工作始终。如在审议《上海市养老服务条例》时，对社区养老服务设施建设提出刚性要求，明确居家社区机构养老服务内容，促进各类养老服务的协调衔接，对长期护理保险等符合“大城养老”特点的创新做法予以固化，对各类市民关注的焦点问题作出规范。修改《上海市不动产登记若干规定》时，规定了多项体现上海特色的便民利民措施，为当事人便捷高效地办理不动产登记提供制度保障。

为保证本市地方性法规及时跟上国家法律行政法规变化的步伐，根据全国人大常委会的工作部署，市人大法制委会同常委会法工委开展了三项法规清理专项工作，经过统一审议，通过打包修改、废止有关地方条例，提出相应处理意见等方式及时修改完善有关法规，维护国家法制统一。

聚焦发展大局提高立法针对性

2020年，社会经济面临着前所未有的挑战和压力，愈发需要激发市场主体活力，助力企业渡过难关，积极优化营商环境，变“危”为“机”，推动经济高质量发展。为此，市人大法制委员会聚焦营商环境优化，统一审议了优化营商环境条例、促进中小企业发展条例、地方金融监管条例、外商投资条例、反不正当竞争条例、知识产权保护条例等法规，打出一套立法“组合拳”。在统一审议优化营商环境条例时，着重对标国际最高标准，用法规固化制度改革成果，整合各方力量，聚焦提升政务服务能力和水平，着力打造企业全生命周期服务体系，为市场主体提供稳定、透明、可预期的法治保障。在审议地方金融监督管理条例时，着力提炼地方金融组织的共性监管规则，赋予地方金融监管机构执法权、处罚权，让地方金融监管“长出牙齿”；进一步明确市区两级监管体制，建立金融工作议事协调机制，完善地方金融监督管理体系。在统一审议知识产权保护条例时，增加明确本市知识产权保护“严保护、大保护、快保护、同保护”的原则，推进知识产权领域综合执法，建立统一的信息化综合服务平台，形成整体保护格局和良好社会生态。

推动长江三角洲区域一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。沪苏浙三省市人大同步表决通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，首次就示范区建设同步作出法律性问题决定。在起草过程中，市人大法制委员会同常委会法工委多次赴全国人大常委会法工委汇报立法设想和工作进程。全国人大常委会法工委高度重视，赴示范区实地调研，并以法律询问答复的形式给予帮助和指导。经过统一审议，三省市实现决定文本相同、审议通过时间同步、联合召开新闻发布会的“三同”，为进一步探索创新地方立法协同提供了样本、积累了经验。

围绕“管用有效”提高立法有效性

市人大法制委员会直面社会热点难点问题，发挥统筹协调作用，充分调动各方积极性，坚持问题导向，抓住关键条款，着力在法规条文中体现地方特色。如，在审议关于加强检察公益诉讼工作的决定时，聚焦实践中面临的突出问题，采取列举加兜底的方式，提出在城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和历史建筑保护等领域探索开展公益诉讼。在审议促进中小企业发展条例时，针对中小企业发展中面临的问题和困难，明确牵头协调部门，建立中小企业应急救援机制，着力解决中小企业融资难问题，明确政府性融资担保机构担保放大倍数原则上不低于五倍、担保代偿率可以达到百分之五等极具针对性的条款，有力支持中小企业渡过难关。

2020年，市人大法制委员会克服立法任务重、时间紧的困难，坚持科学立法，着重加强调查研究。在审议中华鲟保护管理条例时，赴中华鲟保护中心调研，听取专家的意见建议。在审议公路管理条例中，通过实地调研，了解到因规划不合理导致部分农村公路路面破坏、毁损情况较为突出，为此在条例中增加“农村公路规划应当与特色产业、乡村旅游等发展相协调”等内容。

为进一步畅通市民群众参与立法的渠道。市人大法制委员会会同常委会法工委，积极推进基层立法联系点的扩点提质工作，联系点从10家增至25家，实现16个区全覆盖。同时，会同常委会法工委创新工作方法，坚持法规草案修改一稿后再向社会公开征求意见，提高意见征询工作的针对性。如非机动车安全管理条例（草案）在征求意见过程中，共收到市民电子邮件195封、信件12封，意见建议120余条。

加强沟通协调充实专业力量

市人大法制委主动加强与各专门委员会的协调，做好一、二审之间的衔接，就重点、难点及争议较大的问题听取有关委员会和常委会领导的意见建议，充分做好沟通协调工作。同时，进一步强化法律监督职能，对综合性法律法规组织开展执法检查，关注法规的全面有效实施，切实推进立法与执法的良性互动。

为提高立法质量，市人大法制委通过多种形式充实立法专业力量：组建叶青、于信汇委员工作室，编制相关信息简报12期，为立法工作提供有益参考；委托开展本市“十四五”时期立法需求课题调研，为优化法规供给做准备；增补一名法制委委员，邀请法律专家参与法制委员会统一审议，增强审议专业力量；会同常委会法工委与华东师范大学法学院共建长三角一体化法治研究院，借用“外脑”和智库提升委员会工作水平。