我国环保税征收实践及未来制度优化

摘 要：环境保护税的开征是我国构建绿色税制的重要举措。环保税的开征取得了一定的效果，但也存在征收范围较窄、税率结构不合理、优惠政策单一、污染物排放检测困难等问题。未来需要进一步优化税制，以充分发挥环保税绿色税制的作用。

关键词：环境保护税;征收范围;税率;污染物排放

环境保护税是一种调节性税种，它的出台是为了贯彻不排放不征税，少排放少征税，多排放多征税的原则。进而影响那些排污者，从而起到环境保护的作用。我国环保税的实施实现了排污费到环保税的制度转化，较为平稳、完善了绿色税收体系，对生产者行为的约束和激励作用也愈发明显，但同时在税收政策和税收管理方面还存在不容忽视的问题，亟待解决。

一、征收情况及效果分析

根据财政部发布的数据显示，2018年我国取得环保税收入209亿元，相比2017年的排污费收入87.4亿元，增长了139%;2019年环保税收入为221亿元，稳步增加。从地区结构上看，环境保护税收入主要来自于江苏、河北、山东、山西等工业和能源大省，税收与税源基本对等。

（一）初步构建了环保税制度框架与税收征管机制，完善了我国税收体系

随着我国对税收体系的不断改革完善，费改税的这一重要举措，以法律形式规范了政府收入体系，使我国财政收入结构更加优化。将环境保护上升到法律层面，以法律手段为支撑，使征管主体由以前的环保部门转至现在的税务部门，有力保证了税款的足额征收。环保税基于排污费对环境污染物进行细化与延伸，对污染物当量进行了明确的计算规定，促进环保税的征管。环保税由企业自行申报，税务机关征收与管理，而环保局负责检测与核定，在税额征收过程中需要建立联合工作机制，并衍生出一系列具有可操作性的相关政策和制度，促进了环保税的征收与监管机制的日趋完善。

（二）鼓励企业转型升级，促进技术创新，实现可持续化发展

环保税明确了零排污零征税、少排污少征税、多排污多征税的征收机制，强化了排污者的责任，确立了正向减排激励机制，有效地激发了企业减排的热情。环保税对于危害水平相同或相近的污染物，会根据排放量多少来征收环保税，排少征少，排多征多;对于危害程度不相同的污染因子，差别设置污染当值量，高危多征，低危少征的方式，提高了企业的排污成本。为了实现企业的持续化发展和追求利润最大化，会倒逼企业对技术进行创新并且寻找更加环保的替代品应用于生产中，不断优化企业内部结构，从根本上减少污染物的生产。

（三）有效减少污染物排放，生态问题得到改善，统筹监督治理环境

废气中的氮氧化物、颗粒物以及二氧化硫都是我们常见的大气污染物，且所占比例较大。随着环保税的发展与完善，近几年来，上述污染物的排放量都呈现出逐年下降的趋势。据全国生态环境公报统计数据显示，二氧化硫排放量的下降幅度最大，从2016年的854.9万吨下降到2019年的457.3万吨，下降了46.5%;颗粒物次之，下降了32.3%;氮氧化物的排放量下降17.9%。此外，四年间废水中总磷、重金属、氨氮、化学需氧量以及总氮等水污染物的排放量也都呈现出了下降的趋势。

二、我国现行环保税存在的主要问题

（一）征收范围较窄

目前征收范围仅包括大气、水、固体废物和噪声这四项，还有许多造成环境重度污染的污染物，例如挥发性有机物、光污染、建筑施工噪音等，均尚未纳入征税范围。在应税固体废物方面，我国环保税法只提及了6种，对危险废物和其他固体废物没有具体列明税目。此外，有关自然资源保护、污染产品抵制及二氧化碳排放等内容也均未纳入课税范围。因此，就目前看来，我国现行的环保税征收范围比较狭窄，调节效果较弱，因而有待进一步的完善。

（二）税率结构不合理，易形成“税收洼地”

现行环保税税率，基本是由原来的排污费费率直接转换而来，采用固定税额，对于部分污染物划定了相应的幅度区间，并且授权地方政府一定的自由裁量权。也就是说，各省份的征收标准不同。环保税正式出台后，各省份也纷纷制定并推出各地环保税的适用税额。通过研究发现，京津冀及其周边地区采用法定的最高标准，大气污染物每污染当量为12元，水污染物每污染当量为14元。而陕西省、辽宁省和甘肃省等多个省份采用的是最低限额，大气污染物和水污染物每污染当量分别为1.2元和1.4元。通过对比发现，不同地区间的税额差了十倍，而这种较大的差异性很可能导致“税收洼地”的形成。税额差异过大，排放高污染物的企业会将目光转向那些低税额地区。最終结果是排放高污染物的企业会将工厂迁移至低税额地区，这样可以实现少缴税的目的，如此一来便违背了环保税开征的初衷。

（三）优惠政策单一

我国环保税的税收优惠政策仅有减征和免征两类，并未设置其他的优惠方式，优惠政策较为单一，也缺乏激励性。纳税主体会在环保投入与税收优惠之间权衡利弊，若税收优惠获利大于环保投入时，纳税主体会积极进行减排，加大环境保护的投入，此时的税收优惠就能很好地发挥其作用;反之，若税收优惠获利小于环保投入时，纳税主体则会不重视环保投入，从而导致税收优惠的失灵，这使得现行环保税未能较好地促进企业积极减排，环保税实行的目的未能实现最大化。

（四）排污量监测难度大，影响计税依据的准确确定

我国现行环保税采用以下几种方法计算污染物：一是使用合规的自动监测设施。但这种自动检测设施只能针对部分污染物进行监测，且投资和运行的成本高，所以纳税人安装率不高;二是依据第三方检测机构的监测数据。但污染物的排放具有瞬时性的特点，因此监测数据容易出现偏差，且第三方检测机构的费用较高，对一些中小型企业来说费用往往高于其应纳税额;三是采用排污系数和物料衡算两种方法估算。这两种计算方法简单易行，因此普遍被采用，但缺乏精确的计算依据，导致数据质量不高;四是对于无法采取前三项规定方法的，则采用抽样测算。这种方法主要适用于小微企业的简易申报，不具有普遍性，数据信息也是不完整的。总之，污染物排放量的计量和监测具有很强的专业性和技术性，并且由于排污企业数量多，排污情况复杂，很多的监测技术还不够成熟，因此要准确确定污染物排放量具有较大难度。

（五）税务与环保部门间的协作存在障碍

我国现行环保税实行了税务征收和环保协同的模式。也就是说，对于污染物当量的确定需要专业的环保部门来测量，再由税务机关进行征收。因此在征管过程中，二者之间的协作至关重要。但在现实中，由于税务机关与环保部门的工作形式和内容不一致，且二者没有直接的隶属关系，彼此相互独立，部门的转变会伴有利益冲突，双方的权利与义务划分不够明确，因此有时难免会出现推诿托辞的现象，导致两个部门在分工协作上存在一定的难度，工作效率也会受到影响，从而影响征管实效。

三、完善我国环保税的对策与建议

（一）逐步扩大征税范围

我国的环保税法应将征税范围扩大到生活中常见的且污染性较大的污染物。结合我国目前实际情况来看，挥发性有机物是造成空气污染的重要原因之一，为更好地治理环境，有必要将含碳化合物等污染物纳入环保税的征税范围中。但对于二氧化碳，我们在是否应对过量二氧化碳征税、如何监测过量二氧化碳排放等方面还有待深究。我国现行的环保税本质上主要是对工业企业生产环节的污染排放行为征税，个人暂未纳入征税考虑。而个人使用一次性筷子、点外卖需要的塑料包装盒日积月累也会对生态环境造成破坏。因此，我国环保税也应考虑将个人污染环境的直接或间接行为纳入征税范围。

（二）不断优化税率结构

合理的税率结构能够进一步地发挥杠杆作用。我国现行的环保税遵循“税负平移”的原则，因此从整体来看征收税率是偏低的。由此导致国内的企业所需要缴纳的税低于其治污的成本，如此一来，对于治污成本高的企业更愿意交环保税而不是治污减排，这样很难推动企业创新升级，并且也失去了征收环保税的意义。因此，后续可以考虑提高环保税税率，让企业有一定的税负压力，刺激企业节能减排、转型升级。与此同时，要不断完善税率设置，使環保税具有税收弹性，采用差别税率，对于排放高污染物的企业采用累进税率，加征环保税;而对于节能环保类的企业可以减征环保税，以此激励更多企业绿色发展。

（三）完善税收优惠政策

就环保税法中对于依法设立的集中处理场所排放符合标准的应税污染物免征环保税的条款来说，污染物的排放本身就会对生态环境产生或多或少的影响，直接免税或许有违环境治理的初衷，因此政府应该征税，但可以通过税收返还或财政补贴的形式返还部分税款，以鼓励企业更新技术。比如，瑞典《环境法典》中规定，降低含硫污染物的排放量可申请税收返还，因此排污企业就可能想尽办法地更新技术，提高资源的可利用率。再者，我国应拓展和补充对运用环保技术、设备，生产环保产品等企业的税收优惠政策，加大优惠力度。此外，我们应向欧盟等发达国家学习，针对生产、研发、销售、消费、回收等环节制定细致且具有差异性的税收优惠政策以鼓励企业积极研发新技术，合力推进环保事业的发展进程。

（四）改善优化污染物排放量监测体系

改善污染物排放量的监测体系可以从以下三点入手：一是扩大污染物自动监测设备的应用面，可以给予企业一定的财政补贴，鼓励各大企业安装自动监测设备，从而确保企业提供准确的环保税数据。二是引入第三方监测机构，加强对第三方监测机构的引导和管理，并且第三方检测机构需对其出具的报告的完整性和真实性承担法律责任。三是加大资金投入，推动监测设备向智能化和自动化发展，使现代化科技手段在环保税征收领域有用武之地。

（五）强化税务与环保二者之间的协作

环保税的征收管理工作的顺利进行离不开环境保护部门和税务机关之间的相互配合，在我国税法的征收中这是第一次采取双部门合作的方式，为了环保税的顺利征收，要完善环境保护部门与税务机关的协作机制，在法律层面上明确规定二者各自的权利与义务，使二者各司其职，减少资源的浪费，提高征收管理工作的效率。同时，将环保税征收情况纳入环境保护部门与税务机关的工作考核指标体系，促进双方协作的积极性。环保部门和税务机关可以利用大数据搭建网上纳税平台，形成完整可靠的信息数据库，实时共享信息。同时加强管理人员和税务人员有关操作技术的培训，最大程度地发挥信息平台的优势，从而提高征管质效。

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基金项目：厦门大学嘉庚学院横向科研项目《房地产开发企业土地增值税征管及效能提升-以漳州开发区为例》.

作者简介：

危素玉，女，硕士，副教授，研究方向：税收政策与税制改革 。