活化政策导向下香港工业大厦更新模式研究

0 引言

工业用地更新多发生在经历了去工业化或后工业化转型的地区。这些地区的工业活动（尤其是重工业）比例因资本或劳动力成本原因显著下降，转移到其他地区或改做服务业[1]。20世纪60 年代以来，在全球化和新一轮经济结构调整的背景下，许多城市都出现了去工业化或后工业化，表现为工厂和仓库被废弃和利用不足的情况[2-5]。经济结构的调整使得这些工业用地中的生产性建筑大多不再用于预期用途，这就对原本属于工业生产的功能空间提出了改造转型的诉求。

工业用地更新是我国土地资源紧缩和国民经济转型背景下具有重要意义的研究命题。一方面，我国沿海地区及经济发达地区，新增建设用地日趋紧张，存量用地更新成为实现城市空间提质增效的重要途径之一，其中，尤以存量工业用地最为重要；另一方面，发达国家为应对经济危机，实行“再工业化”和全球价值链重构，加之近年来国内经济发展导致的人力和土地成本持续增高，对“中国制造”形成冲击，城市中的工业用地普遍存在着大幅产业结构调整和更新诉求。因此，厘清工业用地更新模式与路径，对相关政策和规划制定有重要支撑作用。在我国各大城市中，香港较早经历了去工业化，造成大批厂房闲置，其“工厦活化”的做法和遇到的困难对陆续进入后工业化进程的城市具有重要的借鉴和启示作用。

1 香港工业大厦活化政策及其成效

80 年代以来，随着我国内地对外开放和吸引外资、港资政策的推行，香港制造业因其地理邻近，社会关系和低廉成本因素，持续转移到珠三角和内地，形成港粤甚至“香港—珠三角—内地”“前店后厂”的空间分工模式[6-7]。香港本地不断经历去工业化，大量工业空间空置或利用不善，工业用地更新成为香港政府的施策重点。鉴于私人分层工业大厦占工业大厦总数近70%，香港政府一直努力放松管制，先后于2010 年和2018 年推出两轮活化政策，以促进市场对工业建筑的灵活使用，鼓励业主整幢改装或重建。这些改装或重建的工业大厦主要分布在观塘、葵涌、荃湾、上水、屯门、沙田、柴湾、香港仔一带（图1），为香港的社会经济转型起到了重要推动作用。

首轮活化政策在2010 年4 月—2016 年3 月间实施，也称“工厦活化政策1.0”，配合香港教育、医疗、检测和认证、环保、创新科技及文化及创意产业等6 项优势产业发展。期间，地政总署共收到22 宗重建和226 宗整幢改装工业大厦申请。截至2019 年12 月31 日，除获批后撤回或终止的个案，共有14 宗重建及138 宗整幢改装申请获批，约占工业大厦总数的9.5%，可分别提供超过34 万及213 万m2的楼面面积。不过，首轮活化政策的成效却不太理想。首先，虽然首轮工业大厦活化为香港社会经济转型提供了空间，却也刺激了工业大厦价格和租金的大幅攀升。如图2 显示，同期香港私人分层工业大厦价格指数增长率明显高于其他类型物业。根据差饷物业估价署的报告，香港工业大厦价格和租金指数每年分别平均上升16%及8.9%。其次，虽然该轮政策下工业大厦空置率已在2017 年底下降至6.1%（2001年为10.9%），但许多老旧工业大厦已不符合现代消防安全标准，更新改造的成本和难度都不低，加之不少工业大厦已在不符合法定规划制度或土地契约的灰色地带进行非工业用途，市场介入意愿有限，更新进程缓慢[8]，成功重建的项目较少。由于市场介入意愿不强，香港政府在首轮活化政策时，发动了公共部门力量推动工业大厦重建，如市区重建局（UrbanRenewalAuthority,URA）启动了中西区坚尼地城士美菲路12P 号祥兴工业大厦重建住宅发展计划和长沙湾汝洲西街777-783 号永康工业大厦重建计划，欲善用土地以应对香港本地不断转变的经济及社会需要。

在检讨首轮政策成效的基础上，香港特区政府于2018 年10 月在《行政长官2018 年施政报告》中宣布重启“工厦活化”计划，市场称为“工厦活化政策2.0”。一方面，欲平抑工业大厦价格；另一方面，则希望改善市场介入不强的困境，进一步激发市场活力，推动市场对土地资源的善用。新一轮措施放宽了工业大厦重建容积率增幅比例，允许非住宅用途重建用地容积率增幅提升至20%，并且免收整幢改装地契豁免书费用，附加条件是业主提供不少于10%的楼面面积用于政府指定用途，以此推动私人资本介入活化。对于民间主导的工业大厦改装，则在过渡时期允许弹性的规划和设计规定。在新一轮政策下，市场对工业大厦重建反应正面。截至2020 年1 月，距政策推出仅1 年多，城规会便收到37 宗重建申请，已批准12 宗，分布在观塘（5 宗）、新蒲岗（2 宗）、荃湾（2 宗）、葵涌（2宗）和红磡（1 宗），且有4 宗已向地政总署申请契约修订，活跃度远高于首轮（图1）。此外，新政推出后，分层工业大厦价格指数相对于住宅已有明显回落。本文将选取具有代表性的永康和麦士威“工厦活化”案例，深入揭示两轮活化政策导向下工业大厦更新模式的异同。

图1 香港工业建筑再开发和改造案例分布（2010—2019）

图2 香港物业售价指数（1997—2020）

2 2010 年活化政策导向下的更新案例：永康工业大厦

2.1 更新背景

为顺应香港的经济转型，香港城市规划委员会多年来不断审视并拓展工业大厦的规划许可用途，例如，与工业程序有关的训练、设计、研究和发展均已视为工业用途。艺术工作室、与工业用途有关的办公室、设计及媒体制作、影音录制室及资讯科技和电讯业也已成为工业用地惯常许可的用途。此外，城市规划委员会还将闲置中合适的工业用地改为其他指定用途（商贸），允许办公室、商业及非污染工业用途并存，以促进用地的深度转型。URA 启动的位于香港九龙半岛深水埗区长沙湾汝洲西街777-783 号的永康工厂大厦先导计划便是这样一个项目。该区域（长沙湾）曾一度是香港制衣及成衣批发基地，随着80 年代香港工业北移，长沙湾道一带的工厂大厦逐渐不再用于工业，其改造项目及受影响范围也被政府划定为“其他指定用途（商贸）”地带。

永康工业大厦始建于1962 年，楼高10 层，总建筑面积约1 393 m2，北面毗连琼林街，东面为汝州西街，南面为永康街。更新实施前，该楼宇主要用作办公室及货仓，其中包括七间地铺。由于楼宇缺乏适当的维修，部分结构组件破损，楼宇状况属“失修”状态，且有僭建物（图3）。

2.2 更新过程

2013 年1 月18 日，香港市区重建局（URA）宣布启动该重建计划，建议将其发展为办公楼和商铺，通过功能重组配合香港去工业化和服务业发展（图4）。在项目实施之初，反对意见并不强烈。在URA 为咨询公众意见开展的为期两个月的项目公布期内，仅收到3 个反对意见。这相比于首个遭遇全体业主反对收购的祥兴工业大厦重建试验计划来说，已相当乐观。按照《市区重建局条例》第24条的规定，香港发展局在考虑项目及相关未撤回的反对书后，决定在不对该项目作出修订的情况下，授权URA着手该项目重建。

项目宣布实施后，URA 组织了约30 多名专员在项目范围内的楼宇进行占用人冻结调查，确定有约40个经营者因计划实施受影响，涉及约40 个业权。随即，URA 向业主提出建议，收购受影响业权，并计划在收购完成后，向符合资格的租户提出现金补偿。但没想到，此次收购过程异常艰难，其主要原因在于双方就收购价格难以达成一致。持有大厦业权4 个单位的永康工业大厦业主立案法团主席认为，同一区域相同楼龄的工业大厦，翻新后每平方米价格可达6 5000 多元，高于URA 收购价，这是收购受阻的关键原因；且业主重置厂房要支付双倍印花税，使得实际获赔更为有限。根据香港发展局2009年的建议，“如果目标物业符合特定条件，不论住宅或工业大厦，收购者只需持有8 成业权，便可向土地审裁处申请强制售卖整个地段”。虽然这一建议较原本的9 成已大为放宽，但到2014 年，URA 对长沙湾项目的收购未满5 成，远未达到建议要求的8成，政府不会批准收地，工业大厦的更新陷入两难境地。

2.3 更新策略

2018 年，经过多轮协商谈判，虽仍未达到强制收回业权的门槛，但已有约6 成业权被URA 成功收购。URA 遂将原本计划的“综合重建”改为“改造重设”，通过渐进改造方式，对已收回业权的空间进行更新。所谓“改造重设”，是指为旧楼增置符合现代楼宇标准的设施。这一概念原本只应用于德辅道西、鼓油街、荔枝角道和必发道的安置大厦。鉴于长沙湾汝洲西街工业楼宇重建项目的收购难度，URA 于同年向立法会发展事务委员会初步提出将该工业大厦项目纳入有关工作范畴。为积极配合相关部门要求，提升旧式工业大厦消防装置的现代化水平，URA 提议在进行永康工厂大厦“改造重设”时，于其他已收购单位内一并加装自动洒水系统和泵房，以配合整幢大厦的未来需要，借此产生示范作用。同时，URA 还计划引入环保和智能装置，以减少大厦日后的能源消耗。初步测算，“改造重设”的开支约1.5 亿元，但节省了同区办公租用支出，从长远估算来看，能够达到收支平衡。在收购部分业权的情况下，这一渐进式的局部更新方案兼顾了多方利益，较为可行（图5）。

2018 年8 月，URA 根据香港相关条例，向城市规划委员会提交规划许可申请，将永康工厂大厦面积约为186 m2的地下单位A（申请地点）改为商店及服务业用途（地区资源中心），提供重建及复修的支援。在最新的“长沙湾分区计划大纲（核准图编号S/K5/37）”上，该申请地点被划为“其他指定用途（商贸）”，由URA 设立的地区资源中心在不同的市区更新范畴上提供服务，并发挥作为邻近地区所有者之间的桥梁角色，向不同所有者提供有关重建及修复的支援服务。如“楼宇更新大行动2.0”，除了改装地下单位，URA 亦打算收回工业大厦多个楼上单位作为其员工办公室，以节省在同区租用其他物业的开支。此外，URA 还初步考虑将余下3 成已收购的楼上单位改装为艺廊或共享空间，供非盈利组织或年轻艺术家租用，以配合近年的活化政策导向。“改装重设”涉及地契用途的改变则由URA 向政府申请“费用豁免”（waiver fee）。

图3 年久失修的永康工业大厦

图4 长沙湾汝洲西街777-783 号工业楼宇重建项目（先导计划）更新边界

图5 永康工业大厦的局部更新

3 2018 年活化政策导向下的更新案例：麦士威工业大厦

3.1 更新背景

继2010 年—2016 年首轮“工厦活化”计划之后，香港行政长官在2018 年的《施政报告》中宣布启动第二轮活化政策。由于全港有近1 500 幢工业大厦，新一轮的“工厦活化”政策主要面向1987 年以前落成或在商业、其他指定用途（商贸）和工业地带内楼龄超过15 年的工业建筑；工业大厦重建限时3 年内（2018—2021）向城市规划委员会提出申请，且允许符合条件的重建项目提升20%的容积率上限。位于九龙观塘道350 号的麦士威工业大厦是新政实施以来首个获批的活化项目。

观塘是香港早期的大型工业区，50 年代开始成型；七八十年代，随着九龙湾填海逐步发展为香港规模最大的工业基地；随着90 年代制造业的持续北移，观塘工业区逐步转型商贸区，不少旧工业大厦改建为写字楼、商场、酒店、货仓等其他用途。2001 年，城市规划委员会修订《观塘分区计划大纲》，把区内65 hm2工业用地改建为商贸，政府更是在《施政报告》（2009—2010）中，宣布了一系列有利于工业大厦重建及整幢改装的措施，鼓励“工厦活化”。

麦士威工业大厦始建于1967 年，是观塘工业区转型的缩影。该大厦楼高7 层，占地面积约1 786 m2，北临牛头角港铁站，北面为观塘道，西面为恒业街，东面为励业街，更新前已改为货仓用途，亟待进一步功能转型（图6、7）。

3.2 更新过程

麦士威工业大厦原由麦士威电子集团主席于崇光等人持有，该集团于1983 年以3 125 万港币（约2 613 万元）购入大厦自用。2017 年10 月，罗氏集团以13.9 亿港币（约11.6 亿元）购入全幢大厦，欲对其进行更新重建。在2018 年获准的“观塘（南部）分区计划大纲（核准图编号S/K14S/22）”中，麦士威工业大厦被政府划定为“其他指定用途（商贸）”地带。作为大厦更新开发的主体，罗氏集团具有丰富成熟的工业大厦更新经验。该集团近年来积极收购具有潜力的工业大厦，将其活化或重建作商厦。荔枝角首个“活化工厦”项目D2 Place 便是由罗氏集团开发，除集潮流服饰、创意市集、多国美食及时尚生活于一体外，更设置了超过1 800 m2的多用途空间和天台花园，用于培育创意产业并推动本地文化。麦士威工业大厦附近有多栋甲级写字楼，餐饮及购物需求量大，罗氏集团计划借鉴荔枝角D2 Place，将麦士威工业大厦重建为“东九龙文化创意新地标”。

对工业大厦全幢业权收购完成后，罗氏集团申请重建该大厦，拟发展办公、商店、服务业和餐饮用途，并于2018 年4 月获城市规划委员会批准以容积率12.0 重建麦士威工业大厦为商业楼宇。在政府提出“工厦活化措施2.0”后，罗氏集团又于2018 年11 月21 日向城市规划委员会提出申请，希望放宽20%容积率及相应需要略为放宽的建筑物高度限制，其中，还包括了2018 年4 月20日获城市规划委员会批准的规划申请（编号：A/K14/757）中关于公共空中花园（即防火层）用途。根据政府部门意见，罗氏集团于2019 年2 月11 日提交了反复修订的《交通和视觉影响评估》及《车辆回转路径分析》后，最终获得了城市规划委员会的批准。

3.3 更新策略

2019 年3 月22 日，城市规划委员会批准放宽20% 容积率及建筑物高度限制。罗氏集团以容积率14.4 重建一座33 层高商业大厦（包括4 层地库和1 层空中花园/ 防火层），占地面积约1 782 m2，总建筑面积约25 658 m2，其中，办公用途占86%，商业、服务业及餐饮占14%（图8）。

城市规划委员会指出，申请新建的商业大厦符合地块商贸用途的规划意向，建筑物沿励业街和恒业街后移，有助于改善人行道环境。同时，麦士威工业大厦的活化措施还有利于以下方面：①实现了《施政报告》鼓励1987 年以前落成的工业大厦重建的政策意向；②完全符合其他指定用途（商贸）地带的规划意向；③通过开设公共空中花园，带来视觉、通风及社会效益；④已尽可能降低因容积率增加及开设公用空中花园带来的建筑物高度放宽需求；⑤实现了规划已久的建筑物后移；⑥符合“分区计划大纲”为放宽建筑物高度限制的准则；⑦实现其他指定用途（商贸）地带的规划意向，引领商业街一带转型；⑧ 与周边地区建筑高度轮廓兼容，不会带来负面影响。

麦士威工业大厦活化项目成为政府推出“工厦活化政策2.0”以来首个受惠案例。目前，大厦正在进行拆迁（图9），重建工程预计2021年完成，罗氏集团已将拟建的商业大厦命名为East 350。

4 结语

图6 麦士威工业大厦外观

图7 九龙观塘观塘道350 号工业楼宇重建项目位置图

图8 麦士威工业大厦重建后的大厦效果图

图9 正在进行的拆迁工程

经历了去工业化阶段，香港的制造业成本居高不下，生产制造功能转移至珠三角和内陆，导致工业空心化、工业大厦闲置，催生了活化政策。在放任自由的政策语境下，两轮活化政策均试图激发市场力量推动闲置空间向办公、商贸服务等生产服务功能转型，以促进经济增长（表1）。但首轮活化政策成效并不理想，大量已在灰色空间用作非工业用途的大厦没有转型动力，市场介入意愿不强；市区重建局作为公共部门力量介入，却频频遭遇困境。以永康工业大厦为代表的首轮活化案例因业权收购受阻，活化难以进入土地收回阶段，原本设定的综合重建转为改造重设，通过对楼宇内部空间部分更新，实现地下部分单位改造为商店及服务业用途，楼上部分单位作为员工办公室及艺廊或共享空间，地块各指标基本不变。第二轮活化政策推出不足两年，对容积率增幅上限和层高限制的放宽激发了市场活力，市场反馈已超过首轮。麦士威工业大厦活化项目是第二轮政策推出后的首个受惠案例，罗氏集团在对其收购后进行重建。原本获批的容积率及建筑限高因第二轮活化政策得到进一步放宽，综合重建工程目前正在进行中。

表1 两轮活化政策及代表性案例比较