空间正义视角下城市更新中的公众参与和空间重构

1 研究背景

20 世纪70 年代以来，西方发达工业国家城市化运动加速，在资本运作的驱动下，建设活动集中于对暴利的追求与资本的聚集，一定程度上忽略了对城市生活中人文关怀的创造。伴随着社会矛盾的加剧，空间隔离、空间阶层化和空间情感消逝等问题所引发的危机亟待缓解。我国目前正处于城市化高速发展时期，有效掌控城市化的规模和速度，避免西方国家类似问题的重演，在城市更新进程中保证公众参与的有效实施具有重要的战略意义。

目前，中国城市建设体制中的公众参与处于象征主义阶段[1]，2008年颁布实施的《城乡规划法》，对我国公众参与的模式和阶段等层面都进行了明确规定。2016 年，中央颁布“十三五”规划（2016—2020），指出棚户区和危房的改造与旧工业区的更新是中国城市更新的两个重要方向[2]。在这一契机下，对发达国家经验的剖析和学习正当其时；同时，我们也应意识到，不同国家城市在公众参与的发展来源、组织形式和参与主体等方面存在一定的差别。因此，偏向于政策理念和设计手法的学习更具有可行性，对今后形成并适应于中国国情的公众参与模式和空间重构战略，也更具有参考价值。

2 研究内容

本文所研究的内容主要为：分析一定发展背景下国家或地区城市更新项目中的公众参与流程和空间重构方法，剖析差异原因及策略共性，为我国的城市更新工作提供可借鉴的政策理念和设计方法。这一问题可以分为4 个子项：①城市更新项目中公众参与流程和空间重构方法的案例研究；②参与流程模式的对比研究；③空间重构设计方法的类型分析；④政策理念和设计方法对国内城市更新工作的启示。

3 理论基础：西方城市更新中的正义与民主

20 世纪60 年代以来，伴随经济危机和城市建设激发的社会矛盾，正义概念的空间化演进趋势逐渐形成。亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）、戴维·哈维（David Harvey）和爱德华·苏贾（Edward W.Soja）等人提出“空间正义”的价值主张，呼吁维护公民包括弱势群体平等使用城市空间的权利并强调区域自治的重要价值[3-6]。90 年代后期，空间正义理论在都市研究和规划领域产生了重大影响。在城市更新过程中，对“空间正义”的追求主要是指在城市空间重塑过程中提高公共空间的可达性、包容性等环境品质，从而在提升城市活力的同时，赋予广大民众公平享受空间资源的权利。

20 世纪70 年代，卡罗尔·佩特曼（Carole Pateman）提出“参与式民主理论”（Participatory Democracy），强调“参与”在民主中的核心作用，呼吁为公民创造对公共事务直接参与的机遇[7]，但由于现实原因，该理论在实践层面的经验不足。80 年代兴起的协商民主（Deliberative Democracy）是参与式民主的新阶段[8]，公民会议、愿景工作坊和协商民意调查等形式的发展，为城市更新中的公众参与提供了可借鉴的模式和方法。

目前，学界更为关注公众参与流程的合理运作和构筑正义性城市开放空间的设计方法，并积极尝试将其付诸城市更新等社会实践之中。

4 案例分析：德日两国城市更新项目中的公众参与空间重构

从城市发展阶段来看，德日两国之间存在一定的共性。

（1）德国是联邦体制国家，城镇体系非常均衡。全国有67%的人口住在城市，且大、中、小城市均匀分布在不同区域，为市民提供了均好的生活条件及便利的公共基础设施服务[9]（图1）。

（2）日本2016 年的城市化率为93.9%，是世界上城市化水平最高的国家之一。虽然东京、名古屋和大阪三大都市圈聚集区城市人口密集，沿轨道交通线路布局向周边发散式延伸，但仍有一半的人口在中小城市居住，整体呈现出大中小城镇均衡发展的状态（图2）。

图1 德国城市区域、人口分布与交通覆盖图例（截至2018 年12 月31 日）

图2 日本城市区域、人口分布与交通发展图例（截至2017 年1 月12 日）

高度发展的社会使两国均已步入后城市化时期，城市更新历程中所获的经验较为丰富。因此，本文以德日两国的城市更新项目为例，对公众参与流程和空间重构方法进行研究。

4.1 德国“耶拿脉管”（Adern von Jena）项目

4.1.1 背景介绍

耶拿市位于德国中部的图林根州，因交通便利且山脉众多，被誉为德国的“绿色心脏”。建于20 世纪70 年代的耶拿脉管原本是该区域的供热管道，全长近4 000 m。管道的存留价值虽早已通过评估，但作为异质结构，其对城市景观的视觉愉悦性造成了较强的负面效应（图3）。因此，该项目意图通过更新改造，实现其与周边场所的良好融合。

4.1.2 公众参与模式分析

项目在立项之初就明确提出长期动态投资改造的理念，将整个计划分为若干个子项。从2004 年开始，项目进入筹备和启动阶段，每年完成1～2个子项。整个过程中，由于激发了在地参与者的热情，产生了强大的自动力，使社区居民与市民组成了一个参与度颇高的广泛网络（图4）。政府还依据项目编号，在公开网站上随时更新、展示各个项目的阶段性进展情况。

图3 耶拿脉管项目之初实景图

图4 耶拿脉管项目进程组织

为实现公众参与的民主与公平，组织方从两方面做出了努力：①在收集意愿的方式上，为保证特殊群体的意见被纳入“愿望档案”，组织者用抽象图像来代表具体的措施内容，便于儿童和老人以“读图”的形式理解项目的愿景并进行投票；②在场所方面，为保证公众参与的广泛性，组织者将投票场所设在可达性良好的公园草坪等公共空间，还在夏日周末举办主题聚会，并在启动前利用移动海报、网站等媒体进行大量宣传（图5）。

4.1.3 空间重构方法分析

空间重构的目的是打造开放性公共活动空间，使参与人群的多样性及活动种类的多样化得以实现，体现出城市开放空间的正义性特征。同时，关注对城市历史文脉的留存，这充分体现出对市民归属情感的关照。

在空间重构过程中，项目采用的设计方法有以下4 个特点：①管道表皮艺术化处理，满足市民日常生活对公共艺术的需要；②利用场地原有绿植资源创造活力空间，激活人地情感；③配套设施开发多样化，以实现对不同年龄或职业类型人群的吸引；④发掘脉管的在地特征，打造具有特色的公共空间，使之成为城市的新地标（图6）。

4.2 日本横滨港区项目

4.2.1 背景介绍

横滨港区（Yokohama Portside）是日本原港湾产业设施的工厂和仓库所在地，于1989 年成立了由土地所有者组成的“城市规划委员会”；次年又出台了《城市规划决策》，以实现开放空间集约化和高层住宅建筑群调整为目标，开展城市更新。经营者将依据所签署的《城镇发展协议》，在各子项设计中将横滨“设计都市”印象具象化，使城市公共开放空间成为艺术家作品展示和市民活动开展的重要场所（图7）。

4.2.2 公众参与模式分析

图5 获取公众意愿的公众参与形式

图6 各阶段项目进展现状

图7 横滨港湾地区开发规划

该更新项目重视对资金组织模式的策划，采取公、私合作的多元投资模式，保证项目的顺利运作：1995 年，横滨港区成立城市规划公益信托基金，以信托财产为基础，保障调研和准备工作的进行，并对从事广告活动的个人和团体进行资金支援（图8）。同时，为实现公众参与的民主与公平，该项目构建了多元协同的合作模式，市民、非营利组织（NPO）、志愿者、艺术家和民间企业的合作起到了积极的推进作用。《Gallery Road》杂志、“Art Fair”艺术活动等都成为了该项目的特色（图9）。

4.2.3 空间重构方法分析

港区项目注重计划对空间重构设计的导控作用，在其S-001 计划书中，对城市空间的设计引导主要包含3 个方面：①步行空间设计——利用沿港口岸线资源，打造宜步行滨水开放空间；②边界设计——采用开放绿植的围栏，提升地块之间的空间渗透；③建筑设计——建筑立面设计应与区域景观相协调并需具备一定特色，底层立面还应考虑城市景观的连续性。

在空间重构过程中，具体项目体现出的设计理念主要有以下4 点：①注重开放空间在日常生活中的融入，如港口公园的重建项目使公园边界与街区底层商业的分界模糊化，公园融入步行可达的日常生活；②植入带有历史印记的公共艺术，如设计师将出自三菱重工船坞的旧材料加工设计成地景植入横滨塔中心广场，呼唤人们对城市历史的回忆；③建筑立面的艺术化设计，例如建筑师在数据中心外立面上的大型图绘，以此象征港湾地区的滨水特征；④标识设计提高街区地块的可读性，例如横滨大厦前的地块标识和民众参与共同创作的海滨广场公益作品，为市民在街区行走时识别方向提供了方便（图10）。

5 对比研究：公众参与模式的异同分析

通过对具体案例的解读可以看出，德日两国虽在城市发展阶段较为类似，但在公众参与的组织模式上，差异与共性并存。

图8 横滨港湾地区开发进程节点

图9 多种形式的公众参与及宣传资料

图10 各设计项目实景

5.1 项目类型不同导致的差异

更新项目的类型对公众参与的组织模式影响显著，有时甚至超过了制度层面的影响。从制度层面来看，德国城市建设中的公众参与发源于德国宪法中有关公民财产的规定[10]，其流程模式具有自上而下明显的线性特征（图11）；而日本城市建设中的公众参与深受“第二自然村”传统文化底蕴的影响，公众参与没有制度上的严格规定，只是对权利和形式等方面进行了概述（图12）。但从上文案例中可见，耶拿项目由于子项目规模较小，易于开展在地公众参与，因此，属于非正式公众参与类型，开发了独立的运作程序，并未完全参照法规中的流程要求，不受制度保障。而横滨港区项目因为项目规模较大，社会涉及面较广，因此，整个项目的开发需经过建设部和规划委员会的批准逐步开展，设计和运作受到相关建筑法规约束。

图11 德国建设规划公众参与流程

图12 日本城市规划公众参与制度图示

5.2 运营主体和参与程度的共性

两个项目都建立了独立的更新机构，无论是耶拿脉管项目中与政府建立合作的市政公司，还是横滨港区项目中建立的城市规划委员会和信托公司，都由专业团队运营。这在一定程度上弱化了政府直接干预的力度，提高了项目运营的效率，更利于加强公众参与对更新项目的作用力。同时，两个项目都建立了广泛的民众参与度，参与者的地位是平等的，居民及利益相关者有意愿即可参与，老人、儿童等弱势群体的意见也被纳入进来，这有助于提升参与的民主性和保证空间的正义性。

由此可见，城市更新并不存在绝对合理适用的参考模式，而需在更新之初针对城市发展背景、项目类型及实际需求进行专项分析，选择适合的公众参与模式，明确运营主体的职责，并制订具备可行性的公众参与方案，使公众参与得以有效组织。

6 空间重构的方法探究

虽然不同国家地区的社会背景不同，城市更新项目中所能利用的资源分布状况也存在差异，但城市更新项目“创造具有空间正义的城市公共空间”的诉求是一致的。因此，在对城市公共空间的重塑中，均应体现出平等开放的包容性场所特质。通过德日两国的案例分析，可归纳出城市更新中空间重构的4 项设计要点。

6.1 提高城市开放空间步行可达性

马修·卡莫纳（Matthew Camona）提出“所有权、进入和使用是保证空间公共性的3 个方面”[11]；而公共性是公共空间所有权被公众拥有的重要体现，同时，步行可达性的提高可以吸引更多的市民在此活动相聚，并激发地区活力。横滨港区项目中，对人行道空间和甲板空间的打造及海滨长廊的延伸，正是借用这一手法，使市民可以公平享受岸线景观资源。

6.2 保证配套设施的使用均好性

克莱尔·库珀·马库斯（Clare Cooper Marcus）认为人性场所的一项重要特征是“鼓励使用人群中的不同群体的使用”[12]。因此，更新项目应注重各个年龄阶段和各个市民人群参与项目和使用项目的可能性。耶拿脉管项目在对场地设施的配置中注重多元化设计，老人、孩童及各年龄段人群均可在此进行活动，提升了空间使用的均好性，对维护市民基本权利做出了贡献。

6.3 提升行走空间界面视觉愉悦性

大卫·路德林（David Rudlin）指出“连续的视觉”对于地区魅力的重要作用[13]，富有魅力景观的公共空间可以提升步行者的愉悦度。横滨港区项目中对建筑立面和围墙形态等组成开放空间界面的主要元素进行设计导控和格雷夫斯为建筑立面设计的滨水墙绘，以及耶拿脉管项目中对管道表皮进行的艺术化处理，都是从视觉要素方面来提升步行空间环境品质的举措。

6.4 注重地域文脉的留存演绎

阿尔多·罗西（Aldo Rossi）曾论证了保留“城市集体记忆”的重要意义[14]。无论是耶拿脉管项目中对脉管在地特征的挖掘重塑，还是横滨港区项目中将船坞材料植入地景的设计手法，都体现出对地域文脉的发掘和维护，实现了对在地居民情感的尊重。

7 对我国城市更新的启示

为提升我国城市更新建设中公众参与的力度，推动“空间正义”这一愿景的实现，笔者将围绕公众参与开展阶段中的3 个重要问题，即如何激发民众主动参与、如何对民意进行科学评估和采取何种更新设计策略，来探讨上述案例对我国城市更新带来的启示。

7.1 激发民众的参与主动性

激发民众的参与主动性，主要体现在加强政务信息公开和重视规划素质培养两个方面。

（1）要提高市民获取开放性信息的便捷性，即加强政务信息的公开。在横滨港区项目中，民众可以方便地在当地政府官网上查阅项目的详细资料，并配有漫画版以方便中小学生理解，这些都有力地提升了政府与公众的合作力度。

（2）要提升市民理解政策的能力，重视规划素质的培养。只有民众理解政策的能力提高了，其参与的意愿与能力才会增强，也得以形成共建共享共治意识。在日本，市民讲座和中小学生的规划课堂等各种教育机制已经建立起来，这对培养公民理解政策的能力是非常有益的。

7.2 对民意进行科学评估

对民意的科学评估，主要体现在以下两个方面。

（1）建立科学的项目评估机制。对“空间正义”的追求要注重多方利益的均衡，尤其是普通民众的利益。目前，社区规划师逐渐形成了一支活跃在各方利益之间的中坚力量，不仅听取民意，更要建立科学的项目评估机制，使决策更具科学性和整合性。

（2）要确定合理的参与周期。在耶拿脉管项目中，子项目的分阶段建设为公众参与提供了合理的周期。在参与过程中提升了民众的适应度，项目也可以根据反馈适当进行微调，这是一个充满期待的过程。

7.3 立足空间重构方法，研发设计辅助工具

针对不同地区、不同项目背景，城市更新工作的实践重点始终是积极促进公众参与，实现城市开放空间的重构，为市民提供优质的开放性城市空间。因此，设计师应对不同城市背景、不同区域位置、不同规模项目所采用的不同类型方法进行研究归类，形成一套完整的方法论体系和有效的工具箱，便于在今后的工作中参照项目实况进行设计方法的对比选取和有效使用。同时，也应基于新城市科学的新技术手段，研发设计辅助工具，辅助项目决策和设计方案，从而提高整体更新工作的流程效率。