推进以县城为重要载体的新型城镇化建设路径研究

王雅红 朱连超 宋雪

〔内容提要〕新型城镇化以发展农业、保护生态环境为前提，推动人口从农村向城市流动，促进城乡基础设施一体化和公共服务均等化，推动大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，是我国当前城镇的重要发展道路之一。县城以其空间载体和集聚农村劳动力资源等优势，成为城镇化发展的重点关注区域，在推进新型城镇化过程中发挥了至关重要作用。本文以县城为载体，以国家新型城镇化第二批试点城市——辽宁省沈阳市下辖县级市新民市为分析对象，探寻新型城镇化的建设路径，为统筹城乡发展，实现共同富裕奠定实践基础。

〔关键词〕新型城镇化 县城 城乡统筹 乡村振兴

新型城镇化是实现城乡一体、统筹发展、产业互动、节约集约、生态宜居的城镇化，有利于推动大中小城市、小城镇、新型农村社区协调促进发展，是我国当前城镇的重要发展道路之一。县城作为联结中心城市和农村乡镇的中介，具有区域经济发展的次级核心效应，是我国推进乡村振兴和新型城镇化以及城乡融合发展的重要载体。2019年，县城及县级市城区GDP占全国GDP近1/4，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿人左右，总计占全国城镇常住人口近30%。国家“十四五”規划纲要中明确提出“完善新型城镇化战略提升城镇化发展质量”，并将“推进以县城为重要载体的城镇化建设”作为重要内容，强化补齐县城短板和弱项。

一、以县城为载体新型城镇化建设的重要意义

党的十八大报告指出，积极稳妥地推进新型城镇化是实现全面建成小康社会、加快推进中国特色社会主义现代化进程的重要途径，同时，有利于保持县域经济健康发展，促进县城社会转型，推动乡村振兴建设，实现体制机制转型。

（一）推进以县城为载体的新型城镇化有利于保持县城经济健康发展

伴随着城镇化水平的持续提升，消费结构和消费方式发生转变。主要表现在形成高能耗、高污染的资源型产业，拓展新兴服务消费。城乡生产要素的优化调整，有利于提高新民市下辖村镇劳动生产率和资源利用效率，促进创新和产业升级，合理保护资源与环境，助推新民市经济转型目标的实现。

（二）推进以县城为载体的新型城镇化有利于促进县城社会转型

新型城镇化有助于我国县城推进基本公共服务合理化、提高覆盖面，合理增加县城下辖乡镇的农业转移人口利益，形成以人为本的社会管理体系和构建覆盖城乡居民的社会保障体系。推进新型城镇化有利于提高县城城乡居民收入，有利于县城下辖历史村镇、特色村镇历史文化产业发展。

（三）推进以县城为载体的新型城镇化有利于推动县城乡村振兴建设

乡村振兴的核心是产业振兴。乡村要实现产业的振兴，需要缩小农业劳动生产率与非农业劳动生产率之间的差距。推进新型城镇化可以进一步吸纳农业剩余劳动力，释放农业发展空间。有利于解决小城镇衰落问题，有利于打造生态宜居的城镇空间，吸引更多城乡资本、人才、文化等要素聚集在此。

（四）推进以县城为载体的新型城镇化有利于实现县城体制机制转型

新型城镇化有助于促进土地、技术、资本、劳动力等资源要素在县城主城区、中心镇、乡村之间平等交换。县城可通过完善人口服务和管理制度，消除城乡户籍壁垒；通过住房制度改革，保障城镇人口的合理住房需求；通过财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，逐步建立多元化、可持续的新型城镇化发展体制机制；通过生态管理机制的完善与补偿机制的补充，可使县城在发展同时保留舒适宜居的生态环境。

二、新民市新型城镇化建设现状

新民市下辖4个乡、20个镇、4个街道，有1个省级经济技术开发区。截至2021年1月，新民市户籍人口65.3万人，常住人口56.5万人，有造纸包印、医药健康、农产品深加工等三大主导产业和汽车零部件等重点产业。新民市以县城为载体，充分发挥县城的集聚辐射效应，在新型城镇化建设上取得了积极成效。

（一）综合实力显著增强

2020年，地区生产总值实现257.9亿元，同比增长5.4%；一般公共预算收入实现13.68亿元，同比增长10.2%；规模以上工业总产值实现100.38亿元，同比增长15.4%；固定资产投资实现55.05亿元，同比增长3.5%；社会消费品零售总额实现94.56亿元，同比增长5%；实际到位内资完成14.23亿元，同比增长10.7%；实际利用外资完成5878万美元，同比增长59.04%；农村人均可支配收入实现19749元，同比增长8.5%。

（二）产业带动力进一步提升

农业现代化水平明显提高，以设施精品蔬菜为主导的新民现代农业产业园通过省验收评估，规模化养殖发展迅猛，扬翔、新望、众盟等龙头企业投资倍增。市级以上农事龙头企业达到32家，成立稻米、果蔬种植、蛋鸡3个产业5家联合体，农业品牌化成果显著。工业经济再上新台阶，一批重大产业项目、财税骨干项目相继开工建设，玖龙二期、三九粉针剂、好医生北方基地一期、福来豆制品二期、福源食品扩产等一批重大项目陆续投产。产融融合发展加速推进，“互联网+农业”快速发展，“十月稻田”农业产业园项目和韵达物流园项目成为“沈阳模式”，农产品、农资网络销售额均位列沈阳地区首位。农村电商快速发展，成立了农产品电商联盟，打通农村电商“最后一公里”。

（三）县城基础设施不断完善

空间格局不断优化，“一核两翼、三轴两廊、多园多点”城市空间格局基本形成，新民市国土空间规划编制工作方面，完成基本农田划定、生态红线划定等工作，划定4个飞地园区，总规划面积7.3平方公里。完成京沈客专、新通客专新民北站基础设施配套工程，彰北大桥建成通车，累计建设农村公路1100公里。完成辽河大街、新华路等36条城市道路改造工程，辽西北供水配套（一期）工程建成运行，南郊、铁北排水泵站投入使用。完成3个变电所改造和1个变电所新建工程，城乡供电水平大幅提高。智慧城市建设步伐加快，全市城乡宽带已实现全覆盖，互联网普及率达96.8%，固定宽带家庭普及率达71.1%，移动宽带用户普及率达81.1%，市域范围内开通5G基站135个，57家单位实现政务外网办公。深入开展城市环境治理，推进“三城联创”工作，完成棚户区改造3309套、老旧小区改造60万平方米。

（四）城乡公共服务趋于均等化

就业形势总体平稳，城镇登记失业人数控制在年度目标以内。社会保障体系日趋完善，企业退休人员养老金、城乡居民最低生活保障标准持续提高。教育水平稳步提升，建成城南小学、职业中专实训基地，大民屯等13所学校被教育部授予全国校园足球特色学校，实施32所学校“厕所革命”，数字化校园工程实现全覆盖。“健康新民”扎实推进，医疗服务水平大幅提高，18家乡镇卫生院完成国医馆建设，组建县域医联体、医共体。重点推进了调整户口迁移政策、建立城乡统一户口登记制度、健全人口信息管理制度“三项改革”。

（五）体制机制改革全面创新

持续深化“放管服”改革，启动向乡镇“下放权力”试点工作。开发区体制改革取得新成效，完成经济开发区管委会机构人员改革和胡台镇区一体化改革，探索“开发区+园区、管委会+开发公司”管理模式。农村改革加快推进，深化县乡财政体制改革，28个乡镇街财政实行“分灶吃饭”。实施农村土地流转标准化试点项目，试点形成辽宁省农村土地流转交易3项标准并发布实施。完成土地确权及村集体经济组织清产核资工作，搭建农村综合产权交易平台，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置，15个村级经济组织被确定为辽宁省级农村集体产权制度改革试点村。壮大村集体经济，消灭“空壳村”49个，新增年收入10万元以上的村21个。

三、新民市新型城镇化建设存在问题

（一）人口城镇化水平有待提升

新民市的新型城镇化水平在逐年上升，但是城镇化质量方面仍有不足之处。《新型城镇化规划》及《实施方案》中明确了新民市2020年常住人口及户籍人口城镇化率，分别为65%与40%。到2019年，常住人口城镇化率为42.36%，2020年常住人口城镇化率预期指标为44.48%，未达到目标值；到2019年，户籍人口城镇化率为25.5%，与目标值差距较大，暂无2020年预期指标，预计2020年户籍人口城镇化率未达到目标值。

（二）城镇辐射带动能力不足

新民市人口及经济总量距市区相差甚远，对周边乡镇辐射带动作用不明显。胡台镇、罗家房镇、兴隆堡镇、前当堡镇、大民屯镇等新型城镇化重要节点集中分布于东南片区，带动市域范围内的作用有限。国道、省道沿线的乡镇发展较好，区域不均衡问题突出。

（三）产业结构需进一步优化

在产业结构方面，新民市的三次产业结构由2015年的19.4∶58.5∶22.7调整为2018年的28.9∶32.6∶38.5，已从工业占据主导地位转变为服务业占比最高。

产业增加值方面，依据新民市统计年鉴2015年-2018年数据，第二产业增加值逐渐减弱，第三产业增加值在2016年后保持平稳，增速不明显，因此新民市服务业发展仍然相对滞后，还有一定的发展空间。

（四）经济发展目标实现度低

受经济下行影响，新民市地区生产总值、固定资产投资、规上工业总产值、社会消费品零售总额等四项指标均未达到《新民市新型城镇化规划》中确定的预期目标值，其中地区生产总值在2016-2019年期间呈现平稳上升的趋势，2020年预计目标为248亿元，发展态势良好；2020年，受整体经济环境及疫情等影响，社会消费品零售额与2019年相比呈下降趋势。

（五）创新就业方面仍需努力

在创新驅动方面，每万人发明专利数量、新增劳动力平均受教育年限、互联网普及率、高新技术企业数均达到《新民市新型城镇化规划》预期目标，但科技研发经费投入占地区生产总值比重仍需继续提升。就业方面，新民市通过多种渠道推进就业创业工作，城镇新增就业2782人，农村劳动力转移就业6258人，未达到2020年新增5600就业人数的目标。

（六）公共服务设施相对薄弱

医疗卫生方面，新民市不断提高医疗和公共卫生管理与服务能力，市、乡、村三级医疗卫生服务网络逐渐完善，2020年，千人床位数达到4.4张，低于全省平均水平，每千人执业医师数预计达到2.8人，高于全省平均水平。教育方面，新民市城乡教育资源不足，资源配置均衡程度不够。限于区域经济下行压力增大，教育投入受到严重影响，重点建设项目进展缓慢。初中阶段教育质量提升缓慢，办学条件存在短板，城区内的生均体育运动场馆面积缺口很大，与义务教育优质均衡发展指标要求存在较大差距。文体设施方面，城区内的大型文体设施相对充足，街道级、社区级公共文化娱乐健身空间不足，乡村体育设施缺口较大，未形成布局完善的区（县）级-街道（乡镇）级-社区（村）级的文体设施体系。

（七）生态保护水平仍需提高

目前，新民市的大气环境仍然受到烟尘和秸秆焚烧的影响，水环境质量受城区内清污混排、农村面源污染且缺乏污水收集能力的影响。柳绕地区、辽河沿线的水土流失和土地沙化现象仍较为严重，农村地区生态环境保护相对薄弱。到2020年，耕地保有量提前完成预期目标，城市环境空气质量优良天数、城镇生活垃圾无害化处理率、单位GDP能耗下降预计可达到预期目标，森林覆盖率、城市空气质量达标率、城镇绿化覆盖率均未达标，距离预期目标值较远。

四、国内先进地区县城城镇化建设案例借鉴

（一）辽宁省海城市

1.基本概况

海城市隶属于辽宁省鞍山市，位于辽东半岛北端，是沈阳经济区和辽宁沿海经济带的重要战略节点。海城市全域面积2732平方公里，主城区建成区规模达到58平方公里，下辖27个镇区、2个开发区。截至2020年，海城市常住人口达到140万。海城市主导产业主要有菱镁新材料产业、纺织服装箱包产业、高端装备制造产业、精细化工产业等。2018年，全市地区生产总值实现558.2亿元，同比增长4.6%；一般公共预算收入实现32.27亿元，同比增长32.6%；固定资产投资实现108.4亿元，同比增长0.4%；规模以上工业增加值实现96.7亿元，同比增长17.1%；社会消费品零售总额实现306.3亿元，同比增长5.2%；出口总额实现40.6亿元，同比增长48.1%。分别入选中国中小城市科学发展综合实力百强县、工信部所属赛迪智库中国县域经济100强。

2.经验借鉴

创新公共服务供给，建立市民化成本分担机制，创新失地农民养老保险的资金分担和运作机制，让各类人员能方便地参加养老保险。建立农业转移人口市民化专项资金，探索建立多元、可持续的农业转移人口市民化成本的多元主体分担机制。建立多元化可持续的城镇化投融资机制，进一步完善市政公用设施的投资运营管理，通过PPP等方式鼓励企业参与市政公用设施运营管理，实现政府、企业和城镇居民的“多赢”局面。推动农业现代化与新型城镇化协调发展，建立农业投入稳定增长机制，引导农村土地承包经营权有序流转，发展适度规模经营。扶持发展新型农业经营主体，鼓励涉农企业从事农产品加工流通，鼓励发展农家乐、休闲农业等，延长农业产业链条。创新行政管理体制，充分发挥行业协会、社会组织等中介组织的作用，创新社会管理模式。实施强镇扩权改革，赋予其与经济、人口规模相适应的管理权限，激发腾鳌、西柳等经济强镇发展活力。

（二）河南省新郑市

1.基本概况

新郑市隶属河南省会郑州。新郑市占地面积873平方公里，下辖3个街道、9个镇、1个乡。截至2018年末，新郑市总户数为19.21万户，常住人口98.99万人，其中城镇人口59.46万人，人口城镇化率为60.07%。新郑市区位良好，京广铁路、京广高铁、京港澳高速公路、107国道等交通干线贯穿全境，南水北调、西气东输等重点工程穿境而过，区域航空枢纽郑州新郑国际机场位于新郑东北。2018年，新郑市完成地区生产总值1225.37亿元，同比增长9.0%；其中第一产业增加值26.52亿元，同比增长2.8%；第二产业增加值681.24亿元，同比增长8.9%；第三产业增加值517.61亿元，同比增长9.5%；三次产业比例为2.16∶55.59∶42.25。

2.经验借鉴

深化产业布局调整，帯动产业向园区集中，以商贸物流、食品烟草、生物医药为主，以富士康配套产业、高端制造业和传统制造业提升为辅的“三主三辅”产业体系。大力推进“干道经济向园区经济转变”，将企业、工厂向组团新区、产业集聚区和专业区集中。深化城乡布局调整，帯动居民向社区集中，对全市所有行政村进行有效整合，着力构筑“两城（中心城区、龙湖新城）、两市镇（店镇、辛店镇）、52个新型社区和2个特色村（华阳、人和）”的新型城乡体系。把新型社区节余的建设用地拿出至少50%作为特色农民创业园，用于发展二、三产业，让农民实现就地就近就业。深化农业布局调整，推动土地向规模经营集中，新郑市提出“北部城镇化，南部田园化”的功能布局，着力打造红枣种植、特色杂果、生态旅游等现代都市农业。出台新型社区建设财政奖补政策。加快土地流转，按照土地等级标准，进行实物流转，既让农民吃了“定心丸”，又消除价格因素的影响。

（三）浙江省台州市

1.基本概况

台州市是浙江省地级市，长江三角洲中心区27城之一，国务院批复确定的浙江沿海区域性中心城市和现代化港口城市。截至2018年，台州市总面积10050.43平方公里，下辖3个区、3个县、代管3个县级市。2020年台州市常住人口达662.29万人，城镇人口386.76万人。台州是制造之都，制造业门类齐全，配套能力强。台州已形成汽摩配件、医药化工、家用电器、缝制设备、塑料模具等20多个规模上百亿元的块状特色经济，“中国汽车及零配件出口基地”、“医药产业国家级新型工业化示范基地”等51个国家级产业基地落户台州，74个工业产品国内市场占有率第一。2018年，台州市实现生产总值4874.67亿元，比上年增长7.6%。三次产业结构为5.4∶44.8∶49.8。全市人均生产总值为80644元，比上年增长7.1%。

2.经验借鉴

户籍制度改革全面深化，人口市民化水平不断提升，实行按居住地登记户口的迁移制度，城镇落户条件全面放开放宽。新型居住证制度实现全市覆盖，建立与居住证挂钩的基本公共服务提供机制。2020年常住人口城镇化率达到64.5%。

中心城市建设稳步推进，三区融合势头进一步显现，坚持以中心城市为龙头，实施中央商务区、“一江两岸”、高铁新区等重点区块建设攻坚行动，中心城市建成区面积从139.8平方公里扩大到145平方公里，城市外延增长势进一步确立。城乡融合发展格局基本形成，城乡差距进一步缩小，持续推进美丽城镇、美丽乡村建设，深入推进“千村示范、万村整治”，2020年城乡居民收入差距缩小至1.94：1。城乡治理方式迭代升级，市域治理现代化加快推进，“最多跑一次”改革成果丰硕，平安台州实现“七连创”，全国文明城市实现“两连创”，创城国家公共文化服务体系示范区、清廉台州建设成效明显，五度荣膺“中国最具幸福感城市”。特色建设成效显著，形成了一批强县和特色镇，温岭市入选国家县城新型城镇化建设示范名单。临海市杜桥镇、温岭市泽国镇、玉环市楚门镇、路桥区金清镇、温岭市大溪镇和天台县平桥镇6个镇被列入浙江省前三轮小城市培育试点名单。

（四）案例启示

通过对相似新型城镇化试点城市工作的总结可得出一系列可适用于新民市新型城镇化建设的方式方法。扩大社会保障覆盖面。借助居住证办法改革户籍制度。建立城乡统一户口统一制度。城乡布局集中化调整。推动居民向社区集中。推动企业、工厂朝组团新区、产业集聚区集中布局。以产业集聚区、专业园区、组团新区为基点对行政村进行整合。产业向园区集中发展。考虑将工业化与城镇化融合发展，带动产业向园区集中。划分更多用地用于产业园区建设，以园区经济作为发展契机。农业产业建议以现代农业示范区布局，也可以發展农业创业园区，在发展经济的同时解决农民就业创业问题。鼓励涉农企业延长农业产业链，发展农产品加工、农家乐、休闲农业等新型产业。同时通过改革农村金融制度推进现代农业。建立统一规范的农村产权流转市场，承担产权流转交易、资产处置、抵押登记和融资对接等职能，并在重要经济节点地区建立分支机构，在行政村安排项目信息员，形成三级联动的服务体系。创新行政管理体制。推行政府扁平式管理。创新社会管理模式，加大中介组织的作用。运用PPP方式鼓励企业参与市政公用设施建设运营管理。

五、新民市新型城镇化建设实施路径

（一）依托重点城镇，推进产业结构升级

1.推进农业现代化

以生态绿色农业、观光休闲农业、高科技现代农业为标志，以农业园艺化、设施化、工厂化生产为主要手段，以市场需求为导向，融生产、生活和生态于一体，是高质高效和可持续发展相结合的现代农业。在新民市域内适宜结合现代农业培养一批旅游观光型镇村。如周坨子镇初步构建以观光观赏型、参与体验型、休闲度假型为主的休闲农业，继续做好党建文化主题公园以及葡萄、草莓、苹果三大主题采摘园，在此基础上大力发展农业企业、专业种植合作社，培育龙头企业，打造农业品牌。

2.推进工业集群化

经验表明，工业化是城镇化的主要动力。通过对传统优势产业升级改造，多种产业链整合延长，新兴产业培育增效，对接大城市产业需求，积极承接产业转移，发挥产业规模集聚效应，推进工业集群化。在“十四五”期间，推进三大主导产业打造百亿产业集群工作，以原有龙头企业、产业园区为基础，进一步完善产业链，按时按需发展产业链相关重点项目，完成每年目标。部分镇村充分利用区位条件，加强与沈阳市中心城区或沈阳近海经济区的密切合作。建议重点建设胡台镇，大力发展工业包装印刷产业、智能制造、汽车零部件，打造新民市东南部门户，形成与沈阳市中心城区一体化发展的格局。

3.推进服务业优质化

充分发挥特色资源优势，积极扩大消费，优化传统消费，培育新消费，补齐商贸服务短板，重点发展科技研发、商贸地产、电子商务、金融科技服务、信息技术服务，走品质化、集成化、差异化的产业提升之路，推动现代服务业提质增效，推动生产性服务业向价值链高端延伸，生活性服务业向高品质化升级。如兴隆堡镇近几年靠农业观光、温泉养生带来巨大经济收益。依靠传统产业创新发展增加产品附加值，进而吸引更多产业科技，促进产业高质量发展。推广“生产基地+加工企业+商超销售”等产销模式，延长农业产业链，提升价值链，进一步线上销售，促进第一产业接二连三，向后延伸，推动农村三次产业融合发展。

4.推进产业数字化

以区域传统文化为根基，探索数字文化创意产业。以重点镇为试点构建农业农村大数据库、农产品全产业链大数据库、农村大数据平台，引进智能化设备，建设数字化园区，加大力度建设农业物联网，建设数字智慧农业。推动三大主导产业集聚区或新民市大中型企业率先试点建设5G专网、边缘计算中心，优先推进三大主导产业建设集群数据库、数字化车间。培育物联网产业，加大移动物联网在新民市生产、生活中的应用。

（二）健全保障措施，促进社会转型

1.丰富农民转居安置模式

优先解决长期在新民市内学习、打工、生活的农村人口的户籍问题，推动农民的居住地和户籍向城镇转移，实现农民转居安置。除农转居模式外，推动新民市从享受农村公共服务向享受城市基础配套服务和公共服务转变、从一产生产活动向二三产非农就业转变、从农村生活习惯和生活方式向城市居民生活方式转变，实现农村人口市民化。

2.建立城乡社会保障制度

构建完善的城乡保障制度体系，关注养老、医疗、最低生活保障等相关方面增补基础性保障内容。将社会保障多元分摊，构建政府与社会共同分担的保障机制。强化农村社保配套设施建设，针对不同情况居民提供更针对性服务，完善调转规则。加强社会法律保障法律体系建设，对新民市下辖乡镇村实际需求进行调研，完善相应法律规范。关照保障失地农民权益，提供更多再就业机会，扩大失地农民社会保障范围。同时提高新民市农民的文化水平以及技术水平，消除失地隐患。

3.加强人才的引进及培养

针对性培育需求人才，引入培育符合新民市市场需求的人才，优化提升新民市职业高级技校、职业教育学校的人才培育工作。积极发挥经济区、重点镇与沈阳西部城区产业园合作优势，提前做好人力资源储备，着手准备建立高级人才储备机制和高级智库。建设人才交流与通行通道，建立可衔接的跨区域人才服务保障政策与人才交流机制，打通沈阳-新民、新民-村镇各层级的人才双向流动通道。建立面向社会招聘的人才引进模式，建立“人才入乡”的激励保障机制，建立有效的薪酬激励机制和约束机制，吸引更多优秀经营管理人才加入农村集体经济组织。

4.完善社会公共服务设施体系

科学调整学校布局，在城区新建城南小学、在胡台新建胡台学校分校，优化教育资源配置。构建服务均等的城乡医疗卫生服务体系，建议与软件公司合作积极开发线上就医平台，开发智慧医疗项目，实现移动APP预约挂号、远程会诊、家庭医生、双向转诊等医疗服务功能。建设均衡优质、精准服务的社会福利设施体系，完善基层养老设施布局，在每个街道建设一所居家养老服务中心，每个社区建设一个養老服务站。建设县级养老服务指导中心，规划建设农村幸福晚年驿站，重点承接健康养护、森林康养等养老服务功能，满足多元化的养老服务需求。构建便捷高效、绿色智能、集约共享的生活性服务业体系，打造若干集文化体育、社会福利、医疗卫生、社区服务等功能于一体的邻里中心或家园中心，构建覆盖全域城乡社区的“一刻钟社区服务圈”。发展文旅设施，结合沈阳市“文化+”发展策略，打造出精品旅游线路，引导工商资本以租赁或合作等方式发展农家乐等休闲旅游农业，在辽滨塔、公主屯辽金特色小镇、前当堡仙子湖等各类景点，打造旅游基础设施。

（三）优化空间格局，推进乡村振兴

1.建设全新总体发展格局

结合新民市自然地理格局、产业基础、城乡发展现状及空间分布等特征，构建“一核两带三区”的总体发展格局。“一核”即城镇核心区，包括新民主城、兴隆堡镇、大民屯镇、前当堡镇、张家屯镇、法哈牛镇和胡台镇等，是新民市新型城镇化的主体区域，也是乡村转迁人口以及高端人才主要集聚的地区。“两带”即辽河生态经济带与柳河生态经济带，是新民市主要的生态功能区。辽河生态经济带重点发展设施农业、文化休闲、生态旅游、温泉康养等产业，建设辽河国家公园、串联历史遗迹，打造人文与自然相融合的生态文旅发展轴。柳河生态经济带重点发展设施农业、休闲采摘、观光农业等产业，重点建设生态湿地、滨水岸线等人文景观，形成区域生态安全发展轴。“三区”即辽河、柳河分割形成的东、中、西三大农业片区。“三区”是新民市农产品主产区，主要承担新民市最突出的农业产业功能，也是新民市未来创意园区、现代农业发展的重点地区。

2.推动农业产业基地体系建设

新民市在建设新型总体发展格局时应该继续推动“一乡一业、一村一品”的建设。新民市农业产业强镇包括大民屯、前当堡、公主屯、梁山、兴隆堡五个镇，下辖村包括梁山镇大刘屯村，新农村镇靠山屯村，大民屯镇方巾牛村，前当堡镇蒲河新村，柳河沟镇解放村等众村均被列为沈阳市农业产业强村。

3.完善补齐城乡基础设施短板

全力推进新民市城乡基础设施服务建设均等化。完善县域交通网络。增强新民市与沈阳市、辽中区、法库县、康平县间的交通连通性，新建或升级新民市与沈阳市间的交通基础设施，实现“城乡双栖”“城乡通勤”。建设配送投递设施，打造“县级电商农产品体验中心+乡镇电商服务站+村电商服务点”三级电商运营服务网络。在新民市电商集聚区、电商镇以及电商村附近按需增设中转的公共配送中心。完善给排水设施建设，进一步推进对老化的城市输配水管网、弃管楼供水管道进行改造。完善城市排水管网，结合亚行贷款项目、玖龙纸业公司新建排水管网、雨污、泵站等排水设施的建设经验，及时增设排水设施。完善垃圾处理设施，大力宣传普及生活垃圾分类，并相应配套分类处理设施。

4.强化生态治理控制污染

控制废气降低空气污染，着力推进煤改电，尝试以电定改，落实电源，挖掘全市电网负荷，与电网公司积极对接改造。可由新民市下辖村镇首批尝试，逐步向新民市市区以及其它乡镇推进。同时加大秸秆燃烧管制力度，大力推进新能源汽车应用。加强水污染综合治理，加强工业、市政及居民生活节水的科技成果应用，适时建设中水回用设施，推动工矿企业开展中水回用。实施环境综合整治修复，推进实施生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单“三线一单”，保护新民市域范围内重要的生态空间。柳绕地区为市域生态修复重点区域，新民市需要着重注意此地区的生态修复工作。新民市西北部是沈阳市防风固沙、保持水土的重要屏障的一部分，响应沈阳市全域建立治理分区，应建设防风固沙修复区。推进新民绿化工程，以提高建成区绿地率和绿化覆盖率为核心，以城市边角地、废弃地、闲置地等小型户外空间为单元，铺设步道、栽植苗木、配备座椅、凉亭、健身器材等，推进口袋公园建设。

（四）优化体制机制，建设现代新民

1.优化转移人口补偿机制

创新农业转移人口补偿机制，针对本区的农转居、非转居聚居两种不同的模式，保障农民依据相关政策获取补偿收益。在制定各级土地利用计划和安排城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量指标的权重。不断提升对农业转移人口的服务管理能力，解决农业转移人口就业能力差、社会融入难等问题。改善农业转移人口随迁子女教育状况，对随迁子女实行普通高中教育学费适度减免。实施校企合作办学，吸引社会资本建设公办学校，对公办教育形成有益补充。保障农业转移人口住房需求，将符合条件的常住人口纳入公租房保障范围和住房公积金制度覆盖范围，为农业转移人口及其他外来务工人员、新就业职工提供公租房。

2.创建投融资新运行机制

建议制定与还债能力和可用财力增量相适应的政府举债规划，设立偿债准备金，通过核销、PPP化解、剥离等方式降低政府债务余额，防范化解地方政府债务风险。推动地方国企更好服务于城镇化，采取股权划转、资产注入等方式为国有投融资公司注入优质经营性资产。鼓励探索多元投融资平台，增加城镇化建设资金来源。鼓励银行业金融机构根据自身风险管理的实际情况，自主选择企业背景、项目融资方式，降低其经营风险。

3.实施新型合署管理体制

推进市辖经济功能区和行政区合署办公，大幅减少行政协调事项，提高行政效能。建立“镇区一体”的行政管理新模式，镇、区统一都由新民市直接管理，保留镇建制，所涉及镇域的社会公共管理事务以镇名义行使。

4.完善生态补偿管控机制

完善资源环境有偿使用和生态补偿制度，建立重要水源地、蓄滞洪区、水生态修复区的补偿机制，加大补偿力度，扩大补偿范围，提高补偿标准。健全自然资源资产产权制度，对新民市自然生态空间进行统一确权登记，统一行使所有国土空间用途管制职责。严格施行环境监管制度，对生态环境造成严重破坏的企业或机构，实施终身责任追究制度，建立生态环境破坏的刑事责任追究制。尝试在政府相关部门的绩效考核指标中增加生态相关指标，例如生态增收、农民增收等指标。

六、政策建议

（一）强化政策导向

贯彻落实国家、省、市、县级市各层级的发展指示，契合“十四五”发展方向，注重短期政策与长期政策的衔接配合。围绕经济社会发展重点领域，研究制定配套政策。密切联系宏观环境变化和发展实际，加强政策储备。

（二）强化项目落实

坚定“发展是硬道理、项目是硬指标”的发展理念，进一步加大投资力度支撑经济增长。立足新民市全县域发展实际，谋划储备一批带动作用强、辐射范围广、产业链条长的重大项目，优化重大项目布局，加强项目实施管理。

（三）强化资金投入

优化财政支出结构和政府投资结构，优先安排涉及民生、公共服务和乡村振兴等领域的财政支出和项目投入。进一步统筹、规范、透明使用财政资金，提高政府投资的引导力和带动力，鼓励社会投资。

（四）强化监测与评估

建立规划“编制-实施-评估-调整”的滚动循环机制，加强规划实施的动态管理。加强动态监测分析，完善规划指标统计制度。开展规划实施情况年度评估、中期评估和总结评估，创新引入第三方评估机制。

（五）強化宣传引领

加大对“十四五”规划的宣传力度，营造良好舆论环境。准确解读行动纲要和相关配套政策，提高社会知晓度。定期向社会公众发布实施信息，自觉接受社会监督，形成发展共建、建设共管、效果共评的生动局面。

（作者单位：沈阳市发展和改革委员会）