“个人所得税”征纳困境与相关对策——以丹东市为例

宫春子 ，陈永富

(1.南昌工学院 财富管理学院，江西 南昌 330108；2.中国人民银行 朝阳市中心支行，辽宁 朝阳 122000)

个人所得税是国家对居住在本国境内的个人所得和境外个人来源于本国所得而征收的一种所得税。虽然个人所得税目前在我国还不是大税种，但它却承担着“削高、减中、补低”的重要作用。因为社会收入分配差距较大，不仅有损社会公平，也妨碍经济可持续发展。因此，发挥个人所得税“削高”的调节作用，是国际社会的普遍做法。按照量能负担原则，减轻中等收入阶层税负、增加其可支配收入、强化对高收入者收入监管以减少个税流失、用有效的税收收入提高贫困人口的生活水平是缩小贫富差距、普遍提高居民生活水平的重要途径，也是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的客观要求。正是在这个大背景下，我国自2018年10月1日起开始实行“基本扣除+专项扣除”的税前扣除个税法，更好地实现了“削高”和“减中”作用。但随着新个税法落地，在新增的6项专项抵扣政策实施中，出现了很多亟待解决的新问题。本文以丹东市新老个税实施前后对比数据为例，在说明新个税法具有“减中”实效的同时，解析新个税法实施中存在的申报抵扣人数多、复核稽查难度较大、数据信息共享不畅、专项抵扣面较窄等问题，剖析问题产生的根源，提出有针对性的解决路径。

一、 丹东市新《中华人民共和国个人所得税法》实施前后对比

我国个人所得税(以下均简称个税)免征额经历多次变化，个税法也在变革中不断完善。1981年我国正式开征个税，个税免征额为每月800元(当年全国共征个税500多万元，因为当时很少有中国公民月收入达到800元，因此，个税大多由外籍在华高级职员交纳)；1986年9月，针对当时收入状况，中国公民个税免税额降到了400元，外籍人士免税额仍为800元，由此产生了内外双轨标准；2006年，随着公民收入水平的提高，个税免税额提高到1600元；2008年又提高到2000元；2011年9月，则提高到3500元。2018年10月，个税免征额再次提高至5000元，而且不仅额度提高，同时还增加了6项附加抵税项，并分层级制定了相应的缴税率(年度应纳税额不超过36000元的，税率为3%；超过36000～144000元的部分，税率为10%；超过144000～300000元的部分，税率为20%；超过300000～420000元的部分，税率为25%；超过420000～660000元的部分，税率为30%；超过660000～960000元的部分，税率为35%；超过960000元的部分，税率为45%)[1]。新《中华人民共和国个人所得税法》减轻了“中间层”的个人税赋负担，变相提高了“中间层”公民的收入水平，对中等收入者降税力度大。丹东市近年来个税收入占税收总收入比重的数据，充分说明了“减中”的效应明显，如表1所示。

表1 丹东市2017—2019年个人所得税各税目收入结构

由表1的丹东市工资薪金所得占纳税额比重可以看出：2017年个税纳税额占比为52.5%；2018年降至45.1%，比2017年下降了7.4个百分点(2018年10月1日起实施新个税法，即有一个季度为实施新个税法，因而工资薪金所得纳税占比下降，但降幅还不是特别大)；2019年，由于全面实施新个税法，工资薪金所得纳税额占比锐减至31.8%，比2017年减少了20.7个百分点，降低幅度较大。

再从丹东市近年来个税占税收收入比重看，新个税法实施后个税占税收收入比重也大幅度下降，如表2所示。

表2 丹东市历年来个人所得税占税收收入比重

由表2数据可见：2017年，个税在税收收入中的占比为3.73%，2018年为3.88%(第四季度已实行新税法，否则占比可能还要高)，但2019年则降为2.72%，降幅很大。

二、丹东市新“个税抵扣项”实施中的困境

落实“个税抵扣政策”，是实现党中央、国务院惠及百姓民生的个税改革的重要内容。但在新个税专项抵扣政策实施中，由于个税专项抵扣申报者踊跃、人数众多、抵扣项真伪程度难审核，给个税征纳带来许多新问题，主要体现在以下4方面。

(一)申报抵税人数多，涉及内容较复杂

落实新个税专项抵扣后，大大收窄了工薪所得者缴纳个税面。因此，申报抵税项人数众多，申请扣缴人数呈几何级数增长。以丹东市2019年前8个月申请专项抵扣人数为例，全市个税扣缴义务人(单位)为2.94万户，自然人纳税人为275110人，其中，有税人数为21960人，占比为8.0%。而全市已采集专项附加扣除自然人数则为68158人次，其中：有子女教育支出的为36467人次，占比为53.5%；有赡养老人支出的为49310人次，占比为72.3%；有住房租金支出的为1903人次，占比为2.8%；有住房贷款利息支出的为23241人次，占比为34.1%；有继续教育支出的为1117人次，占比为1.6%。实际已落实专扣人数为41741人，专扣减税金额为1373.88万元，累计预扣减税金额为3023.34万元。在以上丹东税务机关已受理的专项附加扣除填报人中，每人至少填报1项专项附加扣除，其中有17000多人申请享受2项，占比为65.3%；有7000多人申请享受3项，占比为26.9%；有2000多人申请享受4项，占比为7.8%。而任意一项专项附加扣除都要涉及20项以上具体字段，使原本数量众多的人群又产生出海量信息。

(二)个税征缴人员少，复核稽查难度较大

从丹东市个税机构设置看，全市个税管理业务归属个税科(负责企业所得税、个人所得税、国际税收3部分业务)，据了解具体负责个税业务的人员仅有2人，而且年龄偏大。区、县(局)也均未曾设个人所得税专业部门，都是与其他税费种合并管理，基本上仅有1人负责个税业务，而且这1人通常还要肩负其他职责。因此，个税管理力量严重不足，难以高质量完成繁重的新个税复核及征缴任务。

(三)协同机制尚未建立，数据信息共享不畅

要落实新个税抵扣政策，需要其他相关单位(部门)的海量专业数据。仅就6项专扣项目而言，涉及公安、卫生健康、民政、教育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、自然资源、人民银行、医疗保障等多家单位(部门)所掌握的信息。其中，以丹东人力资源和社会保障部门为例，落实个税抵扣政策，需要该部门向税务机关提供有关技工院校(丹东社会保障局办的专门对在职职工培训项目)学生学籍信息、技能人员职业资格继续教育信息、专业技术人员职业资格继续教育信息等，每项信息又有具体的字段需求，信息需求量巨大，交换量巨大，信息保密责任大。而从目前信息共享程度看，突出的问题是不同单位(部门)间信息系统、信息集中发展程度不均衡：一些部门的数据格式和字段不能满足新税制需求，需要改进；一些部门的信息资料储备不足，需要增加完善；一些部门的信息系统设备陈旧，难以承载庞大的业务量，需要进行系统改造和升级；一些部门的数据尚未完成向省级集中，还散落在各区、县(局)。总之，很多地方没有实现信息共享的基础，还不能达到信息共享的要求。

(四)专项抵扣面较窄，收入奇高者征纳审核难度大

一方面，是新个税专扣政策惠及面窄的问题。新个税抵扣专项共有6项，而在这6个专扣项中，许多50岁左右的人无法享受到个税改革红利。比如，按中国男性平均寿命72岁、女性平均寿命76岁计算，若按女性平均27岁生育、男性平均29岁生育计算，年龄在55岁左右的男性及女性通常没有养老的负担。再比如，50岁以上在岗者通常没有贷款买房(炒房，贷款买房为升值，以房投资)的习惯，而因为没有房贷不能享受抵扣利好。此外，50岁以上在岗者少有参加培训学习的机会，并大多因自己有住房没有住房租金，不能享受抵扣利好，而其子女也多大学刚刚毕业，没有子女上学费用负担，不能享受抵扣利好。所以专扣项对50岁左右在岗者而言，有5项都不符合条件，余下“大病”一项，人人望而生畏。因此，由于政策设计问题，使50岁以上在岗者因没有享受到个税改革红利而心有不甘。此外，世界各国个税占比均在10.92%至29.04%之间，个税充分发挥了“削高、减中、补低”作用，但我国个税从纳税层面而言，纳税主体是50岁以上在岗工薪族，这一群体应该享受到减税改革红利，但很多却因政策因素基本上没有享受到。

另一方面，那些在个税中应该被“削高”的高收入者，比如个别演艺明星，却常常通过阴阳合同等偷税漏税。此外，随着现阶段收入的多元化，很多自由职业者收入奇高，却没有纳税。再如，以直播“明星”生活照为生者、靠“打赏”收入或出卖成熟公众号或开网店者，若年收入远超过工薪收入，也很难征缴个税。而有单位的在岗者则元角必缴。因此，由于个税政策设计不全面、执行中难全覆盖以及对政策了解不充分，使一些纳税人有虚假申报抵扣项的现象，这客观上加大了核查复验的工作量和审核难度。

三、做好“个人所得税”征纳的对策建议

由于公民的文化程度有差别以及对政策理解和掌握程度的参差不齐，有许多人不能准确掌握抵扣政策的具体条文。比如，多个子女的家庭有的子女无固定工作，实际上赡养老人的责任落在有工作单位子女身上；又如，什么样的继续教育算继续教育？短期培训、在职业余培训等实际发生的培训费用是否也在扣除之列？还有很多人只将“纳税光荣”停留在口头上，当自己需要纳税时往往认为纳税吃了亏。随着经济多元化发展，个人收入来源多元化，工薪族辛苦所得却要缴税内心或多或少不平衡，由于有抵触情绪，一旦有不缴税的理由和借口，就千方百计尽可能少交税或不交。特别是当下针对逃税的社会评价体系不完善，诚信记录不健全，打击力度不大，一些高收入者能轻易恶意逃税，这也使许多按章纳税者心理不平衡。此外，税务、公安、卫生健康、民政、教育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、自然资源、人民银行、医疗保障等相关部门尚未建立和健全信息共享机制，造成信息不畅，使税务部门很难快捷准确地掌握纳税人的实际收入，也无法准确弄清楚专项抵扣内容的真伪，而税务部门人员少工作量大，也难以有效进行监查和审核。针对以上实践中出现的问题，本文提出如下5点对策建议。

(一)科学合理配备人员，提供人力资源保障

目前，现有的个税税收人员除了要落实税收政策外，还身兼税收征收、自然人管理、纳税服务、宣传辅导、系统维护、信息核验、数据管理、风险管理、信息核验及汇算清缴等诸多职能。在增加专扣税抵项后，申请专项抵扣人数多，审查核验工作量大，使目前省、市、区(县)个人所得税的管理机构设置难以承受海量人群信息及工作内容的巨大压力，难以实现有效个税征管、高质量纳税服务、专辅信息核验和个税汇算清缴工作。针对现有个税征收人资力量薄弱的问题，建议加强人员配备，个税抵扣申报人数超过10万人的税务局，在市级层面上单独设置自然人税收管理科，统一归口履行税政、征收管理、纳税服务、宣传辅导、系统维护、信息核验、数据管理、风险管理和汇算清缴等职责。在区局(县局)增加个税征缴管理力量，从而在人力资源方面确保高质量完成个税征管、专辅信息核验和个税汇算清缴工作。

(二)构建税收征信平台，建立信息共享机制

落实个税抵扣政策，既需要海量的税务机关税收数据，更需要其他单位(部门)的专业数据。但目前税务、公安、卫生健康、民政、教育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、自然资源、人民银行、医疗保障等不同单位(部门)间的信息系统、信息集中发展不均衡，信息共享机制尚未实现。一是针对相关部门暂时无法达到协同治税这一问题，建议尽快构建全国统一的自然人税收管理征信平台。在构建时，应该由财政部和国家税务总局牵头进行统筹规划，以各省地方税务局为中心，实现各地税务部门与其他部门的信息共享，各地应以省政府名义出台协同治税、系统对接的纲领性文件，市、区(县)进而跟进出台本地区具体文件，形成从省级到地方，“一竿子插到底”的各层级的顶层联络、顶层支撑。二是在5G时代快步走来的当下，在信息化、数字化全面到来的今天，公安、卫生健康、民政、教育、人力资源和社会保障等部门的信息化办公设备系统也必须跟上时代发展的步伐。建议在国务院统一协调下，税务与公安、民政和人民银行等部门加快建立信息共享机制，完善各单位部门软件应用系统，并实现标准化统一接口，在信息安全前提下，最大限度实现数据共享，减少数据采集成本和管理成本，并保证数据准确性和完整性[2]。

(三)完善综合管理系统，实现交叉自动稽核

自然人流动性大，收入来源多样化。因此，建议税务部门在征管过程中，应以纳税识别号为纽带，将从银行、房产、工商等部门收集的纳税人信息集中在自然人纳税人的税务代码之下，再与纳税人自行申报的信息、扣缴单位的扣缴申报信息进行比对和交叉稽核。自然人税收综合管理系统对各类数据可以实现自动化比对，并对异常情况进行报告，对申报异常的初步认定存在税收风险的进行重点稽核，此外，对高收入人群作为交叉稽核重点，因为其申报的项目更复杂，偷逃税的可能性也更大[3]。

(四)采用多种有效方式，加大宣传解读力度

个人所得税的6项专项附加扣除政策涉及自然人数众多，个人由于知识水平不同而导致理解能力参差不齐，所以在众多的专项附加扣除信息中，不排除有错误信息。据丹东市税务局调查，2018年10大纳税户分别为锦州银行股份有限公司丹东分行、国网辽宁省电力有限公司丹东供电公司、丹东热工仪表有限公司、沈阳铁路公安局丹东公安处、太平湾发电厂、中国联合网络通信有限公司丹东市分公司、富德生命人寿保险股份有限公司丹东中心支公司、辽宁省烟草公司丹东市公司、华能国际电力股份有限公司丹东电厂、中国铁路沈阳局集团有限公司丹东站。针对纳税人对政策理解模糊问题，建议市、区(县)局个税征缴者每周用半天时间，有计划分批次先走进纳税大户单位，进行持续专扣政策宣传和解读，再陆续走进其他纳税单位宣传纳税政策，也可以利用现代媒介进行有针对性的宣传和解读，从而多方位多渠道提高整个社会对专扣政策的了解。如果每位纳税人都能正确了解与应用专扣政策，明白专扣政策带来税收红利的边缘界线，就会大大减轻专扣申报复验审核的工作量。

(五)完善诚信评价体系，建立公正公平环境

建立个人纳税信用评价制度，建立自然人偷税行为记录信用信息档案，建立信用等级评价体系，对低等级纳税人偷逃税款情况适时在媒体上公布，进行舆论震慑；同时，建议设置不同的税率、抵免限额、税前扣除金额等多种税收优惠激励方式，使有信誉污点的人在向银行贷款、就业、出行、工商交易等活动时困难重重，提高自然人纳税人偷税的边际成本，从而使人们不想也不敢偷税[4]。在“大数据”和“互联网金融”时代，任何一笔资金的流进流出都会有痕迹可追踪，只要追踪就无处可逃。因此，建立公正公平的纳税社会环境，不仅能使纳税人从心里认识到照章纳税不是“吃亏”，是守法是光荣，同时也能使该缴的个税都纳入国库，提高公民的纳税自觉性和自律性，从而在客观上有助于提高个税在我国税收中比重，更好地发挥个税“削高、减中、补低”的作用。