区域教育创新十年：现状与超越

2021-02-25李刚吴雨晴

中小学管理 2021年1期

李刚吴雨晴

摘要基于2010年以来《中小学管理》刊载的161个区域教育创新案例的分析发现，我国区域教育创新聚焦学校内部治理与教师校长研训；问题驱动成为区域教育创新的重要动力；推进方式以行政性政策工具为主流，上下互动渐成趋势；专业力量广泛介入区域教育创新；创新效果评估开始得到重视，但评估规范性不足。面向未来，地方政府需重视以政校关系为重点推进教育行政创新，通过多元参与、赋权增能、规范评估优化区域教育创新，更新区域教育创新的政策工具箱。

关键词区域教育创新；政策工具；政策评估；赋权增能

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2021）01-0030-05

改革创新是社会各项事业发展的根本动力，而地方政府在区域层面的改革创新展现着一个国家的生机与活力，也正因此很多学者将我国改革开放的成绩归源于“地方的复兴”。[1]在教育领域，我国各地也涌现出很多区域教育创新实践案例。这些带着泥土气息的创新，推动了地方教育重难点问题的破解和区域教育质量的提升，彰显着教育人的勇气、智慧和担当。本研究对2010年以来《中小学管理》刊发的区域教育创新案例进行整理分析，以期呈现我国区域教育创新的真实状况与现实局限，探讨区域教育创新的未来之路。

一、案例选取：关于新颖有效的区域创新

区域教育创新集中体现为地方政府主导的具有创新性的改革举措。地方政府是一个复合概念，在纵向上包括省级政府、市级政府和县级政府，在横向上不仅包括地方党委和人民政府，特别是主管教育事业的行政部门，还包括与政府紧密相连的教研室、教育学院等事业单位性质的教育专业机构。所谓创新具有两个核心特点：一是新颖，即政府解决教育问题的方式具有独特性，这种独特性既可以是和其他地方政府相较，也可以是与该地政府之前的作为相比；二是有效，即改革举措有助于解决区域教育的实际问题，最终对区域内学校的整体发展产生了积极的影响。这些举措可能是对区域教育事业整体发展的顶层设计和深度变革，属于“大创新”，也可能不够宏观、不成体系，只是对具体问题的破解，属于“微创新”。

《中小学管理》长期以来都非常关注区域教育创新这一议题，刊载了大量相关案例。本研究对该刊从2010年第1期至2020年第12期所刊载的文章进行了系统梳理，依据两个标准遴选区域教育创新典型。第一，地方政府发起。这些案例展现了地方政府的改革举措，而非研究者的研究分析或者校长和教师的经验总结。第二，体现改革创新。本研究删除了部分地方政府对整体教育工作的总结性介绍，强调有明确举措、有改革过程、有实在成效。

据此标准，本研究共搜集整理了161个区域教育创新案例。从创新的层级来看，省、市、县政府发起的区域教育创新，分别占19.3%、44.7%和36.0%，市县层面是教育创新最活跃的层级。从创新的历时来看，截止到案例发稿时，创新案例平均历时5.31年，短则1年，长则可达20余年。从创新的地域来看，大量案例来源于北京市、上海市、四川省、重庆市、浙江省、江苏省、山西省等省市，这些省市是当前区域教育创新最为活跃的地区。

二、现状分析：区域教育创新的现实图景

1. 创新领域：集中于教师校长研训与学校管理

约30.4%的案例聚焦学校内部治理与教师校长研训，而标准建设、学校评价、质量监测等方面的探索相对较少（见表1）。具体而言，第一，创新呈现“遍地开花”之势。创新不仅涉及学校层面学校内部治理、教师专业发展、课程建设、教学改革、学校管理等议题，还涉及区域行政层面的教育行政方式、区域综合改革、校长教师管理等方面。第二，专题创新和系统创新相结合。一方面，诸多创新旨在破解教育发展中遇到的突出的、明确的问题，形成了非常具有针对性的举措；另一方面，一些关注教育重大现实问题的创新，如教育均衡发展等，则更为强调顶层设计和全域变革，综合改革的比例占到11.9%。第三，评价成为日趋重要的创新领域。学生评价、学校评价、教育质量监测等评价领域的改革案例占到12%，且呈现增长之势，可见越来越多的地方政府将评价作为教育改革的重难点和突破点。

2. 创新动力：问题驱动区域教育创新，彰显地方改革特点

从创新的直接推动力来看，我国的教育创新主要可划分为政策驱动和问题驱动两种类型。政策驱动意指地方政府为落实某一政策而采取创新举措，占比达30.4%。如《义务教育学校管理标准（试行）》颁布后，江苏泰州、山西孝义等地都尝试利用创新行动落实管理标准的要求，提升区域内学校管理的品质。[2][3]问题驱动强调地方政府针对区域教育存在的突出问题形成富有创造性的解决方案，占比达47.2%。如面对校本集体备课中存在的认识不深、目标单一、引领乏力、监管缺失等问题，江苏省镇江市京口区建立了區域集体备课制度，形成自主互动、合作共赢的区域教研文化，推进了区域教育的集约化、均衡化发展。[4]

问题驱动创新并不是对过往举措的全盘否定，很多时候是在直面问题的基础上对已有举措进行继承创新。如北京市东城区为扩大优质资源辐射力度，在区域内推行学区化行动。但东城区在政策实施后发现，“学区化”比较“软”，起到的作用有限，所以进一步推进“学区制”改革，形成政府、学校、社区、社会共同参与，相对扁平而又立体化的多元治理结构，为学区内资源的均衡配置和共享奠定坚实的制度保障。[5]

3. 推进方式：行政性政策工具仍是主流，上下互动渐成趋势

改革创新不仅需要明确科学的方案设计，更需要有效的推进落实，以何种方式推进创新有时会成为影响创新成败的关键。

推进教育创新，首先涉及为政者采用何种政策工具。政策工具可以分为三种。其一，行政性工具，主要包括行政命令（通过立法以及政策、制度、标准、规划的制定等方式）、行政检查、督导评估、行政问责与奖惩等。其二，经济性工具，主要包括“民营化”“用者付费”“合同外包”“凭单制”“经济激励”等。其三，社会性工具，主要包括“多元参与”“政府放权”“基层管理”“志愿者服务”“公私伙伴关系”等。在实践中也会将上述三种工具中任意两种或三种工具混合使用，称为混合性工具。

在当前案例中，区域政府在推进教育创新时运用这四种政策工具的比例依次为60.3%、0.6%、1.2%和37.9%。总体来看，采用行政的方式和力量推动教育改革仍然是区域政府惯用的方式；混合性工具，特别是行政性工具和经济性工具的混合使用逐渐增多，尤其是在绩效工资改革、民办学校发展、教育综合改革等方面；但是社会性工具的使用仍然较为缺乏。上海市便综合利用多种政策工具推动教育创新，采用委托管理、购买服务的方式，让优质教育资源“整体进驻”农村薄弱学校，将先进的教育理念与实践直接“植入”学校“土壤”，促进了农村薄弱学校的内涵发展。[6]

政府与基层是否存在积极的上下互动也是创新成败的重要保障。政府可以通过广泛调研、意见征询、鼓励参与等方式听取基层意见，调动基层参与。数据显示，当前区域教育创新仍以区域政府自上而下推动为主，占63.4%；上下互动的方式也逐渐增加，占35.4%，主要是地方政府通过调研等方式了解基层一线对问题的看法和对改革创新的需求。如针对“雏鹰计划”工作方案，重庆市教委先后召开20余次意见征求会和专家论证会，广泛听取相关高校、区县教委、教研机构负责人和学科专家的意见和建议。[7]

4. 专业支持：专业力量广泛介入区域教育创新

教育决策科学化是教育改革与发展的重要趋向，只有真正懂科学、讲证据，而非拍脑瓜、靠经验，才能真正推动区域教育治理的现代化。这就需要专业力量的参与支持，为教育创新提供靠得牢、信得过的证据。现在56.6%的区域创新活动中有研究力量的参与，主要包括两种类型。一类是与高校、科研院所等建立长期性的合作，专业力量介入到改革方案设计、意见征询调研、效果评估等众多工作之中。如浙江省杭州市上城区与北京师范大学围绕学校发展规划、学生评价、教育行政改革等方面进行了持续的合作。[8]另一类是研究力量成为区域教育创新的关键组成。如在北京市教委推出的“翱翔计划”中，在京高校和科研院所直接承担翱翔学员的培养任务，为翱翔学员提供熏陶体验课程。[9]

5. 效果评估：政策效果评估仍显不足

创新不能止步于新颖，还需要真正推动问题解决。只有对创新效果进行系统评估，才能督促地方政府及时调整完善相关举措。关于创新效果，刊载案例中31.1%没有说明效果，41.0%有一定的文字说明，8.7%有一定的数据说明，只有19.3%的创新案例非常重视评估，或利用较为规范的评估方式对政策效果进行综合评价，或评估本身便是创新案例的重要组成部分。如四川省成都市在推进城乡教育一体化过程中，委托四川大学、成都大学研制了《成都市城乡教育一体化监测评价指标体系》，并开展监测。[10]又如上海市虹口区除了通过推广“一校一制度”“一校一规划”“一校一特色”推动建立现代学校制度体系，还选定第三方教育评估机构对学校办学质量进行评价，并将这种管办评分离的做法视为现代学校制度的重要组成部分。[11]

三、问题剖析：当前区域教育创新的局限

十余年来涌现出的区域教育创新实践呈现数量大、覆盖面广、关注现实问题等特点，展现了地方教育的勃勃生机，但是也存在一些突出的局限，制约创新走向更远更深。

1. 缺乏对教育行政体制的改革创新

教育行政体制的核心是政校关系，即政府与学校的权责关系。在教育创新中，教育行政体制创新是其中的关键一环，也是难点问题。改革进入深水区，只有政府相关部门坚持刀刃向内，勇于自我革命，破除利益固化藩篱，才能理顺政校关系，激发学校的办学活力，真正释放出改革的红利。但是当前的教育创新中，改革的对象仍然主要是学校、教师和学生，或者只是对教育行政方式的调整，如集群化管理、学区制管理，而没有上升到体制改革的层面。

2. 缺乏对自下而上创新积极性的调动与激发

在创新过程中，加强自上而下和自下而上的互动，可以听民声、汇民意、聚民智，最大程度争取相关利益主体的支持。在当前的区域教育创新中，自上而下的推行仍是主要方式，基层缺乏参与创新决策、主导创新实践的可能空间与有效渠道，更缺乏将学校经验、地区经验上升为政策方案的相应机制，导致基层在创新实践中总是处于被动地位。

3. 推进创新的政策工具仍然较为单一

纵观当前影响较大的教育创新实践，很突出的特点便是综合、精准运用多种政策工具，特别是对经济性工具和社会性工具的创造性运用。虽然政府日益重视对多元工具的应用，但是长期以来受计划管理体制的影响，行政性工具仍是其推进教育创新的主要选择。行政性工具具有强制性，有利于创新举措的落实和铺开，但是往往刚性有余柔性不足，容易导致创新舉措得不到基层的认可和支持，最终流于形式。

4. 创新决策的科学性仍显不足

在一些区域教育创新实践中，专业力量的介入仍然不够深入，甚至专业力量并不足够专业，创新决策的科学性有待提高。这种科学性不足突出体现在以下方面：一是缺乏科学的前期调研，对于实践中的问题缺乏明确的分析阐释，导致创新决策并非面向真问题；二是缺乏科学的方案设计，未能基于科学的证据形成相应的备选方案，并通过科学论证遴选政策方案。在部分区域教育创新实践中，专业力量甚至只是改革合理的“论证者”，而非科学创新的“捍卫者”。

5. 缺乏对创新实效的规范评估

在现实中，许多改革与制度创新流于表面化，新颖好看但不中用，不能解决最为核心的教育问题。[12]所以，加强对创新实效的评估尤为关键，这样才能辨清创新对学校、教师和学生的真正影响，区分出教育改革的“真创新”和“假折腾”。正如著名管理学家戴明所言，没有数据，你只是一个有观点的人。但是，在当前的教育创新中，多有对效果的直观感悟，少有对改革效果的规范评估，更遑论基于评估对创新实践进行监控、反馈与调整。

四、未来之路：区域教育创新的超越

1. 明确区域教育创新的问题域

地方应以政校关系变革为重点推进教育行政创新。地方教育行政创新是深化改革的可行路径，但是改革面对自身体制，刀刀向肉，需要政治智慧和勇气。在教育行政创新方面，地方可以围绕理顺政校关系、激发学校办学活力形成改革思路。一是确权，聚焦立德树人这一根本任务，明确政府应管、当管的领域，从不该管、管不好的领域中退出来。参照国际趋势，区域政府应当关注形成地区教育目标、管理区域课程体系、提供课堂教学服务、促进教师专业发展与评价区域教学质量等核心工作。[13]二是放权，通过创新给予学校更大的办学自主权。地方要保障学校“教育教学、人事工作、经费使用”三类自主权，特别是解决人事工作自主权问题，如保障学校在干部和教师聘任方面更大的自主权，完善教师绩效工资考核制度。三是限权，通过权力清单、责任清单和负面清单的落实与实施，加强社会监督，减少政府对学校教育不必要的干预，特別是假借创新之名增加学校的负担。

四川省成都市武侯区在这方面就进行了较为深入的实践，其通过在区域教育管理中进行“赋权学校”制度改革，赋予学校“管理自主”“教师自聘”“经费包干”等自主管理权，推进区政府和教育行政部门简政放权，落实和扩大学校办学自主权，构建起具有共同治理特征的新型政校关系。[14]

2. 优化区域教育创新的方法体系

其一，通过多元参与促进区域教育创新。一要建立区域组织创新的团队，广泛吸纳相关利益主体参与教育创新的决策。二要建立教育创新的容错机制，营造一个相对宽松的大环境，给地方政府和学校创新、试错的空间，鼓励地方政府和学校敢于创新、敢于探索、敢于发声。三要加强对典型改革经验的提炼总结，让成功经验得到因地制宜的推广。

其二，通过赋权增能保障区域教育创新。一要制定教育行政人员专业标准，通过资格准入、专业培训等途径提高教育行政人员的教育理解与行动能力。二要保障区域教研员队伍建设，由此提高政府的专业引领能力。三要通过向教育企业购买教学管理服务、与高校等研究机构达成项目合作等形式购买专业服务来“加持”专业能力。

其三，通过规范评估优化区域教育创新。区域教育创新的最终旨归是学生的发展，离开学生的发展谈教育创新并无实质意义。我们可以从学生的发展来评估区域教育创新，如利用周期性的教育质量监测数据来评估区域教育创新的效果，又如通过较为专业化的调查对创新效果进行专题评估。为了产生更多的教育创新，实现从偶发创新走向长时创新、从强人创新到大众创新，地方需要在规范评估的基础上，进一步总结与反思创新的效果，并进一步思考和创新自身的机制。

3. 更新区域教育创新的政策工具箱

政策工具并非越多越好，而是要求精准施用。在推动区域教育创新的过程中，一要丰富行政性工具。在建设责任政府、法治政府和服务政府的背景下，地方需要把非强制性的政策工具如“行政指导”“宣传引导”等纳入行政性工具箱。二要大胆使用经济性工具，在政府不擅长的领域，要利用经济性工具调动市场的作用，提高创新的效率。三要争取教育创新的社会支持，形成有效的创新支持系统。四要加强政策工具的混合使用。在教育创新中，一定要善于形成工具组合，打组合拳，充分调动政府、市场、社会的参与，为改革创新争取更多的资源和支持。

参考文献：

[1] 杨雪冬，赖海榕.地方的复兴：地方治理改革30年[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

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[3] 田曜.山西孝义：以落实《管理标准》为抓手提升县域教育管理品质[J].中小学管理，2017（4）：18-20.

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