“九字安全监管法”空管实践初探

民航湖北监管局 童尧青 民航湖北空管分局 刘梦琪/文

民航中南管理局创造性提出“九字安全监管法”，从“问、巡、查、谈、堵、盯、罚、诚、责”九个方面，为安全监管工作提供了行动指南。在基层监管实践中，正确理解和灵活运用九字监管法，对于提升监管能力具有重大意义。本文阐述了在粗放型监管向精准监管理念转变过程中，对“九字安全监管法”的内涵和逻辑的理解；尝试基于各空管单位的特征，通过差异化运用“九字安全监管法”，梳理、总结、优化基层监管方法，以期寻找更适应空管业务特点的“九字”应用策略。

厘清“九字安全监管法”在民航监管理念转变过程中的一个常见误区

对于行业监管，无论事前还是事中，有限的监管资源和监管能力都不可能对复杂的安全生产行为、海量的安全运行细节进行全程把控，这是对监管事实的基本判定。因此，自2004年民航行政管理体制改革以来，特别是2018年行政执法模式调整改革后，民航监管理念逐步从粗放型向精准监管转变，从保姆式向系统监管转变、推动企业从“他律”向“自律”转变。我们采用行业监察事项库、企业法定自查、非现场监管、信用监管、精准监管、双随机一公开等一系列新型监管理念，逐步转变监管方式，更好推动企事业单位主体责任落实，努力让局方从“保姆式”监管工作中逐渐解放出来。

“九字安全监管法”是全链条的监管方法。通过“问、巡、查”更有效地发现问题，通过“谈、堵、盯”防范风险、督促整改、解决问题，通过“罚、诚、责”做实信用监管、系统监管。这九个方面分三个层级，条理清晰地呈现出：以风险管理为核心的监督检查——防范引导——责任体系的层层递进的逻辑关系。每一个字都指向监管质量和能力，“九字”涵盖了监管的九种手段，是对监管过程的一种规范与指引，体现着“过程安全观”。

提升安全监管能力是民航局确定的深化改革重点任务之一，转变监管方式并不意味着可以忽视对监管方法的探索和研究。首先，要防止出现认为“九字监管法”是要让我们回归保姆式监管的思想误区。再者，新型理念中精准监管的前提和基础就是精准掌握监管相对人规模能力的差异化、判定相对人自我管理能力的差异化、识别相对人重大风险的差异化，本身意味着对监管能力和方法的更高要求。从这个意义上讲，“九字安全监管法”是提升监管能力的方法论，是行业治理能力现代化的一种支撑。让企业在厘清主体责任和安全监管定位的前提下，主动思考、总结、规范、提升安全监管的方法，绝不是要做保姆式监管，而是用其打牢监管“三基”，提升行业治理能力。

“九字安全监管法”在空管行业的差异化应用

具体到空管监管安全实践中，由于不同的服务对象、不同的运行模式、不同的航班流量使得机坪塔台、中小机场、空管分局这三类空管单位在制度建设、安全管理工作中各具特点。据此将监管对象分为了以下三类：监管法律体系尚未完善的监管对象——机坪塔台，法规健全但安全基础薄弱的监管对象——中小机场，安全运行较为规范的监管对象——湖北空管分局。我们使用思维导图（见图），思考根据不同监管对象，灵活运用“九字”的差异化监管方法。

“九字监管法”在空管行业差异化应用思维导图

（一）以“问、查、堵”发现问题、制定措施，筑牢机坪塔台安全管理之基

2018年8月，武汉天河机场完成机坪管制移交，机坪塔台成立。但机坪塔台管制执照管理、系统培训相应规章、规范性文件等尚未出台，行业监管事项库中并未对机坪管制监管要求进行明确，属于监管法律体系尚未完善的监管对象。针对此类对象，我们考虑重点运用“问”“查”“堵”的监管方法：问出管理思路和管控措施，查出突出风险，堵住法规漏洞。

问的内容：重点了解管理人员运行管理思路，通过对针对传统运行风险的处置、新增运行风险点的防范、机坪管制责任界定以及定期培训机制的提问，以此来了解管理人员是否对机坪运行管理有全盘把握、防控机坪运行风险思路和举措是否到位。

查的方法：研究制定专门检查单，基于监察事项库中没有涉及机坪塔台的内容，参照现有管制检查单，结合机坪塔台运行特点和突出风险，设计制定机坪管制专项检查单。用自制检查单，通过新增检查项目，将机坪塔台列入监管范围，作为“打补丁”式的补充手段。

堵的手段：经过对机坪塔台前期排查发现，存在机坪管制员英语资质能力不满足复杂情况下的管制要求、机坪管制员资质培训和岗位培训未形成体系等风险隐患。在督促制定相应整改措施的同时，我们分析认为，这些隐患与法规体系不健全有关。对此，呼吁健全法规体系，及时堵塞漏洞。

（二）以“巡、盯、罚”解决问题、防范风险，预防中小机场运行风险之患

由于历史原因，湖北地区中小机场存在空管安全管理体系建设滞后、风险隐患排查薄弱、管制专业技能不足等诸多问题。特别是去年以来辖区个别中小机场空管出现安全形势滑坡的态势，属于安全基础薄弱的监管对象，需要经常性地“巡”、精准性地“盯”、依法依规地“罚”。

巡的技巧：善用“管制员执照技能考核监考”，增加检查频次；通导、气象专业合理安排巡查路线：安排充裕时间深入偏远台站、内场自动气象观测系统，争取检查更全面；借助局方聘请的检查员，联合监察，丰富监管力量。

盯的重点：重点单位：根据安全管理水平及安全运行记录，将某空管站列为重点检查对象，增加检查频次；重点人员：管制人员，尤其是新放单管制员，因其知识、技能、心态、习惯等综合能力的不足，是“盯”的重中之重。今年，针对中小机场管制员技能水平不高等问题，湖北监管局举办了管制业务交流活动，组织中小机场管制员到湖北空管分局进行系统跟班观摩学习，并且督促中小机场对照空管系统制定整改方案，采取防控措施。

罚的手段：针对违规行为，敢于较真、动真，果断依法实施行政处罚。去年以来，对辖区中小机场空管已实施两起行政处罚。相关单位后续对公司及部门负责人进行调整，增加了管理力量。

（三）以“谈、诚、责”做实监管、精准监管，提升空管系统监管之效

湖北空管分局隶属空管系统，其标准的制定、规章的落实、安全管理、安全文化都走在湖北空管行业的前列，属于安全运行较为规范的监管对象。近年来，湖北空管分局正处于快速发展时期，面临着武汉客货运双枢纽、天河机场三跑道的修建、武汉终端管制区、7800m以上高空接管等重大战略推进。湖北空管分局的安全工作面临重大挑战。我们考虑重点以“谈”的应用绷紧思想的弦，以“诚”的实践开展信用管理，以“责”的完善来健全体系。

谈的应用：谈前提前充分准备，抓住不安全事件中暴露出来的问题，抓住要害，剖开了谈深、谈透；谈中认真听取对方发言，了解情况。对照规章规范和民航局文件精神，若发现不当之处，应及时地在本次谈话中指出。

诚的实践：空管分局专业人员数量最多，执照材料审核占用精力多。在执照审核中应用，可以采用信用管理手段，尽快推行“证明事项告知承诺制”。有关学历学位、培训经历、工作经历等证明材料，由各单位承诺合规，提高审核效率。

责的完善：在不安全事件调查和日常监察中，也时常发现空管分局存在的“标准宽、思想松、管理软”等问题。总体而言，相较于中小机场，空管分局在安全运行保障上的问题相对隐蔽。在对空管分局的监管上，牢牢以无后果违章为抓手，高标准、严要求，做好细节监管。发现问题不放过，督促从事件责任人、管理层、制度建设上系统排查原因，健全安全责任体系。

综上所述，“九字安全监管法”充分体现了综合治理思维和SMS理念，利用行政检查中的“问、巡、查”，行政约谈、谈心谈话中的“谈”，行政处罚中的“罚”，风险隐患治理中的“盯、堵”，信用体系中的“诚”，最终建立系统完善的“责”。是法律手段和行政手段紧密融合、多管齐下，全链条、可循环的系统监管法。

在空管监管领域中，我们基于精准监管理念，根据监管对象不同安全运行基础和水平，试图尝试寻找其安全监管的规律，从而差异化运用“九字安全监管法”。但并不是绝对化割裂“九字”。在生动鲜活的实践中，监管活动也必将是重点论与系统论的统一。不断探索、总结安全监管规律，积极主动提升安全监管能力，通过正确灵活地使用 “九字”，实现有机结合，为监管提质增效，努力推动民航行业治理能力与治理体系现代化建设。