漯河推进以县城为重要载体的城镇化建设研究

宋璟

摘 要：改革开放以来，我国的城镇化取得了举世瞩目的成就。县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。习近平总书记高度重视新型城镇化建设特别是县城建设工作。本文以县城为重要载体，以“十三五”时期漯河市新型城镇化取得重大成就、推进以县城为重要载体的城镇化建设面临的新形势新挑战新问题和建议为内容，为漯河推进以县城为重要载体的城镇化建设研究指明了前进方向、提供了基本遵循。

关键词：漯河市;县城;城镇化

改革开放以来，我国经历了人类历史上最为宏大的城镇化历程，城镇化改变了延续几千年以农业为主的生活方式，城镇人口从1.7亿增加到8.4亿，城乡居民收入增长近百倍，取得了举世瞩目的成就。县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。习近平总书记高度重视新型城镇化建设特别是县城建设工作。2020年10月29日党的十九屆五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。2020年10月河南省发展和改革委员会也印发了《关于推进县城城镇化公共服务补短板强弱项项目建设工作的通知》（以下简称《通知》），并且今年漯河市第八次党代会报告也谈到要加快县城建设提质，这都为“十四五”及未来一段时期漯河推进以县城为重要载体的城镇化建设工作指明了前进方向、提供了基本遵循。

一、“十三五”时期漯河市新型城镇化取得的重大成就

“十三五”时期，漯河市常住人口城镇化率达到55%。以全国文明城市创建和中原生态水城建设为引领，全面实施百城建设提质和城市双修”工程。新建改造城市道路149条、203.6公里，打通断头路45条、435公里路网体系不断完善。中山路上跨立交桥、龙江路上跨立交桥、牡丹江路沙河桥、太白山路沙河桥和澧河桥等一批重点桥梁工程建成通车。西城区高铁以东环城水系建成通水;幸福渠（城区段）生态水系工程交通路以西段建成完工;沙澧河大二期沙河上游高铁以东核心段和下游示范区段建成开园，沙澧连通工程基本完工，中原生态水城建设成效明显。改造背街小巷1700余条、老旧小区812个;治理空中管线375公里，实施城市亮化、美化工程，实现旧貌换新颜。实施铁东、双龙、沙北等区域和一批城市道路雨污分流工程，汛期内涝问题得到有效缓解。集中供热实现突破，新建供热管网130公里、新增供热面积562.8万平方米。新开通城市公交线路16条，配置新型节能环保车辆820台，居民行更加便捷，被评为河南省公交优先范城市。成功创建全国文明城市、国家卫生城市和国家节水型城市，城市功能不断完善，城市管理水平显著提升。城乡基础设施不断完善。改造国省干线公路118.6公里，改造农村公路1157公里，创建“四好农村公路”示范县3个。漯河港建成通航，许信高速公路开工建设。乡村振兴战略有力实施，通村入组道路、厕所、供电、住房、饮水等设施建设全面提速，文明村镇占比达50%，农村环境治理与美丽乡村建设成效显著。

二、漯河推进以县城为重要载体的城镇化建设面临新形势新挑战新问题

漯河市现辖临颍、舞阳两县，郾城、源汇、召陵三区，三个功能区城乡一体化示范区、国家级经济技术开发区、西城区，总面积269242.74公顷，总人口236.75万人。舞阳县辖10镇4乡面积77398.34公顷，人口44.71万人。临颍县辖10镇4乡面积80267.47公顷，人口59.37万人。

（一）漯河推进以县城为重要载体的城镇化建设面临的新形势

1、我国的城镇化增速逐渐放缓，但是农村人口进城仍是大趋势

习近平总书记指出，城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。我国农村劳动力数量众多，大量的农村劳动力逐渐从农业生产生活中转移出来，并在城乡之间流动就业。改革开放以来，我国农民工规模持续增长，由1982年的0.06亿人增加至2019年的2.91亿人，年均增加770万人。同时，我国进城务工农民工数量也大幅增长，截至2019年末达到1.35亿人。当前和今后一段时期，我国的人口流动和迁移仍将处于活跃期，农村人口进城仍是大趋势。“十三五”时期，漯河市新增城镇就业23万人、农村劳动力转移就业16.6万人。

2、人口流向趋于多元，河南人口流出放缓

当前，受新冠肺炎疫情和区域经济结构的影响，我国人口流向呈现多元化发展态势。通过对2007、2012、2017年各省份人口流动变化情况的分析，我国人口流动具有如下特征：（1）是人口净流入省份出现分化。在人口净流入省份中，上海、北京、浙江、天津、新疆等人口净流入量持续增加，而广东福建、云南、青海等人口净流入量有所减少，与此同时，山东由人口净流入大省转变为人口净流出省。（2）是人口净流出省份总体呈现回流态势。在人口净流出省份中，陕西、湖北、重庆、湖南、安徽、四川等省份近5年净流出人口数量显著减少，而甘肃、河北、江西、广西、贵州、河南等省份人口净流出态势有所放缓，净流出人口增速显著放缓。内蒙古、海南、宁夏等省份由人白净流出转变为人口净流入地区。（3）是部分地区人口流动的近域化趋势在加强。2010年以来，外出农民工在省内流动占比逐年增加，2019年达到56.91%，比2010年的4.68增加了7.23个百分点。

3、农业转移人口就业结构将呈现多元化趋势

随着我国农业转移人口市民化工作的不断推进，未来农业专业人口的工作环境将朝着越来越好的方向变化，就业形态将呈现多元化发展趋势。当前，我国农业转移人口就业主要集中于制造业、建筑业、交通运输业、批发零售、住宿餐饮、社会服务业等六大行业，2019年这六大行业集中了农业转移人口84.2%的就业。未来，随着机器代人及其产业升级转型发展和新型行业的出现，农业转移人口的就业岗位将会愈加多元。

4、農业转移人口融入城市的意愿越来越强

未来随着新生代农业转移人口比重越来越高，文化程度也越来越高，对生活质量的要求也越来越高，那么农业转移人口在城市的社会融合度将越来越高。

（二）漯河推进以县城为重要载体的城镇化建设面临的新挑战

1、全球经济增速放缓将降低城镇化发展速度

当前，世界面临的不稳定性不确定性增加，世界经济增长乏力，逆全球化思潮抬头，使得我国经济下行压力加大，经济增长呈现速度放缓的态势。根据报告显示，2000-2019年，我国GDP增长速度在2007年达到最高值14.2%，此后，GDP增速进入下行区间，2007-2019年的12年间，GDP增速下降了约8个百分点。研究证明，从经济增长与城镇化的国内经验看，当GDP增长速度持续放缓的时候，城镇化速度总体上也将呈现减缓的趋势。

2、产业结构调整和新经济发展将改变城市竞合关系

产业结构调整符合城市发展的基本规律，也是推动经济高质量发展的必然要求。随着城镇化进程的深入推进，现代服务业逐渐取代制造业成为推动城镇化的主动力。漯河市以工业转型升级促进经济健康发展、以开展标准化建设引领高质量发展、坚持“三链同构”打造完善丰满的绿色食品产业生态，打造国际食品名城以推动新型城镇化建设。

3、人口老龄化带来的挑战

习近平总书记强调，我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快。2020年，漯河市60岁以上老年人口已达到49.3万人，约占全市总人口的18.1%。漯河市属于老龄化程度较高、老年人口增长较快的地区。人口老龄化加速将会减弱城市创新活力和动力，会限制劳动力充足供给，会给城市服务、治理和建设提出新的要求。

（三）漯河推进以县城为重要载体的城镇化建设面临的新问题

1、户籍制度改革未完全落地，农业转移人口市民化质量不高。

第一，农业转移人口市民化质量不高和落户门槛仍较高。2020年，漯河市常住人口城镇化率达到56%，户籍人口城镇化率却只有40%左右，仍有大量在城市就业居住的农业转移人口尚未落户。加之，2020年爆发新冠肺炎疫情以来，由于政策和病毒传播原因导致大规模的人口流动减少，这导致流动人口进退两难，进一步凸显了加快农业转移人口市民化、提高市民化质量的紧迫性。另一方面，在就地转户农业转移人口中，有很大比例是因城乡属性调整及城中村改造等转为城镇户籍，并未改变原有的生产生活方式，仍不能真正享受到城镇的公共服务、办事便利。第二，农村“三权”退出机制不健全影响落户意愿。由于农村相关权益保障机制还不健全，农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配等合法权益资本化和退出通道不畅，使得很多农民担心失去农村土地权益而不愿意进城落户。

2、公共资源分配方式滞后，城镇化转型缺乏激励机制

第一，公共资源分配与人口转移不匹配。由于财政转移支付、城镇建设用地指标、机构编制等仍根据城市等级和户籍人口分配，对常住人口因素考虑较少，人口流入多的城市为非户籍农业转移人口提供子女教育、医疗保障、住房保障等都会面临压力。第二，“人地钱挂钩”政策作用未充分发挥。“人钱挂钩”力度不够，农业转移人口市民化奖励资金少。“人地挂钩”不紧密，城市重大建设项目，没有与城市新增农业转移人口数量相匹配。

3、县城治理机制不健全

第一，村庄人居环境整治点多面广，涉及农业、生态环境、住建、发改、水利和自然资源等多个部门，各部门分工协作机制没有完全建立。第二，个别乡镇和农村人居环境整治人员缺少，资金缺少，治理机制有待完善。

4、城乡发展不平衡

第一，乡村底子薄、发展滞后，城乡居民收入差距较大。第二，农村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多，短板依旧突出，城乡基础设施一体化水平还不够高，基本公共服务均等化水平存在较大差距。第三城乡要素流动仍然存在障碍。

三、“十四五”时期漯河推进以县城为重要载体的城镇化的建议

（一）加快县城补短板强弱项，增强综合承载能力和治理能力

推动以县城为重要载体的城镇化建设，加快推进县城补短板强弱项，是一项既利当前、又利长远的重大战略任务。第一，推进产业配套设施提质增效。完善产业平台配套设施，健全标准厂房等智能标准生产设施等发展职业技能培训基地。健全商贸流通设施，发展专业市场和物流中心，完善冷链物流设施。发展消费平台配套设施，建设展示交易公用空间。第二，推进市政公用设施提档升级。优化市政交通设施，建立停车设施体系，完善机动车道、非机动车道、人行道“三行系统”。完善市政管网设施，发展热电联产集中供暖等多种清洁供暖方式。健全防洪排涝设施，修复治理河湖水系等生态空间，建设排水管网和泵站，整治河道、湖塘、排洪沟和道路边沟，完善堤线布置和河流护岸。完善防灾减灾设施，提高建筑抗灾能力，合理布局应急避难场所，完善供水、供电、通讯等生命线备用设施。加强数字化改造，加快5G网络规模化部署，推进“互联网+公共服务”，深化“互联网+政务服务”。促进老旧小区改造，完善小区及周边水电路气热信等配套基础设施，结合社区综合服务设施布局，推进养老托育等基本公共服务便捷供给。第三，推进公共服务设施提标扩面。健全医疗卫生设施，推进县级疾控中心标准化建设。完善教育设施。改善义务教育学校教学设施和生活设施，加强普通高中校园建设，鼓励发展职业学校，新建、改扩建公办幼儿园。改善养老托育设施，提升公办养老机构服务能力，扶持护理型民办养老机构发展。发展文化体育设施，完善公共图书馆等文化场馆功能，建设智慧广电平台和融媒体中心，建设全民健身中心、公共体育场、体育公园、健身步道、社会足球场地和户外运动公共服务设施，完善游客服务中心和旅游道路。完善社会福利设施，建设专业化残疾人康复、托养和综合服务设施，完善儿童福利机构及残疾儿童康复救助定点机构，健全精神卫生福利设施，建设殡仪馆和公益性骨灰安葬（放）设施，科学布局社区综合服务设施。第四，推进环境基础设施提级扩能。完善垃圾收集处理设施。健全污水收集处理设施。加强低碳化改造，动公共交通工具电动化。打造蓝绿公共空间，完善生态绿地系统，加强河道、湖泊、滨海地带等湿地生态和水环境修复，加强黑臭水体治理。第五，推进县乡村功能衔接互补推进县城公共设施向乡村覆盖，推动市政供水供气供热管网向城郊乡村及规模较大镇延伸，深化义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革，推进县域内义务教育学校校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式等。

（二）強化产业支撑

发展以生态绿色农业、观光休闲农业、高科技现代农业为标志，以农业园艺化、设施化、工厂化生产为主要手段，以市场需求为导向，融生产、生活和生态于一体，是高质高效和可持续发展相结合的现代农业。漯河现已形成西部果蔬，北部辣椒，中部小麦，东部农文旅，南部畜禽和农产品加工产业布局。例如省科学院和舞阳县共建“现代农业科技综合示范县”项目第二，工业化是城镇化的主要动力。通过对传统优势产业升级改造，多种产业链整合延长，新兴产业培育增效，对接大城市产业需求，积极承接产业转移，发挥产业规模集聚效应，推进工业集群化。例如：舞阳港区建设项目。第三，充分发挥特色资源优势，积极扩大消费，优化传统消费，培育新消费，补齐商贸服务短板，重点发展食品产业走品质化、集成化、差异化的产业提升之路。例如舞阳县航空小镇建设项目、舞阳县孟寨镇盐泉康养特色小镇项目和临颍县休闲食品产业园等。第四，以区域传统文化为根基，探索数字文化创意产业。例如舞阳县贾湖遗址开发项目等。

（三）建立城乡社会保障制度

第一，构建完善的城乡保障制度体系，关注养老、医疗、最低生活保障等相关方面增补基础性保障内容。第二，将社会保障多元分摊，构建政府与社会共同分担的保障机制。第三，强化农村社保配套设施建设，针对不同情况居民提供更针对性服务，完善调转规则。第四，加强社会法律保障法律体系建设，对漯河市下辖乡镇村实际需求进行调研，完善相应法律规范。第五，关照保障失地农民权益，提供更多再就业机会，扩大失地农民社会保障范围。同时提高漯河市农民的文化水平以及技术水平，消除失地隐患。

（四）健全县城建设投融资机制

统筹发挥政府和市场“两只手”的作用，第一，加大财政资金支持。第二，吸引社会资本投入。

市县级人民政府在项目谋划、储备、实施的过程中，需要注意避免5 类问题。第一，严防地方政府债务风险，坚持尽力而为、量力而行，审慎论证项目可行性，优选项目、精准补短板、不留后遗症。第二，严防“大水漫灌”，确保精准投资、提高投资效益。第三，严防“半拉子工程”，确保项目资金来源可靠、规模充足。第四，严防“大拆大建”，鼓励优先采取改扩建方式，必要时采取新建迁建方式。第五，严防“贪大求洋”，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，优化建筑设计和风貌管理。

参考文献：

[1]党的十九届五中全会《建议》学习辅导百问/《党的十九届五中全会<建议>学习辅导百问》编写组编著.-北京：党建读物出版社：学习出版社，2020.11

[2]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读书/本书编写组 编著.-北京：人民出版社，2020.11

[3]推进以人为核心的新型城镇化/学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想 做好“十四五”规划编制和发展改革工作系列丛书编写组编著.-北京：中国市场出版社有限公司：中国计划出版社，2020.8（2020.10重印）