论海南加强环境保护立法

2021-02-21吕炳宏周萦

新视线·建筑与电力 2021年8期

吕炳宏周萦

摘要：本文旨在进一步分析海南省加强环境保护立法的正确性以及可在我国现有法律框架范围内采取的具体做法。主要研究方法是概括地讲就是：阅读相关文献，例如从学习习近平总书记的系列重要讲话精神到阅读海南省的官方媒体。具体地讲，就是此项设想在这些文件中均可以找到相关的依据，比如从党和国家最高领导人的指示“绿水青山是海南省最大的本钱，破坏了就很难恢复”到我国《宪法》第26条关于环境保护的规定，从基本法、部门法的明文规定再到司法解释，从法律背后的法理基础再到著名法学家的论述，都能找到此项立法的依据。”对于“环境保护”的加强立法的设想可以更加具体地划分为大气保护等构想，本文将重点分析大气的保护，以及“罪责刑相适应原则”在处理发生在海南的环境污染事件中的具体体现。本文还将通过类比关于财产类犯罪的一些司法解释而得出一些结论。本文对建设中国特色社会主义自由贸易港充满了信心。

关键词：环境保护;立法;依据;具体设想

一、将“环境保护”纳入海南加强立法范围的必要性

（一）首先，此项设想符合习近平总书记的重要指示精神

1. 此设想是对总书记以下要求的直接贯彻落实

简言之，为了落实这一要求，海南自然要首先做好环境保护工作。我们应当牢记总书记的指示“绿水青山是海南最大的本钱，破坏了就很难恢复。”“海南拥有全国最好的生态环境”，所以我们要落实总书记指出的“实行最严格的生态环境保护制度”，这自然应该包括“实行最严格的生态环境保护法律制度”。具体地说，首先既然总书记已经强调“全面推进依法治国”，而环境又是人得以生存和发展的基础，因此与环境有关的社会关系值得我们采取包括国家强制力的适用的方式来加以保护。因此在“全面推进依法治国”中，环境保护应当是被优先考虑为被法律予以调整的范围。而海南拥有全国全国最好的生态环境，自然有理由比全国其他地区更加重视环境保护工作，有理由比其他建设自由贸易试验区的地区更早地将与“环境保护”的内容首先纳入立法的范围;更何况总书记已经要求：“海南要建设生态文明示范区”，海南动用各种手段包括立法手段做好了环境保护工作，才有可能在在建设生态文明过程中发挥“示范”作用，也符合我国法律对于环境保护的“以预防为主”这一基本原则。

2. 此设想是对总书记以下指示的间接贯彻落实

总书记在“413”讲话中指出：“海南要重点发展旅游业、现代服务业和高新技术产业等产业”，海南全岛无论是发展总书记点名要求重点发展的任何一种产业，均需要做好保护环境工作.分解如下。

首先，保护好海南的环境至少也有利于发展现代医疗业，尤其是大气环境有利于预防治疗呼吸科的疾病，呼吸科疾病患者即使是在无法及时得到救治的情况下仅凭呼吸海南的空气也能够大大缓解症状。众所周知，每年的冬季是海南岛旅游的旺季，而冬季是呼吸道疾病比较高发的季节，因此有一部分游客是带着“疗养加旅游”的心态从内地来到海南岛，因此海南的医疗机构不妨充分地利用海南旅游的旺季，结合海南绝佳的空气质量和引进的医疗人才，帮助旅客实现“旅游加疗养”的目标，这就体现了环境质量至少对于发展现代医疗服务业的作用;

其次，保护好海南的环境有利于发展高新技术产业.一方面，发展高新技术产业需要高新技术人才，而此类人才对工作生活环境的要求往往不是仅仅满足于基本生存，而且包括对较好的环境质量的要求，因此，要想吸引并且留住高新技术人才，就必须保护好生态环境;另一方面，只有环境质量好，才能够让已经生产出的高新技术产品不至于因为环境污染而变质;例如，美国的硅谷、印度的班加罗尔之所以能够成为世界高新技术产业高地，原因之一就是环境优美”，因此为了在海南发展高新技术产业，我们也应该首先保护好海南的环境.

最后，随着一部分人生活水平的提高，越来越多的人开始关注健康，我们可以加大宣传：关注健康的最好方式，就是把关注健康贯穿于生产、生活的各个环节，其中包括在海南这个生态岛长期生活、工作。因此我们可以考虑将对加强海南的环境保护纳入海南的立法范围，许多外国民众相对于我国民众有着更加根深蒂固的依靠法律解决问题的思维模式，因此，此项设想可能会增强外国民众长期在华在琼工作的信心，从而进一步加快海南自贸港建设的步伐。

（三）这样的设想在我国现有法律制度框架内有许多依据

对于立法的原则，张文显教授指出：“要顾及全局并做到全面、系统，在此同时还要分清轻重缓急，合理安排各个项目的先后順序。” 具体到海南建设自贸港的过程中，环境保护相对于其他事项而言无疑具有优先性，属于张教授强调的“重”和“急”，而不是“轻”和“缓”。其原因简言之就是：环境保护对于海南维持好最大比较优势的重要性的可争议程度最小，因此，应该首先考虑将“环境保护”纳入应当加强立法的范围。具体地说，我们很难找到一条不重视海南的环境保护的理由，而相对于其他事项，还确实有一定的合理的争议。例如，“负面清单”的范围应该有多大，确实有争议的空间。不同的产业到底可能会给海南带来什么？会给海南带来更多的发展的机遇还是更多的问题、冲击与掠夺，还需要进一步研究。这在我国法律制度上的表现就是：我国的环境保护制度体现出很高的一致性，而对于引进外资，原先最基本的《三资企业法》已经被《外商投资法》所取代，因此，环境保护至少也要比“负面清单的范围”更有理由优先纳入海南地方性立法的范围。

1. 首先，这种设想在我国《宪法》中有依据

具言之，依我国《宪法》第26条，海南拥有全国最好的生态环境，那么海南是最有理由大力贯彻该条规定的。该条强调“防治结合”，“防”字在“治”字的前面，说明立法者是更注重“防”，确实环境污染一旦发生，往往很难逆转，即使环境污染能够彻底治理，也往往要花费大量的人力、财力、时间等成本。

2. 其次，这种设想在我国《环境保护法》中有依据

具言之，依我国《环境保护法》第2条，在本条中，大气被放在了各种自然的和经过人工改造的要素的最前面，确实，人们无时无刻不在与大气这一自然要素产生联系。因此，我们有理由优先考虑对于大气的保护。

《环境保护法》第5条该条与我国《宪法》第26条所述的防治结合的思想是一致的，这体现了我国社会主义法律体系的内在协调。既然是预防为主，因此我们不可能等到海南的污染环境的现象有了一定普遍性以后，再考虑此项立法，否则就为时晚矣。更可况，根据立法的普遍原理，立法是应当具有一定的前瞻性。因此，我们不妨尽快将环境保护纳入海南自贸港建设立法完善的范围，从而发挥立法的防患于未然的作用;这样子也能更好地与我国民事公益诉讼的目的之一预防相配合。

3.这种设想在现在《民法典》合同编和以前的《合同法》中均有依据

以及我国关于订立合同的形式的规定就很好地发挥了法律的前瞻性的作用，因此随着其规定得到了最新颁布的《民法典》的承认，我们在海南自由贸易港建设过程中尽量采用电子方式订立合同就有更加充足的法律依据。

3. 再次，这样的立法在司法解释中也有依据

依《民事诉讼法解释》第284条规定，有关组织根据民事诉讼法第五十五条提起诉讼的，符合下列条件的，人民法院应当受理：.....该条第（三）项规定，有社会公共利益受到损害的初步证据......。该项之所以有“初步”这两个字，其体现的立法宗旨是：为了保护“生态环境”这一较为重大的法益，应当落实打早打小的思想。此时才允许提起环境公益诉讼，往往意味着环境已经有遭到侵害的非常严重的后果，不利于实现环境公益诉讼的预防这一功能，此时再去保护人们对于美好生活环境的需求这一重大法益就为时晚矣。因此，此处说的是初步证据，而不要求完全达到民事诉讼的证明标准即“高度盖然性”。因此，既然海南相对于全国其他地区更有理由预防环境污染，完全可以考虑在海南并没有高发的污染环境的违法犯罪案件之前，现将环境保护纳入完善立法的范围之内，从而为海南的发展奠定法制基础。

4.此项立法符合我国《立法法》的基本原则

依我国《立法法》第3条规定具体到海南全省的经济建设，保护环境与经济建设的关系更为紧密，相对于我国其他省份而言，海南省良好的环境是最能直接地转化为经济效益的，这正是海南的旅游业属于支柱产业的原因，相对于全国其他地区，海南的经济最鲜明地体现了总书记强调的“绿水青山就是金山银山的观念”。因此，至少海南在全国各地区当中是最有理由重视环境保护的。首先纳入海南立法保护范围的就应该是环境保护。

5.根据当然解释也可以得出加强此项立法的正确性

最后，既然地级市级别的政府都能够获得关于环境保护的立法权，那么海南作为省级行政区更有理由获得此项立法权。根据我国《立法法》第82条第3款规定：设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项......。既然该条所列的这些级别的人民政府尚且有权制定“环境保护”方面的规范性文件，那么海南作为一个省级行政区，其人大就更有理由完善关于“环境保护”方面的立法;第二，既然我国立法认为嘉峪关等四座城市的生态环境尚且值得立法保护，那么海南拥有全国最好的生态环境，更值得立法保护，因此海南更有理由完善关于环境保护的立法。

（四）加强海南环境保护立法有着充足的实质渊源

1.建设自由贸易港的紧迫性决定了我们应当加强相关立法的重要性

既然海南全岛要建设自由贸易港，还面临着和香港、新加坡等地竞争的问题，更应当首先将“环境保护”这个重要性和基础性地位十分明显的事项进一步强调，从而让立法尽快地为海南全岛建设自由贸易试验区保驾护航，尽快抢得先机。

2.此项立法有崭新的消息作为依据

在今年5月12日的《海南日报》上报道了：海南省委书记对于海南生态环境的重视。此报道标题为：刘赐贵在主持召开省委常委会会议时要求：在海南自贸港建设中牢牢守住生态环保底线。

3.此立法的完善设想是以史为鉴的必然要求

西方发达国家“先污染后治理”的发展道路留下了深刻教训，因此我们为了以史为鉴，例如，在“世界十大空气污染事件中”，有好几期事件的发生地都是重工业占比重较高的国家或者地区，因此对于海南目前的发展，我们首先应该并且的发展思路就是：让海南发展重工业。我们就应该在海南并没有产生大量地环境污染之前，首先将环境保护纳入立法范围，从而尽快着手，防患于未然，因为环境污染的损失往往是无法逆转的。即使能够弥补环境的损失，往往要投入大量的人力、物力、财力。这就会延缓我国发展的脚步。

三、对于海南省利用现有法律框架保护环境的具体构想

（一）优先保护海南大气环境的理由

在环境保护事项的具体分解中，本文仍然坚持前述的张文显教授的观点，即立法要分清轻重缓急。

1.概括地说，海南的大气环境应当优先予以保障

简言之，海南的大气环境可以说是海南的“比较优势当中的比较优势。”具体地说，海南的海口、三亚两座城市的空气质量在全世界的城市当中都是排名靠前的，海南岛的有许多篇文章在介绍海南的良好的生态环境时，首先强调的都是海南的大气环境，然后再强调水等其他自然要素。

2.概括地说，空气与人们的联系更紧密

具体地说，无论是对于海南本地人民还是投资的外商，每时每刻都在呼吸着空气，而用水、进食是间歇性的。

3.概括地說，保护大气至少比起对于保护土地等其他要素而言在海南更加具有高度确定性

（二）利用现有法律框架来保护海南环境

1.利用现有法律框架来确保相关立法的前瞻性

保护海南大气环境，仍然要“”防患于未然”。依我国《大气污染防治法》第15条规定：“国家......，开展对大气污染来源及其变化趋势的分析，.......。” 仅凭“趋势”二字，就可以看出：我国对于大气保护的前瞻性的考虑。

2.利用现有法律框架来实施比其他地方更加严格的大气保护标准

第一，可以利用现有法律框架来实施比其他地方更加严格的大气保护标准。

依我国《环境保护法》第15条第2款规定既然总书记要求海南要建立生态文明示范区，海南完全可以根据此规定制定比国家的大气质量标准更高的地方大气质量标准。这样有利于继续维持生态环境这个比较优势，从而体现总书记要求的“示范”二字。否则如果海南连得天独厚的的生态环境、大气环境都没有保护

例如，海南省高级人民法院以及海南省人民检察院、海南省公安厅可以根据我国现有规范性文件降低在海南发生的污染环境案件的入罪门槛。具体地说，我国的“污染环境罪”的构成要件之一因此，海南高院可以根据《大气污染防治法》审理环境污染案件，为海南省环保事业提供司法保障。海南高院可以对于“两高”在2016年做出的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的基础上对于和大气污染有关的内容做出更具体、更严格的规定，因为相对于全国其他省份而言，在海南污染生态环境的社会危害性至少要比在其他省份污染生态环境更严重，所以对于环境污染刑事案件，海南高院做出比其他的高院以及相当级别的法院更严格的规定，也是在贯彻我国《刑法》第4条规定的罪责刑相一致的基本原则。

海南省高院可以考虑：对于《污染案件解释》在海南省的具体运用，向最高人民法院提出这样的提议，在《污染案件解释》中增加下列条款：各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院可以根据本地区环境承载力状况、生态环境脆弱程度、对辖区内支柱产业的危害程度、辖区内环保技术人才的集中程度，并考虑经济发展状况，在下述规定的数额范围内，确定本地区执行的具体数额标准，报最高法、最高检批准。

（三）在现有法律框架范围内保护海南的林木资源

1.在我国《民法典》框架范围内保护海南的林业资源

众所周知，利用纸质的方式来签订合同意味着对于林木资源的消耗。因此，既然海南要建设中国特色自由贸易港，在海南有贸易就意味着在海南境内可能会有着更多的签订合同的可能，因此我们可以充分根据我国《民法典》第469条的规定来尽量采用电子合同的方式或者其他不消耗或者少消耗林木资源的方式来签订合同。而且，即使是用电子方式来订立的合同，也同样有利于当事人在发生纠纷自之后及时地定分止争，因为此种合同也同样属于存储在电子介质中的证据，可以被认定为是《民事诉讼法》第63条规定的法定证据种类中的电子数据。

3. 在我国《民事诉讼法》框架范围内保护海南的林木资源

海南建设自由贸易港，必然意味着会有更多的国内外人士来到海南，必然意味着可能会有更多的民商事纠纷发生的可能。我们可以跟据该法第八十七条降低诉讼过程中对于林木资源的消耗，该条规定：“经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。”因此，人民法院完全在经受送达人同意的前提下，采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达传票、答辩状等对于当事人的合法权益和诉讼权利处分较小或者没有处分的诉讼文书。

（四）完善关于海南接待游客人数上限的相关制度

2019年，随着《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）的出台，我国相对于过去的“多规分立”时代，已经加强了对于特定区域的功能区的划分，该《意见》对于国土空间规划的战略性提出的要求包括：落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略。有学者指出，所谓的主体功能区战略，即要求对于某一块区域的功能定位要更加坚决地执行，例如，海南省可以在该意见规定的范围内，对于海南省范围内林木资源最集中的区域即五指山地区列为以保护而不是开发为主的区域，从而可以以《意见》为依据更加有利地保护当地的林木资源，以促进海南的环境保护立法工作。

在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，在海南全体干部、群众的共同努力下，在全国人民以及国际友人的大力支援下，海南自贸港建设作为改革开放的重要组成部分势必成功，成为进一步实现中华民族的伟大复兴的“中国梦”的“关键一招”的重要组成部分。

张文显主编：《法理学》，高等教育出版社 2005年版，第134页。

《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”

《环境保护法》第5条。

《民事诉讼法解释》第284条。

《立法法》第3条。

《立法法》第82条。

《大气污染防治法》第15条。

张明楷：《刑法学》第五版，法律出版社，2016年版第1129页。参考文献

1.张文显主编：《法理学》，高等教育出版社，2005年版。

2.張明楷：《刑法学》第五版，法律出版社，2016年版。