公共政策视角下自然资源资产负债表效用实现机制研究

高小博 华中科技大学公共管理学院

一、引言

2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，为我国的自然资源资产管理点明了新的研究方向。2015年国务院办公厅印发《编制自然资源资产负债表试点方案的通知》，进一步要求了试点核算内容和核算方法。2019年中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，对自然资源资产核算的制度任务进行更为全面的梳理，这一系列的工作更加说明了自然资源资产负债表具有重要的理论与实践意义，不仅是含有自然资源资产、负债、权益和价值量以及反映各主体对自然资源的开发、利用情况的报表，能够为经济发展和生态保护的综合决策提供重要依据，是推动国民经济贯彻新发展理念、实现绿色发展的重要支撑。

近年来，我国学者在理论界展开了许多研究，部分地区也正积极开展自然资源资产负债表编制工作试点。然而，现有理论研究和实践成果显示，自然资源资产负债表的运用效果还有待提高，尚且无法科学、高效地服务于公共政策的制定，达成公共政策多任务协同的目标。因此，本文将基于公共政策目标协同的视角，从自然资源资产表数据原则、核算对象以及技术应用的角度出发，探索构建自然资源资产负债表效用最大化的实现机制框架，以期为自然资源资产负债表的进一步科学利用提供参考。

二、文献综述

当下，世界经济发展与自然资源利用之间的关系十分紧张，也愈发凸显自然资源资产负债表的编制和应用的重要性和紧迫性。国际上对于自然资源资产核算的研究起步较早，英国、加拿大等许多国家围绕1993年和2012年联合国提出的环境经济核算体系(SEEA)框架，制定了本国的环境经济核算体系，建立国家自然资源账户。国际学术界除了围绕资源账户的全面性、科学性以及资源账户如何应用展开讨论，近年来也对资源账户与公共部门决策的相关性展开研究。有学者通过对英国公共部门机构进行调查，结果表示自然资本账户与公共部门决具有很大的交叉相关性[1]。但公共政策决策者对自然资本账户的核算理解有限，如何使用自然资本账户来支持决策便受到限制[2]。也有学者通过调查发现公共政策制定过程中很少使用自然资本账户，在发展中国家尤甚[3]。

从国内来看，自“自然资源资产负债表”这一概念提出，就引起学术界的高度关注。但早在20世纪80年代，我国就开始对自然资源核算进行探索，并借鉴国外先进经验进行完善。目前，国内对自然资源资产负债表的研究还处在起步阶段。在理论上，耿建新以SNA2008和SEEA2012为基础，将我国自然资源资产负债表编制与会计、审计理论相联系，探讨了负债表的概念、格式和核算内容[4]。陈艳利等在借鉴自然资源资产负债核算国际经验的基础上，立足中国现实研究了负债表编制的基本框架设计[5]。盛明泉等基于政府视角对自然资源资产负债表的构成要素进行了系统剖析，在进一步探讨核算方法和报表框架的同时也对政府编制工作提出了建议。康爱香等在总结法案的国家实践经验的基础上，从构成要素、理论比较、框架探索等三个方面对自然资源资产负债表编制现状和前景进行了阐释。在实践层面，闫慧敏团队基于实践探索，提出了由资源过耗、环境损害、生态破坏构成的负债表表式结构并编制完成了全国首张市(县)自然资源资产负债表。张婕等系统总结生态损益核算技术，并以围场县为例进行森林、草地、失地生态系统核算实证。骆良彬等参考主要发达国家的实践经验，分析我国负债表编制试点工作中存在的主要问题并为编制工作提出了相应建议。马慧敏以生态文明评价指标体系为参照，认为在资产负债表中可以通过建立自然资源利用指标和生态环境保护指标来实现实物量和价值量框架的完善。也有许多学者针对不同资源探索资产负债表的编制方法及应用。

当前学术界对自然资源资产负债表的相关研究成果丰富，且认同自然资源资产负债表有利于政府对自然资源进行有效管理，有利于我国生态文明建设，有利于促进我国国民经济绿色发展。王世杰认为自然资源资产负债表国家治理功能的发挥依赖于其所披露信息的质量，应该建立分类分层汇总编制、定期专项及时报告、统一编制要求和引入社会鉴证等保障机制。韩冬芳以“大智移云物区”为新引擎，以数字治理为着力点，围绕自然资源数据指挥共享平台，探索编制资源资产负债表协调治理机制的思路。

综合来看，学者们的研究主要集中在编制的基础理论、编制思路与实践以及价值核算方法及等方面，对自然资源资产负债表如何科学有效辅助公共政策制定的研究较少。本文认为，要同时开展自然资源资产负债表的理论研究和应用实务，才能对理论研究的成果和负债表所包含的数据信息进行更高效的应用，提升全民福利。但从实践出发，将自然资源资产负债表纳入公共政策决策过程仍然是一项实际的挑战。因此，本文对现有理论研究进行了梳理，分析面对公共政策制定流程时现有自然资源负债表存在的主要问题，并从核算对象、数据原则、技术应用三个角度，探索自然资源资产负债表在公共政策制定流程中效用最大化的实现机制框架，对自然资源资产负债表的编制和应用工作提供参考。

三、公共政策视角下自然资源资产负债表存在的主要问题

(一)与政策需求缺乏有机结合

自然资源资产负债表是我国生态文明建设上的重要实践，因此，在功能定位上，自然资源资产负债表的编制应该以政策目标为引领、以应用需求为导向，其具体功能不应局限于反映地区自然资源真实状况、参与评价干部离任审计，更要辅助政府相关部门正确评估资源开发利用潜力，科学制定资源配置规划决策，因地制宜发展地方经济，实现高质量发展。

同时，自然资源资产负债表涉及指标多覆盖面广，许多基础指标获取难度大，不以政策需求为导向，也会带来实测数据人力、物力、财力上的浪费，不利于制度的深度推进，在一定程度上忽略了未来长远规划的需求。

(二)数据整合标准不统一

自然资源资产负债表的编制需要真实反映自然资源的存量、增量和流量，数据的真实性、准确性会直接影响其科学性。资产负债表编制初期，编制工作面临数据时效性不足且不完整的问题。随着各地试点实践推进，数据实现了初步的采集与整合。但我国以往的自然资源管理体系下，土地资源、水文资源、森林矿产资源现状统计资料等由多个部门进行统计，部门间统计口径和标准不一致，尤其是机构改革前数据的统计标准。此外，统计周期也不尽相同，甚至存在数据漏统、重复、缺失等问题。同时全国范围内的数据整合标准也尚未有明文规定，极大地影响了区域规划等综合决策时数据的转化效率。

(三)技术应用能力不足

自然资源资产负债表的编制、应用横跨多学科知识，对编制和应用人员的业务素质要求较高。但目前各部门无法全面掌握专业知识内涵，尤其基层工作人员编制、应用能力更为薄弱，会降低自然资源资产负债表的使用效果。此外，大数据、人工智能、区块链、可视化等新兴技术在未来也会逐步参与公共决策与公共服务，但高新技术在自然资源资产负债表领域的全面应用也存在较大难度。如何应用新兴技术使负债表编制、应用更科学高效，这都对自然资源资产负债表有效融入公共政策全过程提出了挑战。

四、自然资源资产负债表效用实现机制框架

(一)加强制度支撑，注重价值核算

目前，自然资源资产负债表编制缺少成熟的理论指导，自然资源资产负债表的核算对象学术界也并没有达成共识。从公共政策的角度出发，自然资源资产负债表的核算对象应该包含受有关部门管理的自然资源的产权、实物量和价值量。首先，应完善自然资源产权制度，明晰的自然资源产权是公共决策顺利实施的基础。自然资源的所有权、使用权以及作为委托代理的政府有关职能部门的监管处分权等产权，都需要做好确权登记，在自然资源资产负债表中进行清晰界定，方便决策。

其次，自然资源实物量和价值量的核算也是公共决策需要参考的重要数据。自然资源的实物量要在参考各部门统计资料的前提下，建立统一的数据标准进行整合。既要将重点资源单独核算，也要避免部门间的重复核算。自然资源的价值量主要是社会价值和生态价值，二者核算都存在很大争议，尤其是社会价值的核算。生态价值的核算理论应该由专业研究人员提供，核算的过程可以由统计专业人士进行操作，但在报表里呈现的核算结果要同时方便政策制定者的理解。同时也要参考有关部门中长期规划目标，明确对自然资源实物量和价值量的切实需求，提高工作效率。社会价值可以更多体现在经济价值上，包括实物价值和虚拟价值。

(二)从数据原则出发，着眼功能表现

自然资源资产负债表的编制与统计年鉴的意义目标不同，自然资源资产负债表应重视自然资源供给与使用的平衡关系，要体现出当地的资源产权关系、资源禀赋现状以及开发利用潜力等信息。因此，负债表不能单以会计原则作为数据的原则，应以方便多部门公共政策制定为导向，确定编制数据原则要求。

一是全面性和真实性。全面且真实的自然资源统计数据是自然资源资产负债表编制的首要原则，也是后续进行数据分析处理的重要基础。只有全面且真实的数据才能反映地区自然资源资产状况，相应的政策分析才有实际意义。

二是动态性和可比性。在领导离任设计目标框架下，自然资源资产负债表更重视以年为单位的期初存量和期末存量，这可能导致数据更新的不及时，影响决策时机。在决策有用的目标引领下，自然资源资产负债表的数据要重视数据的动态性，能够反映一段时间内的经济活动影响。可比性是指部门间、区域间数据的可共享、可比较，具有可比性等数据才能有效服务多部门、跨区域间决策制定。

(三)从技术应用出发，提高应用效率

首先，应探索应用大智移云物区的等新技术推动复制表数据平台的搭建。为进一步方便开展数据的获取、处理、存储、共享、分析、监管，负债表数据平台应包括基础数据平台和数据处理平台。依托大智移云物区新技术的数据平台能打破科层组织带来的行政壁垒，做到“自上而下”的高效管理、“自下而上”的数据整合以及“横向”的协同对比。

其次，应探索负债表数据的三维空间的可视化。自然资源资产负债表在编制时要遵守会计理论，对数据进行有条理的归总。但在部门内应用时应脱离传统的数字堆砌类报表，探索数据三维空间的可视化。自然资源间是息息相关的，一个元素的变动可能会影响其他多个元素，数据的可视化能够简化元素联系的复杂性，便于决策制定者审视全貌，展开决策讨论。

此外，也要加强行政队伍人才培养，增强技术支撑。要实现自然资源资产负债表的效用最大化，应采取线上、线下的方式对有关部门人员进行专业知识、大数据应用知识培训，不断增强专业素质。

具体实现机制框架如图1所示。

图1 自然资源资产负债表效用实现保障机制图Fig.1 Diagram of the guarantee mechanism for the realization of the utility of the natural resource balance sheet

五、结语

自然资源资产负债表的内容与有关部门公共政策的科学制定具有很强的相关性，自然资源资产负债表能够有效推动有关部门公共政策的制定，而公共政策的实施结果也能给完善资源资产负债表带来正向反馈。一是要通过政策目标需要，来确定自然资源负债表的核算对象，也就是展示内容，包括产权、实物量和价值量，保障决策的科学性、前瞻性。二是在数据采集是要确保全面性和真实性，整合过程要做到动态性和可比性。三是可以通过大智移云物区建立数据平台，方便自然资源数据的存储、分析以及部门间共享；在公共决策讨论时，可以借助可视化技术增强决策制定者的理解性，也能够方便多部门间探讨，协调观点。最后，能够有效服务事中、事后监管，贯穿决策、实施、监督全过程，真正实现自然资源资产负债表效用最大化。

目前自然资源资产负债表的编制尚处于试点阶段，将负债表真正引入公共决策制定的流程存在很多现实障碍，例如自然资源资产负债表还未能与中国特色的自然资源产权属性相适应等。本文认为，应在加强自然资源资产负债表理论研究的基础上，尽快落实自然资源资产负债表辅助相关部门的公共政策制定机制，超前谋划，使得政策行之有效、行之高效。