发挥人民政协在国家治理体系中的作用研究述评

2021-02-16刘乐乐

广西社会主义学院学报 2021年4期

刘乐乐

摘要：人民政协是国家治理体系中可行管用的民主实现形式、多党合作的政治协商机构以及实现国家治理现代化的重要推动力。人民政协完善了政治参与的主体构成，将自身制度优势转化为治理效能，在发挥重要智库作用的同时，拥有参与治国理政的经验优势。针对运行机制不够完善、界别安排有待优化以及协商主体作用发挥欠缺等问题，人民政协应立足自身政治定位，围绕制度创新、优化界别设置、聚焦国家发展中心任务等发挥作用。

关键词：人民政协;国家治理体系;作用

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.008

[中图分类号]D627 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2021）04-0048-07

2014年9月，习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”[1]这是首次将人民政协作用置于国家治理体系和治理能力现代化的高度予以阐释。以此为契机，学术界也加大了对人民政协在国家治理体系中作用发挥的研究力度，从不同视角展开的讨论和争鸣十分活跃。将其中讨论较多的前沿热点问题予以综述提炼，是研究人民政协适应新形势、应对国家治理难题需要明确的重要内容，也对今后相关问题的深入研究有所裨益。

一、人民政协在国家治理体系中的角色定位

根据结构功能主义的观点，特定结构中组织的地位在很大程度上会影响其作用的发挥程度。依此而言，明晰人民政协的角色定位，是探究其在国家治理体系中发挥作用必须厘清的前提性问题。近年来，国内学者以人民政协自身定位为基点，进一步考察、研究其在国家治理体系中的角色定位问题。

（一）人民政协角色定位的历史演进与表述

回顾人民政协发展历史，其参与国家治理并发挥重要作用并非一蹴而就。当前，学术界就此所产生的讨论主要围绕两个方面的“核心焦点”展开。一是人民政协角色定位的发展历程，二是学者们对于人民政协角色定位的不同表述与理解。

1.历史演进：“三发展阶段说”。关于人民政协角色定位的发展历程，当前学界达成的基本共识是：伴随人民政协自身定位的长期演进，其发挥作用的空间逐渐增大、层次逐渐提高。但就其演变阶段划分问题，当前学界主要以“三发展阶段说”为代表性观点，即人民政协的角色定位大体经历了改革开放前的确立过程、改革开放后的演进过程以及党的十八大以来的完善过程三个发展阶段。人民政协在1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》中被确定为“人民民主统一战线的组织形式”，改革开放后被界定为“中国人民爱国统一戰线的组织”“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，党的十八大以后逐渐形成了自身相对完整的定位体系。与此一致，有学者提出，人民政协成立70年来，其角色定位从国家政权结构、人民民主统一战线组织，发展到爱国统一战线组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构、发扬社会主义民主的重要形式，再发展到中国国家治理体系的重要组成部分、具有中国特色的制度安排，实现了三次认识上的飞跃与定位上的升华[2]。概言之，可将这一系列过程凝练为：人民政协角色定位从一句话、三句话到五句话的发展演变。

2.表述：“合”与“分”。从上述关于人民政协角色定位的发展历程看，现有研究成果对于人民政协自身定位所涵盖的主体内容的认知是一致的。但随着学界对这一问题研究的不断深入，也有学者对此提出不同观点。他们认为，人民政协的角色定位不应被笼统对待，特别是在表述上要加以区分，具体可以将其细化为人民政协的性质定位与作用定位两个层面。这里可以将其凝练为人民政协性质定位与作用定位的“合”与“分”问题，或者二者间的关系问题。所谓“合”就是将人民政协的性质定位与作用定位视为一个整体。纵观当前学界对于这一问题的研究态势，大部分学者往往将二者结合起来看待。他们认为，人民政协的性质定位是其发挥作用的前提和基础，性质定位的内在意蕴就隐含了其所能发挥的具体作用。比如，作为统一战线组织的人民政协，其组织开展的协商议事本身就是人民政协统战作用的一种体现，人民政协的统战性质决定了它的统战价值。所谓“分”，就是指人民政协的性质定位与作用定位应当加以区分。虞崇胜、张静认为，性质是事物的根本属性，而作用是事物存在的价值形式。故而，笼统地将人民政协的性质定位和作用定位混在一起，既不符合通行的关于事物性质和作用的中文表述，也不利于准确把握人民政协的性质、地位、职能和作用[3]。结合习近平在庆祝人民政协成立70周年大会上对于人民政协角色定位的表述可见，其用“作为”二字将人民政协的性质和作用区分开来，并在不同语境下作了各自的阐述，“七句话”表述中的前三句在讲性质，后四句则在讲人民政协的作用。

（二）国家治理体系视阈下人民政协的三重定位

一般而言，国家治理体系是涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等多领域的一整套相互协调的国家制度。人民政协作为一种特殊的国家治理组织，它“既不是国家机关，也不是社会团体”[4]，如何使其在国家治理的实践中充分发挥作用，准确理解和把握人民政协在国家治理体系中的具体角色就显得至关重要。

首先，人民政协在国家治理体系中是可行管用的民主实现形式。不同国家的社会制度决定实现民主的形式有所不同，西方政党制度将竞争性选举民主作为其运转的载体，而中国特色民主政治制度的典型特征在于选举民主与协商民主能够协同配合、相得益彰。虽然有学者称，“民主的第一个标准是，在政党之间对选票进行公平与公开的竞争”[5]，但从马克思主义更深层次的视角看，民主并非能够涵盖政党制度的全部价值取向。进一步说，能够促进国家经济社会发展、助力国家建设总体大局也是政党制度发展不可忽视的价值之维。依此而言，人民的民主权利也不仅体现在选举时拥有平等的投票权，它更表现为治国理政时能够在人民当中进行充分商量、集思广益、凝聚起国家建设的广泛共识，而人民政协正是能够实现这一目标的重要途径。对此，莫于川指出，人民政协作为协商民主的重要渠道，它在我国民主政治实践中发挥着独特的作用，十分有利于积极防范和有效化解国家、政府以及社会治理中的民主治理赤字，在促进实现民主目标方面更多地体现协商性[6]。总体观之，人民民主作为国家政权追求的一个重要价值目标，其本身就蕴含了政治过程向各民主党派开放、决策过程将党派意见诉求有所反映的内在规定，这也是中国特色社会主义制度人民性的重要表现。

其次，人民政协在国家治理体系中是多党合作的政治协商机构。实际上，人民政协的这一角色定位，其内涵之要旨就在于“多党合作”四个字。所谓“多党”，不同于一个政党单独执政的垄断型政党。所谓“合作”又是有别于两党或多党之间的竞争型关系。换言之，正是因为多党是合作友好型的关系，才使得开展政治协商成为可能。但这里值得注意的是，要维护各政党的亲密友党关系、实现政治协商有序高效运转，就必须存在一个高度制度化的强大政党作为其领导核心。在中国的语境下，就是要始终坚持以中国共产党为坚强领导核心。正如马克思、恩格斯所言，在同民主党派的关系上，“共产党人到处都努力争取全世界民主党派之间的团结和协调”[7]，但在与其他政党合作时，共产党又不能放弃自身的独立领导权。可以说，人民政协的成立是人民民主形式与统一战线组织的巧妙链接与结合，它将团结协作、协商监督等特征、理念共同呈现出来。如果将此用一句话提炼表述，那就是：人民政协是统一战线性质的政治协商机构。这是人民政协逻辑与历史发展的结果。更具体地讲，人民政协是开展政党间政治协商、构建政党间协商式政治的重要机构，它能够在多党合作和政治协商的过程中不断增进政治共识，促进决策的科学化、民主化和法治化。

最后，人民政协是推进国家治理现代化的重要力量。实际上，国家治理体系和治理能力现代化是国家治理现代化内含的两个层面，它们作为一种全新的政治理念，彰显了现代民主政治的基础要求，包括监督约束国家行政权力、引导大众有序参与国家政治生活以及建设法治政府等。其一，从国家治理所需的政治环境看，人民政协能够创造稳定和谐的政治秩序。各政党在人民政协开展广泛深入的协商，可以有效地避免因政党间的恶性竞争而导致的政治与社会危机。其二，从国家治理所需的科学决策看，人民政协通过积极调动多党派共同参政议政，在很大程度上能够有效化解由于国家治理复杂性和政党自身能力及信息掌握有限性引发的决策风险。其三，从国家治理所需的利益调配的视角看，各民主党派在进入规范化的参政议政程序时，既可以通过政党协商进行直接的利益表达，也可以通过政协这一平台提出本党派所代表的社会群体的利益诉求。其四，从国家治理所需的政治认同看，形塑政治认同既离不开国家自身治理能力和对个人利益的实现，也离不开中国共产党同各民主党派“同心同德”等情感因素的滋养，人民政协恰是将此实现的有效桥梁。另外，人民政协制度作为政治层面国家治理体系的重要组成部分，其成熟与定型对于国家治理体系的现代化具有重要推动作用;而政协委员又能够通过加强自身履职能力建设，在提升国家治理能力和水平方面发挥自身独特作用[8]。

二、人民政协在国家治理体系中的显著优势

习近平提出，“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”[9]，这是从人民政协工作职能特殊性的角度出发，对人民政协独特作用给出的全新定位。那么，人民政协究竟在国家治理体系中彰显了怎样的显著优势？这一问题既是研究人民政协在国家治理体系中作用发挥的实质性和主体性问题，也是近年来国内学者研究人民政协功用的热点问题。

（一）人民政协完善了国家治理中政治参与的主体构成

追溯现代治理理论，其之所以产生，主要是由于现代科技和全球化的发展加速了世界的流动性和多元化，传统的管理体制在一定程度上很难有效化解政府和市场失灵的问题。在此背景下，治理理论认为，政府和市场是社会发展必不可少的治理主体，但因其有限性，就需要其他社会主体共同参与到国家治理中来。实际上，这关涉“治理”与“统治”的区别问题。对此，俞可平认为，它们的重要区别就是二者的权威主体不同。统治的主体是单一的，即政府或其他国家公共权力，而治理的主体则是多元的，既包括政府，还包括企业组织、社会组织以及居民自治组织等[10]。由此来看，当前的国家治理应是多元共治的，而人民政协恰能在很大程度上解决现存的“代表性”不足等问题。

从横向看，以界别为单位组成的人民政协能实现充分的政治参与。当前，参加政协的界别有34个，基本涵盖了各族各界群众、各民主党派和利益群体。郝连儒认为，“这样的组成形式是人民政协之外其他任何政治组织无法比拟的”[11]，具有鲜明的党派性、巨大的包容性和广泛的代表性。人民政协的每一界别都是一条重要的参政议政渠道，能够将分散自发的民众参与转变为团体的、制度化的政治参与，从而在满足多元主体参与国家治理需要的同时维护稳定。从纵向看，人民政协上下贯通的组织架构有利于政治社会化的疏通。人民政协的组织体系一般包括全国委员会和地方委员会，地方委员会包括省、市、县三级。可以说，如此扁平且自上而下的组织网络不仅能够平衡不同层级国家治理的参政情况，也使得党委和政府的決策主张既能够充分吸收不同界别群众的意见建议，又可以通过政协在群众中间的增信释疑，实现有效的政治凝聚。

（二）人民政协能将自身显著制度优势转化为治理效能

当前，人民政协形成了以中国人民政治协商会议章程为核心内容的日益完善的规章制度体系，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定了坚实的制度根基。其一，人民政协专门性制度与综合性制度、程序性制度与实体性制度相结合的制度设计是其参与国家治理的显著制度优势。人民政协在发挥政治协商、民主监督和参政议政职能的实践中，探索出了专题会议协商、常委会议协商等诸多协商方式并逐步建立起从提出议题、准备活动到落实方案、反馈意见等一系列协商运行的机制程序。可以说，这对于其他参与国家治理主体的制度建设可资借鉴。其二，人民政协制度与人民代表大会制度协同配合以服务于国家治理实践。巩章义认为，如果人民代表大会制度是一种区域利益和多元利益的结合、体现人民共同整体利益和长远利益，那么人民政协制度就是界别利益和多元利益的结合、体现了共同体利益和特殊利益、局部利益的结合[12]。概言之，这两者相互补充，最终使得社会各阶层的利益均能有所代表，以促进治理效能充分发挥。

（三）人民政协在国家治理体系中发挥重要的智库作用

当前，随着改革的不断推进与深入，科学完善的治理体系和适应新常态的治理能力均是国家发展的亟须，而这一切都需要以高素质人才为支撑。一方面，人民政协汇聚的人才有充分的条件和能力协助治国理政。从政协委员的产生看，由各界别推荐产生的代表在政治上拥有一定的地位，加之对各个行业的切实了解，他们的提案和建议往往更契合行业特点与现实国情，在解决实际问题方面有较强的针对性和有效性。此外，在政协委员的构成中，还有部分专家学者，基于学术上不同视域的积累，他们的意见更富学理性和前瞻性，能够将自身掌握的理论同建言献策途中开展的调查研究有效结合起来，为破解国家治理遇到的各领域问题提供重要参照和指导。另一方面，人民政协是特殊的智库，具有鲜明的权威性、广泛的代表性以及高度整合性的特点。臧志军指出，人民政协“虽然不是公共政策的直接制定者，但却是社会公共权威意志的形成过程中的重要装置”[13]。来自社会各方面的政策需求依托政协这一平台向有关方面和决策层传输，人民政协能够于决策之前、决策之中乃至决策之后开展充分的协商讨论，发挥自身重要的决策咨询和意见反馈的功能。在决策前的信息输入端，人民政协通过广泛吸纳来自社会各领域代表人士的多方面意见，极大地提升了决策的整体科学性;在决策时的信息处理和转化中，人民政协依托自身联系面广的显著优势和以合作为引领的价值偏好，极大地提升了制定决策的高效性;在决策后的信息输出中，人民政协又能在发挥民主监督纠偏作用的同时，推动决策的不断优化与完善。总的来说，人民政协在整个决策的产生和实际运转过程中，在提高公共决策的质量和公信度、有效避免重大战略决策出现失误等方面发挥了至关重要的作用。

（四）人民政协的丰富实践是参与治国理政的经验优势

人民政协自成立以来，始终积极参与治国理政的伟大实践，在国家发展的不同历史时期贡献自身力量。1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。在此期间，人民政协积极参与在协商新中国中发挥重要作用，如制定具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》、选举产生中央人民政府等。新中国成立以后，人民政协在巩固新生政权、恢复和发展国民经济、推进社会主义改造和国家工业化建设等方面发挥了自身重要作用。改革开放以来，人民政协紧随国家经济社会发展形势，在重大决策制定、重大项目建设以及国家领导人任免等工作实践中积累了丰富的参政议政经验并逐步形成了相应的议事规则与工作机制。可以说，人民政协在70多年发展历程中探索和创新造就的历史积淀，特别是中国共产党与各民主党派之间形成的通力合作的亲密友党关系，为当前治国理政提供了特殊的资源优势和坚实的实践基础。

三、影响人民政协在国家治理体系中作用发挥的因素

从上述分析可见，人民政协在国家治理体系中发挥了独特优势作用。然而，对照新时代国家治理体系和治理能力现代化的要求，因受一些因素的影响，人民政协的作用发挥还不够充分。当前，探寻影响人民政协优势作用充分发挥的“症结”所在，成为学者研究的又一热点问题。

（一）人民政协的运行机制有待完善，法律保障亟需增强

健全完善的制度安排是人民政协在国家治理体系中发挥作用的前提条件与重要保障。学者们认为，从目前人民政协制度建设的实际情况看，其各方面的制度安排基本能够支撑和满足国家治理现代化的实际需要，但仍存在以下两方面问题。一方面，人民政协的一些制度规定较笼统，配套制度不够完善。一般而言，人民政协主要依据宪法、政协章程及党的有关文件来构建自身组织架构和运行模式。就相关文件对政协开展协商的内容规定看，多以“大政方针”“重要事务”为表述。虽然政协协商的具体内容确实带有很强的时代性，但类似模糊的表达，在具体情况下无法给予政协以可操作性的指导。此外，相比于政协的具体运行机制，其配套的监督制度等相对薄弱，影响了政协作用发挥的成效。另一方面，人民政协制度化发展的法律保障有待进一步增强。从政协章程的属性看，其本身并不具备法律效力。故而，人民政协在参与国家治理实践的过程中，往往由于欠缺刚性的法律规定而出現操作不规范或随意性大的情形。例如，对于许多政协提案的受理，长期存在“重答复轻落实”的现象，加之跟踪督促和问责的力度不强，许多合理且有积极意义的提案无法得到有效的关注，最终既没能解决现存的实际问题，也无法形成有序化、法律化的协商治理氛围。

（二）人民政协的界别安排有待改善，界别影响有待加强

利益分化与多元化是转型社会的基本特点，这也是当前国家治理的一大难题。由于不同阶层和群体利益的差别，其利益诉求与表达也有所不同。人民政协以其联系面广、包容性大的优势成为接纳和回应公众诉求的重要平台。对照现代国家治理的现实需要与要求，人民政协的界别安排还存有以下三方面问题。其一，新兴社会阶层和经济组织在政协界别设置中体现不足。随着经济社会发展，诸如证券、保险公司等金融业从业群体、民营企业家群体等在政协界别的安排上还有待充分体现，一定程度上还存在委员开展工作与所在界别不符的情况。其二，一线委员相对较少。当前，人民政协的很多委员是党政领导干部、企业家以及专家学者等，而来自一线从业者或其他群体的委员较少，可以说，他们的政治话语权仍有较大的提升空间。其三，人民政协多样的界别划分标准使得委员安排有交叉重叠的现象。

（三）政协委员的主体作用发挥欠缺，协商效果有待优化

政协委员是人民政协推进各项工作的主要力量，其综合素质与实际能力影响国家治理体系和治理能力现代化的实现进程。当前，部分政协委员的主体作用发挥不够充分，未能在政协开展工作的实际中达到理想的协商效果。一方面，政协开展协商的形式化问题较为突出。一些地方政协组织开展工作存在以通报代替协商、以政协相关成员参会充当协商的情况，特别是于决策前开展广泛充分的协商不能落实到位;一些地方的协商民主仅停留在咨询层面，未能实现完整系统的程序性政治参与。另一方面，部分政协委员的主体作用发挥有待增强。剖析政协委员的主观原因，一个影响因素是一些政协委员对于自身定位和发挥的重要作用认识不足。在政协工作实践中，有的委员将政协委员的身份视为一种“政治荣誉”，而没有深刻地意识到其所承担的使命职责，故而在参加政协组织的会议活动时积极性不高。此外，还有一些政协委员协商意识不强，特别是由于自身学习动力不足，导致在履职尽责过程中的方式方法不能满足政协工作的实际需要。概言之，上述问题极有可能导致“参会”委员不发言不提案、“好好”委员多赞美少批评、“平平”委员没有独立见解情况的出现[14]。

四、充分发挥人民政协在国家治理体系中作用的路径选择与创新

充分发挥人民政协在国家治理体系中的作用是关乎人民政协未来发展路径选择与创新的问题。由于这一问题的探讨极具拓展性与前瞻性，因此也成为不少学者研究人民政协作用发挥的又一热点问题，这也是该主题系列研究的落脚点。

（一）立足人民政协政治定位，实现政协协商与政党协商的有机配合

协商性是人民政协的鲜明特点。当前，政治协商是协助国家政治治理的重要途径，它主要涵盖政协协商与政党协商这两种形式，二者通过有机配合共同服务于国家治理现代化。在当前社会主义协商民主建设实践中，还不同程度存在两种协商程序同时处理相同议题或政协协商取代政党协商的情况，这不仅降低了协商效率、造成政治资源的浪费，对于国家和社会的长期发展也是不利的。这些问题之所以产生，既与协商主体存在交叉有关，也同二者协商内容的边界没有廓清有关。因此，在未来人民政协发挥作用的实践中，可以通过程序设计解决这两种协商相互衔接的问题，对于协商计划的制定进行统筹考虑、科学安排并适时予以调整，切实使二者共同服务于国家治理的现实需求。

（二）加强人民政协制度创新，拓展人民政协的协商平台与协商形式

制度是国家治理的根基，人民政协制度更加成熟定型是其适应新时代国家治理体系和治理能力现代化的根本要求。未来，人民政协应以更细更深更实的制度体系和更丰富灵活的协商形式推进自身工作规范化、程序化。一方面，加强政协协商的法治建设。政协可以依据宪法和政协章程等制定政协协商民主条例等规章，以组织界别活动有序开展、保障政协委员的协商与监督权利等。另一方面，拓展丰富协商平台与协商形式。各级政协可搭建更多政协委员行使政治话语权的平台，以此为基础建立健全提案办理协商、双周协商座谈会、对口协商、界别协商等协商形式参与国家治理。可以结合互联网发展的动态，建设网络协商议事平台，利用远程协商等途径提高协商效率。积极建立以研究机构和精英群体为依托的国家治理智库平台，以此整合各方治理智慧，进而满足国家治理需要。

（三）优化人民政协界别设置，加强各级政协委员自身履职能力建设

国家治理体系是一个在内涵和外延上都十分庞大的综合性概念。林尚立认为，从功能与形态的视角看，国家治理体系是围绕运行权力、建构秩序和创造治理展开的，体现为各治理主体的合作与共治[15]。因此，加强治理主体建设对于充分发挥人民政协在国家治理体系中的作用十分关键。从组织层面看，应进一步优化人民政协的界别安排。一是增补新界别并调整界别比例，既让新的社会阶层人士在政协中有“代言人”，又要统筹调配各界别比例，增加“一线委员”占比以平衡各方话语权。面对执政环境的严峻挑战，中国共产党要实现长期稳定执政，亟需根据时代发展需要来扩大自身的阶级基础，做好“引进来”的工作，特别是要吸纳民营企业主等新兴社会阶层的精英和代表，在为更多的新兴社会阶层提供体制内实现利益诉求表达通道的同时，保证拥有最广泛可靠的阶级基础。以企业家群体为例，“容许民营企业家入党……展示了中国共产党的开放性，使得其可以实现可持续发展”[16]，这是中国共产党更包容性和开放性的表现。二是完善细化界别设置标准，既要解决界别构成人员交叉重叠的现象，又要保持各界别鲜明特色。从个体层面看，在政协委员举荐方面，重点考虑有参政议政意愿和能力的人员。在对政协委员开展有针对性的培训内容上，重点关注如何开展调查研究、撰写调研报告、提案以及联系社会公益性组织等基本的素质能力。要完善考核评价与退出机制，敦促政协委员认真履职。

（四）聚焦国家发展中心任务，充分挖掘和利用民主党派的政治资源

民主党派的政治资源具有其自身的独特优势，如民主党派与中国共产党的通力合作优势，参政议政、民主监督以及智力密集、联系广泛等优势。从这方面看，人民政协要聚焦国家发展中心任务，组织引导党派委员关注国家发展中的重大经济社会问题，深入开展调查研究，积极建言献策，发挥好党派委员作用，將民主党派的政治资源优势充分发挥出来。

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