共建共治共享：新时代社会治理共同体的公共性建构及其价值辨梳

2021-02-16张潇梦

广西社会主义学院学报 2021年4期

张潇梦

摘要：坚持和完善共建共治共享的社会治理制度、建设社会治理共同体是中国共产党在新时代构建社会治理格局的重要制度和理念创新。共建共治共享标识出社会治理共同体独特的公共性意蕴，各自相对应于“多元参与+核心领导”的公共性主体系统、“制度维系+文化涵育”的公共性建制系统、“纵向提升+横向普惠”的公共性效能系统。在此基础上，通过对权责、公私、政社等价值范畴的互动关系予以辨梳，进而深入理解内嵌于新时代中国社会治理的公共性语义，明确我国社会治理制度体系创新的学理内涵与现实意义。

关键词：共建;共治;共享;社会治理共同体;公共性

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.04.005

[中图分类号]D630 [文獻标识码]A [文章编号]1009-0339（2021）04-0030-07

民惟邦本，本固邦宁[1]。实现社会的良序善治是维持政治稳定、推进国家治理体系与治理能力现代化的根基所系。改革开放四十余年来，中国社会发生了深刻转型，公共性在中国社会发展中成了社会治理的重要议题。党的十九届四中全会提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。党的十九届五中全会进一步强调，要完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在建设社会治理共同体的进程中，公共性是重要的目标范畴与支撑要件。共建共治共享的社会治理制度凸显出新时代我国社会治理独特的公共性意蕴，对此进行学理阐释和价值辨梳将有助于进一步明确我国社会治理创新的理论内涵和现实意义。

一、公共性议题的提出与我国社会治理的理念转型

公共性议题的提出及其概念化是随着现代社会“公”“私”分属的日益明朗化而产生的。在社会大分工以及启蒙教化等多重力量的共同作用下，具有自主意识的个人摆脱传统人身依附关系而成为现代社会的独立政治单元，公共领域也相应明晰起来。应当说，只有当人们萌生“私人”概念或“私法”意识的时候，对公共性的认知才具有了物质与思想基础，这一点对于处在封建或宗法依附关系中的前现代社会中的人们而言是难以想象的。因此，公共性是现代社会的独特产物，它所表征的是相对于私人领域的公共领域的形式特征。由于在特定情境下“公”“私”之间的界定存在困难，公共性也往往涵盖“公”“私”交界处的紧张地带。康德对公共性的先验设定即体现出这一概念的内在冲突。一方面，康德认为“凡是关系到别人权利的行为而其准则与公共性不能一致，都是不正义的”[2]58，这是基于个体权利本位在消极意义上对公共性做出的界定;另一方面，“凡是（为了不致错失自己的目的而）需要有公开性的准则的，都是与权利和政治结合一致的”[2]65，这是出于建构公共性的需要而对其做出的肯定性规定。由上可知，作为人类特定生产方式的伴生性结果，公共性的生成在广度与深度上随着现代社会的出现而不断得到拓展与深化。公私领域的分化和冲突呼唤建立与公共性相适配的治理范式，进而实现社会的稳定与善治。

改革开放四十余年，既推动我国经济体制发生了深刻变革，同时也带来公共性的生长与扩展。对外开放与市场化改革将特定社会空间中的劳动力、信息、资源等生产要素充分释放，使其按照效率原则实现再组织。此外，新技术革命既催化出新的经济业态与产业模式，也深刻重塑了人们的生活样态与互动方式，并使社会逐步超越既有的组织边界而演化为广泛联动、深度耦合的开放系统。互联网、新媒体等迅即式传媒手段建立起了更为广阔的公共话语空间与虚拟化的公共想象。凡此因素都在多重维度上实现着公共性的深化与裂变。不过，由于我国社会转型自身之特点，其所生成的公共性也显现出复杂的多重面向。如农业文明、工业文明与后工业文明共时呈现;“差序格局”下的伦理本位社会与市场经济培育的公民本位社会对冲结合;公共与个体之间存在价值错位，这都使我国社会公共性的建构愈发呈现为“复杂现代性”的鲜明特征[3]。因此，在当代中国，公共性的生长一方面见证着我国由相对保守的地域化、宗族式社会向市场化、开放式社会转变，这为在更大范围内整合治理资源、增进政治认同提供了现实基础;另一方面，公共性的扩散从内部冲破了既有的社会治理框架，引致治理主体、治理手段与治理对象之间的结构性矛盾。公共性成为当代中国社会治理契机与挑战的同一来源。在此背景下，将公共性议题纳入新时代社会治理的整体布局中，是准确识变、科学应变、主动求变的应然之举，也是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。

此外，对于社会治理的主要组织者与担当者的政府部门而言，公共性建构也是缓释单中心治理中超负荷行政压力的内在要求。在现代国家，任何政治行为的运行过程都是建立在对公共资源的占有与合理配置之上的，并且始终面临多元化的政治主体对行政过程的质询与监督。因此，现代国家的政治行为必须将经济损益纳入考量范围，在“成本——收益”的函数式比较中寻求最大的政治绩效。在此意义上，“大部分政治是经济性的，而大部分经济亦是政治性的”[4]。作为一项重要政治行为的社会治理，其实际运行也要考虑治理内容的复杂程度，在现实的治理需求与行政资源供给之间达成动态平衡。新中国成立以后的前30年间，基于特定的政治经济现状与发展任务，我国逐步建立起边界较为清晰的农村公社制与城市单位制治理体系。与此相匹配的是“‘全能型’‘全覆盖’的制度结构与权力运行方式”[5]，将人口、组织、资源等治理对象纳入条块分明的行政框架之中。这种社会治理体系所形成的组织化、网格化等特点被此后的治理行为所继承并成为我国社会治理的独特优势，但随着治理对象复杂程度的提高，这种单中心、大包干式的治理体系面临着超负荷的政治成本、经济成本。改革开放以来，我国对经济全球化的深度参与和市场化的纵深推进，极大地改变了我国社会的结构系统与运行机制，人口、资源等各种要素的扩散式流动突破了原有的组织空间，带来了多种主体交互参与的陌生性、匿名性公共空间以及治理难度与复杂程度的指数型增长。与此相应，我国的社会治理体制也在进行着适应性变革，从党的十四届三中全会提出加强政府的社会管理职能，党的十六届三中全会提出完善政府社会管理和公共服务职能，到党的十八届三中全会首次提出推进社会治理体制创新，党的十九大提出共建共治共享的社会治理格局，党的十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，党的十九届五中全会进一步明确了健全城乡基层治理体系、政府治理与社会相调节、居民自治良性互动等社会治理共同体的具体要求，与社会公共性建构相适配的治理理念与体制机制已初步成型并不断创新发展。新时代推进社会治理共同体的公共性建构，既是保障公民个人权益、实现安居乐业的现实需要，也是维护政治稳定、不断夯实“中国之治”的必由之路。

二、新时代社会治理共同体的公共性建构

作为中国共产党治国理政理念的一次重要突破，“社会治理”理念本身与公共性建构有着直接的逻辑关联。不同于“管理”“管治”等理论话语及其背后的行为倾向，“治理”一词彰显出引导各方协同参与、共同绘制社会治理同心圆的行政伦理。党的十九届四中全会将坚持和完善共建共治共享的社会治理制度、建设社会治理共同体确立为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的远景目标之一，这是社会治理范式变革的重要政治宣示。依循共建共治共享的社会治理制度建设社会治理共同体，将在新时代的历史起点上实现具有中国特色的公共性建构。

（一）共建：“多元参与+核心领导”的公共性主体系统

共建要求以大社會观、大治理观构建全民参与的开放型治理体系，体现出“多元参与+核心领导”的公共性主体系统。党的十八届三中全会首次以“社会治理”表述代替“社会管理”，反映了对社会治理主体认知的重要转向;而后“社会治理共同体”概念的提出，更是对新时代社会治理主体观念的深化与厘革。“社会治理共同体”划定出社会治理主体在治理角色、治理架构、治理伦理等维度上的重塑与革新，社会治理由单向管控走向全方位互动。近年来，经过理念与实践的创新，我国社会治理的权力生态逐步完善，合作治理格局日渐优化，治理主体利益聚合走上程序化轨道，多元参与的社会治理共同体愈加显明。不过，基于我国现实国情的社会治理模式，并非建立在社会中心论或经济人假设、个人本位主义的逻辑之上，而是以人民为中心的集体本位为逻辑起点，打造共商共建共享共治的多中心治理网络，进而实现吸纳与激活多方主体参与的治理格局[6]。

1.以公共参与实现社会治理多元协同。目前我国城乡建制规模庞大而细微，意味着单线性的组织与管理体制要承担超额的任务负重。这种治理模式在日常状态下难以取得较大的治理成效，而在应对突发性公共危机时疲态尤显。此次抗击新冠肺炎疫情的过程一方面彰显出基层党员干部的强大动员能力，同时也显露出群众自组织不足等基层治理短板。建设社会治理共同体，就是要改变组织与被组织、管理与被管理、“小马拉大车”的局面，真正将各类社会主体纳入协同治理的共同轨道上来。为此，应充分依靠人民民主与群众路线，发挥各类群团组织的组织功能，完善公共参与和民主协商的体制机制，注重联动融合、开放共治。

2.以强化核心保障社会治理行稳致远。实现社会治理的范式转换是呼应公共性建构的应然之举，但立基于中国实际的社会治理方案却应首先得到明确的界定与辨别。就社会治理的领导体制与权力分布而言，我国的社会治理不同于私人机构取代公共机构的“社会自理”，不同于半公共或非公共机构各自为治的“分散化治理”，也不同于在各治理机构之间实现权力掣肘的“制衡式治理”，等等。以上所举各种社会治理范式的共同逻辑假设在于取消国家在社会治理中的主导权能，由市场力量自行治理甚至反噬国家。这种“国家退场”的话语取消了国家本应担当的政治责任，从而使社会陷入“自由过度”而政治衰败的怪圈。有鉴于此，我国的社会治理必须始终坚持中国共产党领导，将中国共产党领导贯穿于社会治理的全领域、各环节，把党的政治优势转化为社会治理的显在效能，确保社会治理收放自如又定于一尊。

（二）共治：“制度维系+文化涵育”的公共性建制系统

共治要求经由刚性约束与柔性引导汇聚各方共同参与社会治理，旨在构建起社会治理“制度维系+文化涵育”的公共性建制系统。现代社会公共性的扩展加速了个人原子化与社会离心化的倾向，在将各类陌生主体并置其中的公共空间中暗含着诸多风险点与不确定性。共治即要实现各主体面向共同体的公共利益与公共责任从而实现社会的再整合，并借助制度规则框架和文化价值涵育的双重作用增进社会的“有机团结”①。“有机团结”的理念不同于原子化理性化个人的社会整合，其意在表明社会类似于生物有机体，其中各个单元、要素均有特定的分属功能，社会中的人们在交往过程中自然促成社会的有机整合。在实现治理主体与治理资源的整合以达成社会的“有机团结”方面，制度与文化是一体两翼、相辅而成的关系，二者以或隐或显的疏导效应维持着公共社会的良性运转。

1.以制度建设保障社会治理纲维有序。社会治理是一项涵括各方、牵涉多面的复杂性系统工程，与此相应，社会治理制度也是由多个层级、多重维度共同建构的综合性制度体系。党和人民在长期探索中形成的中国特色社会主义制度是加强和完善社会治理的立基之本。社会治理制度应在中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度的整体框架中谋篇布局，着力补足社会治理领域的短板和弱项，形成共振效应。特别是在社会公共性急速扩张、社会治理问题关联性不断加强的当下，更应该坚持和完善人民内部矛盾解决、社会治安防控、公共安全建设、基层协同自治等社会治理制度，为解决层出不穷的社会矛盾提供制度约束与稳定预期，切实将制度优势转化为社会治理的实际效能。

2.以文化涵育维系社会治理和谐稳定。在社会治理的现实场景中，制度是作为工具理性形态呈现的刚性约束，而文化是作为价值理性存在的柔性资源。“徒善不足以为政，徒法不能以自行”[7]。文化力量的发挥将深刻影响社会治理共同体与公共性建设的程度和趋向。此外，相较于制度实施所需要的大额运行成本，将文化的涵育功能应用于社会治理经济投入更小，易引发的震荡点更少，往往具有事半功倍的成效。在推进社会治理制度建构的同时，也要妥善应对价值诉求多元化、意识形态冲突所可能引发的社会分歧与治理风险。为此，要坚持“法安天下，德润人心”，在强化制度意识、发挥制度威力的同时增强社会成员的共同体意识，特别是要积极培育和践行社会主义核心价值观，寻求社会意识的最大公约数，营造风清气正的良好社会心态，为建设社会治理共同体凝聚起强大的精神合力。

（三）共享：“纵向提升+横向普惠”的公共性效能系统

共享要求社会治理成效持续惠及全体人民，构建“纵向提升+横向普惠”的公共性效能系统。党的十九届五中全会将“坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”[8]，作为今后一段时期经济社会发展必须遵循的原则。“共享”理念是中国特色社会主义的本质要求和新发展理念的重要内涵，同时也是我国新时代社会治理的应有之义，是人民共同建设、共同治理社会的必然结果。在新时代实现社会治理成果共享，要适应我国仍处于社会主义初级阶段的现实国情，尽力而为、量力而行，稳步推进治理成效的纵向提升与横向普惠。

1.推进治理成效在时间维度上的纵向提升。纵向提升意在表明共享社会治理成效在历时性上的持续性、渐进性。一方面，社会治理作为合理调试共同体成员公共生活的行为安排始终要面对人际与群际之间的复杂矛盾，因而具有长期性;另一方面，人们对公平与善治等高层次需要的追求会随着基础需要的满足而逐渐凸显，这也使得社会治理呈现出一定的阶段性。因此，社会治理需要始终面向社会生活的实际变革与人民群众的现实吁求，不断在治理理念、治理模式、治理手段等方面创新发展。正如习近平所指出的，“保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点，要采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，实实在在帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平”[9]159。未来，应继续深化社会治理领域改革，持续释放改革成效，不断增强人民群众基于良法善治之上的获得感、幸福感、安全感。

2.实现治理成效在空间维度上的横向普惠。横向普惠意指共享社会治理成效在共时性上的普惠性、公平性。社会治理依靠人民，治理成效属于人民。近年来，随着社会治理体制改革的深入，我国社会治理格局逐步优化，治理模式渐趋成熟，治理成效愈加凸显，持续广泛地惠及更多人民。新时代建设社会治理共同体，应坚持社会治理的公共性和治理成效的公益性，打通公民参与民主协商的痛点和堵点，建立程序化、规范化的议事参政平台，实现各类主体参与治理的机会平等，公平享有治理成果。“要从实际出发，集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，不断提高公共服务共建能力和共享水平，织密扎牢托底的民生保障网、消除隐患，确保人民群众安居乐业、社会秩序安定有序”[9]159。特别是将基层作为动员群众、公共服务、化解矛盾的重心，实现治理资源、治理力量向基层下沉，激发基层治理的内生动力，不断巩固基层之本。

三、社会治理共同体的公共性价值辨梳

公共性所指涉的是处于社会中的主体间整合与关联方式，其内在地包含着权力与责任、公共与私人、政府与社会等价值范畴之间的关联形态。在不同的社会空间，由于其历史传统与治理实践各异，以上范畴也具有不同的实质性内涵。我国坚持共建共治共享的社会治理制度，旨在建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，因而是具有中国特色的公共性价值关系。

（一）权责之分

人类社会的文明化现代化过程，在某种意义上可以归结为权责性质与内容的变迁以及权责分界的清晰化。现代治理体系功能以及公共性目标的实现有赖于权责关系的合理界定。社会治理涵盖多方主体、多重层级的治理网络，各类主体的价值偏好存在差异，在引导各方积极自觉地参与到社会治理的过程中如何实现对参与意愿的正向激励成为一项重要的课题。其中，核心问题在于治理权责的合理划分和有效配置，以及与此相匹配的权责履行与评估等。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，一方面要明确各类治理主体的权利边界，对应有之权进行赋权、确权、授權，保障公民各项民主权利;另一方面，也应增强各类主体的责任意识与履责自觉，防止多元化、功利化社会关系下责任边界收缩的困境。

“法者，治之端也”[10]。法治是明晰权责、定纷止争的最有效方式。特别是当下我国仍处于革除固有的体制机制弊端、推进国家治理体系和治理能力现代化的关键转型过程，原有一些权责不清的治理障碍和政策阻碍依然存在，有损于各社会主体集成合作的治理效应。在新时代，应善于运用法治思维和法治手段科学划定政治权力、市场权力及社会权力的权力边界和运行空间，实现依法确权、以权明责，依据民法典等法律法规化解矛盾纠纷、促进社会和谐。建设社会治理共同体，就是要将“责任配置——责任履行——成果享有”有效链接起来，形成合作之治。在操作层面，还应通过规则化的程序设计，在实践中有效规避正向激励与负面约束的失衡，防止权力逾界或激励扭曲，实现权责一致、责权相配。

（二）公私之辨

面向公共性建构的社会治理，必然要求为公共权力与公民权利划定规范化的运行空间。如是，才能在保障公民个人权益的基础上，为广泛吸纳公民参与公共事务提供可预见性的收益比较，进而激发公民参与建设社会治理共同体的自觉意愿。社会治理共同体要求多元参与的协同共治，将公共部门、私人部门及公民个体共同纳入社会治理的公共议题之中。治理主体的多元化倒逼权力运行机制、方式与格局的变化，网络化的社会治理体系对公共权力固有边界的调整产生了输入性要求。目前我国“公共权力外部边界渐趋形成但仍然模糊”[11]，公私权界的模糊导致公共权力运行“一收就死、一放就乱”的悖论，进而影响社会治理体系的健康发展。基于此，对公共权力边界的合理界定成为建设社会治理共同体的核心关切。

当前，我国社会治理领域应从整体体制机制层面调整公共权力边界。要深化全面从严治党，依据党内法规管党治党，持续推进依法执政、科学执政、民主执政，发挥党组织在社会治理中协调各方的领导核心作用，提升党对社会治理工作的执政能力和领导水平。要持续推进依法行政，依照新时代共建共治共享的社会治理制度设立权责清单，优化政府职能与权限;深入推进“放管服”改革，推进政府转变职能，优化各系统、各部门的权力配置，建设法治政府、服务型政府和效能型政府;加强权力运行程序公开的机制建设，依法推进政府信息公开、行政权力透明运行、基层政务公开等，充分保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。

（三）政社之别

在现代国家的治理模式中，政府与社会是两大主要的治理主体，二者在治理空间与治理权能上彼此交错、互促共生。在中西方的传统治理实践中，往往突出其中某一主体的治理作用而形成“政府中心论”与“社会中心论”两种治理范式。“政府中心论”强调以政府为中心的威权主义，偏重政府对社会的嵌入、支配与主导关系。“社会中心论”是20世纪80年代开始的新公共管理运动与新自由主义改革路线所提倡的治理模式，其意在发挥社会在多层次、多中心治理网络中弥补政府职能失灵的作用。不过，历史地看，将政府与社会二者明确区分的对立思维易使社会治理陷入偏于一侧的威权主义或细分效应下的碎片化倾向，从而削减社会治理效能。

经过四十多年的改革开放，我国逐渐走出了高度集中的计划体制，“社会”获得了较为宽松的政治环境与生长空间。当前，我国社会的现实基础要求政府与社会共同承担应有的社会治理职责。不过，治理主体的多元化不应延循简单化的并置分立式的治理途径，而应是在中国共产党领导下建立融合统一的治理模式。这与我国改革开放以来社会治理的历史实践紧密相关，即国家放权让利、通过体制机制引导培育社会层面的治理主体。因此，我国多主体参与社会治理的治理模式能否彰显出其应有的治理效能，根本在于中国共产党通过全面深化改革，渐进式引导社会力量参与治理并重塑国家治理体制机制。正如有学者所指出的，中国的治理路径虽然日益多元化，但仍然强调一种融合性而非分歧性的共在关系，尤其是在全球化、后工业化进程中，建立在领域分化基础上的治理正丧失其合理性，一种领域融合的逻辑愈发成为历史趋势[12]。在新时代，政府与社会的融合逻辑将展现为政府在配置治理资源、调整治理权限方面发挥顶层设计与规范定制作用，为社会主体发育提供总体引导与制度空间，寻找政府公权力与社会的结合点，使其在结构性关系中得以整合为均衡、紧密的治理体系。由此，政府引导与社会自主发展相互调适，共同致力于社会治理的公共性建構。

四、结语

公共性概念与现代社会的生成相伴生，且最早是从西方社会中生长出来的价值理念，具有西方文明的文化基因。公共性议题进入中国与我国市场化改革的历程紧密关联，它作为一项学术探讨的议题和指引实践探索的范式从侧面见证了我国社会自主性的发育成长。特别是党的十八大以来，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用日益成为改革的总体方向和普遍共识。随着改革的深入推进，我国社会结构正在经历持续性转型，多元化、智能化、高效化社会运行方式倒逼社会治理模式转变。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度、建设社会治理共同体成为中国共产党积极应变、创新社会治理理念的重大理论成果。社会治理共同体的理论创新与实践创造使得公共性构建这一人类社会治理的夙愿在中国大地上具有了当代可能性，也必将使中国之治展现出更为生动的时代图景。

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