完善广西重点生态功能区转移支付因素分配法的思考

【摘 要】因素分配法是重点生态功能区转移支付资金公平公正分配的重要手段和有力保证，所考虑的客观因素包括财力缺口、石漠化防治、森林覆盖、国家级保护区、漓江保护等。广西在运用因素分配法的过程中还存在生态扶贫产业发展因素缺位、因素分配法未充分考虑地方财力水平差异、因素分配法未全面反映生态环境治理成本等缺陷，对此，提出如下完善对策：以生态保护红线作为选取客观因素和确定相关生态功能区面积的重要参考、在石漠化防治因素补助额测算方式中增加石漠化治理成本因素、增加民族自治地方补助因素、增加生态产业扶贫补助因素。

【关键词】重点生态功能区;转移支付;因素分配法

【作 者】谭洁，广西民族大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，民族法与区域治理研究协同创新中心研究员。广西南宁，530006。

【中图分类号】F810 【文献标识码】A  【文章编号】1004-454X（2021）06-0019-0010

一、问题的提出与文献回顾

因素分配法是财政常用的资金分配方法，是指按照选择确定的因素设置相应的权重，以此设计公式对一定量的资金额度进行计算分解，得出不同地区或者不同项目的资金分配数额。一方面，因素分配法要求选取客观因素进行公式化分配，转移支付测算办法和分配结果公开;另一方面，因素分配法有赖于信息系统的健全，健全的信息系统包括统计数据选取全面、数据信息系统完善、统计方法先进、收支项目的核定具有统一的计量标准、具体业务部门之间形成高效运转的综合网络系统和便捷的信息交流渠道。

目前学界对因素分配法的研究成果并不多，针对重点生态功能区转移支付因素分配法的专门研究几乎没有。王倩倩在《中央与民族自治地方财政关系研究》一书中论及“优化民族自治地方的财力调整方式”时建议，应当充分考虑民族自治地方的特殊情况进一步调整并优化一般性转移支付的因素分配法，具体应从“标准财政供养人口的修正”“加入生态补偿因素测算”“标准财政收入的修正”等方面着手。[1]226～232李晓军、吴红萍、李志华介绍了达州创新实施“财政因素分配法”的宝贵经验，即：经过三年不断实践完善，逐渐形成了保障类、工作类、激励类等三类九项分配因素。[2]刘桂环、文一惠、谢婧、刘海江在梳理国家重点生态功能区转移支付政策演进进程的基础上，指出进一步提升的空间，其中在论述“优质优价、多劳多得”的导向作用还有待进一步提升时总结到：标准财政收支缺口是决定转移支付资金分配数额的重要因素，但无法充分反映政府在生态保护和环境治理方面增加的成本和失去的发展机会，应当增加生态保护区域面积、生态类型和生态建设的困难程度、生态贡献、产业发展受限对财力的影响情况和贫困状况等因素及权重。[3]赵卫、刘冬、邹长新、肖颖通过对典型县域的分析得出结论：当前重点生态功能区转移支付资金分配机制尚未充分体现与重点生态功能区生态环境保护及其地域差异、类型差异的相关性，从源头上影响了重点生态功能区转移支付资金分配的公平性，合理性，制约了重点生态功能区转移支付对地方政府加强生态环境保护的引导作用。[4]综上所述，已有的研究成果都肯定了因素分配法的客观性、科学性和公平性，是未来转移支付资金分配改革创新的方向，且不同类型的转移支付选取的因素及规定的权重各不相同。然而，针对某一类型转移支付因素分配法存在的问题及完善的路径却鲜有学者深入探析。为完善广西重点生态功能区转移支付资金分配机制，笔者尝试对因素分配法所选取因素的科学性、合理性进行深入分析，为改革创新献计献策。

二、广西重点生态功能区转移支付因素分配法的现状

2010年，根据《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》（国发〔2010〕46号）广西壮族自治区第一批确定的16个国家重点生态功能区县，其中包括12个“桂黔滇喀斯特石漠化防治”区县，4个“南岭山地森林及生物多样性”区县。2016年，根据《国务院关于同意新增部分县（市、区、旗）纳入国家重点生态功能区的批复》，广西壮族自治区的阳朔县、灌阳县、恭城瑶族自治县、蒙山县、德保县、那坡县、西林县、富川瑶族自治县、罗城仫佬族自治县、环江毛南族自治县、金秀瑶族自治县等11个县（自治县）被新增纳入国家重点生态功能区范围，其中包括4个水源涵养生态功能区，7个水土保持生态功能区。截至2020年，广西国家重点生态功能区县共27个。具体范围见表1。

为了推动主体功能区规划的落实，加快广西国家重点生态功能区建设的步伐， 根据《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，广西壮族自治区于2009年设立重点生态功能区转移支付，其性质是一般转移支付中的均衡性转移支付，主要依据是《广西壮族自治区重点生态功能区转移支付办法》（以下简称为《办法》），该办法先后修订6次，新办法于2019年5月起正式实施，其中资金分配环节最大的亮点就是采用客观科学的因素分配法分配资金，确保资金分配公平公正、公开透明。

在广西《重点生态功能区转移支付办法》中，因素分配法主要适用于重点补助和引导性补助资金的分配，其中国家重点生态功能區县是主要的重点补助对象。对纳入转移支付范围的重点补助区域、引导类区域所属县以上年分配数为基数，同时根据财力缺口、石漠化防治、森林覆盖、国家级保护区、漓江保护等客观因素对增量资金进行分配。对当年新增纳入转移支付范围的重点补助及引导类区域，按照客观因素分档核定补助基数，同时按照以上五项因素统一测算分配增量补助资金。补助系数按照以下三种分类逐步递减：国家级重点补助区域、自治区级重点补助区域和国家级引导类区域、自治区级引导类区域。各项因素补助额测算方式详述如下。

（一）财力缺口因素补助额测算方式

财政收支缺口越大，需要获得的重点生态功能区转移支付资金就越多。根据经济发展水平综合评价，广西经济发展水平中等的县（市、区）24个，面积比重24.5%;较低和低等级的52个，面积比重60.3%。由此可知广西的经济发展水平低的市县占比大，经济基础薄弱，政府财力弱，且该类市县主要分布在自然条件相对恶劣、地理位置偏远、人口较多、交通不便的桂西、桂东南等地区。在财力较弱和生态环境质量较差的双重压力下，该类地区在生态建设的过程中难度更大，资金的需求量就更大，而且重点生态功能区所处市县的经济社会发展受到环境保护的条件限制，地方政府的财力根本无力负担，财政收支缺口也就越大，难以承担保护和修复生态环境、提高生态产品供给的任务。

（二）石漠化防治因素补助额测算方式

将石漠化防治作为补助测算的因素，将使石漠化地区生态保护和治理得到更多的资金支持。根据生态系统脆弱性和生态重要性综合评价，广西生态比较脆弱的区域面积较大，达5.14万平方公里，占全区总面积的21.7%，其中脆弱区域面积占10%。1广西是黔桂滇石漠化综合防治核心区域，833.4万公顷岩溶土地面积，占广西土地总面积的35.1%;193万公顷石漠化土地，占广西土地总面积的8.14%，石漠化面积仅次于贵州和云南，居全国第三位。2石漠化、土壤侵蚀等是生态脆弱的主要因素，石漠化最直接的后果就是土地资源的丧失，又由于石漠化地区缺少植被，不能涵养水源，往往伴随着自然灾害和严重的饮水困难。石漠化地区日趋恶化的脆弱生态环境制约了经济社会的发展，许多地方甚至不得不考虑“生态移民”。

（三）森林因素补助额测算方式

以森林因素作为补助的测算因素，将使维护和提高森林生态产品供给能力得到有力支持。加强生态功能区建设，提高生态产品供给能力，需要开展植被恢复和水土流失治理，保护现有天然林，继续实施退耕还林，进行封山育林，恢复阔叶林，提高森林涵养水源功能。根据广西壮族自治区生态环境厅2018年广西壮族自治区生态环境状况公报，广西森林面积1480万公顷，森林覆盖率62.37%，活立木总蓄积量7.90亿立方米，人工林面积居全国第一。只有保护好森林、草地、湿地等生态空间，使生态服务功能增强，才能提供一定数量的农产品和生态产品。

（四）国家保护区因素补助额测算方式

以国家保护区作为补助的测算因素，有利于强化自然保护区建设和管理。国家级自然保护区是推进生态文明、构建国家生态安全屏障、建设美丽中国的重要载体，是保护生物多样性、筑牢生态安全屏障、确保各类自然生态系统安全稳定、改善生态环境质量的有效举措。为保护八桂丰富而独特的生物多样性，全区林业自然保护区工作从抢救性保护阶段逐步转变到质量提升阶段，林业自然保护区网络体系不断完善。2018年新晋升国家级自然保护区7处，使广西区林业国家级自然保护区达到19处，居全国第六位，3国家保护区的建设和管理的资金需求量也不断增加。以国家保护区作为补助的测算因素，将为自然保护区建设和管理提供更多的资金支持。

（五）漓江保护因素补助额测算方式

以漓江保护作为补助的测算因素，为漓江环境的治理提供资金支持。漓江得天独厚的生态环境为流域经济发展提供了先天的自然资本，但随着社会经济发展和人口擴展，对漓江的自然生态资源被过度消耗，形成了生态缺口，带来的环境问题反过来制约经济社会发展，影响到流域经济发展的平衡性。需要对漓江流域上下游进行整体保护、系统修复、综合治理，整体改善区域生态功能，使生态环境明显改善、生态系统稳定健康发展、生态功能进一步提升。而且漓江全长227km，干流长164km，总流域面积6050km2，1流域面积较大、干流，治理的资金投入大。因此，以漓江干流流经相关市县区域内河流长度、流域面积来计算漓江保护区补助资金额有其合理性。

三、广西重点生态功能区转移支付因素分配法的缺陷

笔者对走访调研过的10个国家级重点生态功能区县2014～2018年重点生态功能区转移支付资金分配情况总结如表2。从表中的数据可以看出，广西10个国家级重点生态功能区县转移支付资金分配总额，由2014年54237万元增加至2018年71283万元，总增长率约为23.9%，年均增长率约为4.8%。其中2014～2016年，这10个重点生态功能区县转移支付资金分配金额增长较快，原因是金秀、富川、恭城、蒙山四县于2016年由区一级重点生态功能区升级为国家级重点生态功能区，转移支付资金出现大幅增长，但2017～2018年，大部分县则出现资金分配总额下降的现象。表中的数据部分反映出目前的资金分配方法存在不科学、不合理的地方，笔者于下文对因素分配法的缺陷做一详细分析。

（一）生态扶贫产业发展因素缺位

生态扶贫是将生态保护和资源利用，生态保护和开发扶贫，生态保护和发展经济有机统一在一起，强调增量收益与存量收益并重的一种扶贫方式。[5]其理念既反映了绿色发展、循环发展的要求，又体现了“绿水青山就是金山银山”的“两山”理念，通过将生态与扶贫结合在一起，使得贫困人口在生态保护过程中实现脱贫致富。根据由国家发展与改革委员会牵头制定的《关于印发生态扶贫工作方案的通知》（发改农经〔2018〕124号）附件，生态扶贫的途径有以下四种：生态工程建设、生态公益性岗位、生态产业、生态补偿。其中，发展生态产业是增强生态区造血能力的重要手段。习近平于2016年4月在安徽考察时指出：“要脱贫也要致富，产业扶贫至关重要。”生态产业扶贫是以同时实现脱贫和生态保护为目的，以实施生态产业项目为依托，以贫困地区特色生态资源为基础，以政府生态扶贫政策为支撑，引导和扶持企业、个人及其他机构利用当地特色生态资源，开发特色生态产品，从而增加贫困人口就业和收入，实现贫困人口持久脱贫的模式。[6]生态产业扶贫是在保护、改善生态的基础上，合理利用贫困地区的特色生态资源进行经济开发，形成独具特色的产业优势和经济优势，实现对贫困地区和贫困人口由“输血式”扶贫到“造血式”扶贫的转变，营造经济效益和生态效益双赢的局面。这种可持续性的绿色扶贫模式已经成为当今生态扶贫中的标杆在各地推广。广西壮族自治区高度重视和全面贯彻习近平总书记关于脱贫攻坚的重要指示精神，坚持生态保护与脱贫致富并重，不断加大对生态扶贫的支持力度，以带动贫困人口走上小康之路。然而在重点生态功能区转移支付资金分配的过程中，虽然单列“生态护林员补助分配”项目，但却并未将“发展生态扶贫产业”作为影响资金分配的重要因素加以考量，生态扶贫产业发展从重点生态功能区转移支付中获得的资金捉襟见肘，这与生态扶贫产业所能带来的巨大生态效益与经济效益形成鲜明反差。

以都安瑶族自治县的油茶产业和两性花毛葡萄产业为例，两种产业均属于生态产业扶贫，油茶产业采取“能人带动，政府扶持，群众参与，种养结合”的模式，两性花毛葡萄产业则采取合作社发展模式，二者均是在山地上种植，既可以提高土地利用率、增加植被覆盖率、保持水土，又可以防止土地石漠化、促进就业、增加农民收入，带动贫困人口脱贫。这两种生态产业给当地带来巨大的经济效益、生态效益和社会效益，但在产业发展过程中并未获得重点生态功能区转移支付资金的大力扶持。中央下达的重点生态功能区转移支付资金数额有限，用途分散，没有太多资金投入到生态产业扶贫领域。都安油茶产业和两性花毛葡萄产业在创立初期均面临资金缺口大的困境，需要政府的大力扶持。县政府虽然也给予创业者发展产业资金，并帮助完善基础设施建设，但这些资金更多是来源于其它专项资金和广东深圳对口帮扶资金，来源于重点生态功能区转移支付资金的比例很小，未能起到引导、扶持生态产业发展的关键作用。在生态产业发展初期以及扩大经营规模的关键时刻，创业者经常面临资金短缺的问题，如果没有足够的资金支持，很容易导致生态产业夭折，或者发展缓慢，难以形成规模化、产业化的发展模式，也会挫伤创业者通过生态产业扶贫的积极性，影响脱贫攻坚的力度和进度。笔者认为应当充分发挥重点生态功能区转移支付资金的示范和引领作用，将资金更多投入到生态扶贫产业领域，引导扶持生态产业的发展。因为一旦生态产业发展效果显现，不仅可以安排更多的贫困人口就业，而且可以吸引大量的专项资金和社会资金投入，从而促进生态产业规模化发展，达到多赢效果。

（二）因素分配法未充分考虑地方财力水平差异

一般来说，财力水平越弱的地区，用于生态环境保护的资金比例越小。重点生态功能区转移支付作为一种均衡性转移支付，应当在资金分配时向这些地区倾斜。然而，实际操作中却很难满足这一需求。

广西区内分布的重点生态功能区大多位于偏僻山区，地方政府财力薄弱。用来表征“财力薄弱”的重要因素是“财力缺口”，根据2017年广西壮族自治区重点生态功能区转移支付的测算方法（详见表3）可以看出，财力缺口因素测算权重只有20%，其余因素测算权重达到80%。2017年广西上林、马山等重点生态功能区县均衡性转移支付收支缺口1及补助（详见表4）也说明财力缺口因素测算权重过小。从表格中统计的数据可以看出，上林、马山、三江、恭城、资源五个县的财政收支缺口均达到上亿元人民币，而与此对应的增量补助2却只有几万元到几十万元不等，资源县的增量补助甚至只有4万元。这组数据反映出，由于财力缺口因素测算权重过低，测算方法有待改进，重点生态功能区转移支付资金未能充分向财力薄弱地区倾斜。

笔者以恭城瑤族自治县为例做一详细说明。恭城瑶族自治县属于山区贫困县，隶属广西桂林市，贫困人口多数分布在边远山区、水源林保护区周边地区。其中水源林保护区周边有26个贫困村，占全县贫困村总数近一半。这些地区自然条件差，基础设施老化，村民抵御自然灾害能力弱，靠天吃饭的局面仍未从根本上改变，而且该区域城镇化率较低，仅为31.82%，加上经济总量小、产业基础薄、贫困面大、基础设施不完善，使其经济发展水平远远低于广西经济发达地区，基本公共服务供给能力“短板”突出，可用财力不足。其中，中央对地方的转移支付占地方财政收入比重较大，2018年中央转移支付占恭城全县一般公共预算总收入的57%，虽然相较于2017年而言，所占比例已经有所下降，但是可以看出，恭城瑶族自治县对中央转移支付资金的依赖程度仍然较高。此外，恭城瑶族自治县境内矿产资源丰富，钽铌在全国占重要地位，铅锌矿藏量居广西第二位，促使了当地采矿业的兴盛，推动了经济的发展，使采矿业及其相关的产业成为地方税收的主要来源。但近年来，由于有色金属矿产价格持续低迷，生产成本快速增长，环保压力加大，企业被动式停产整顿频繁，再加上矿源逐渐枯竭，重点矿产企业运转陷入困境。[7]许多采矿产业纷纷倒闭或者搬离当地，使采矿业对财政税收的贡献率急剧下降。举例而言，2016年长行冶金炉料公司，以及其它矿产业的停产，导致恭城瑶族自治县税收大幅减少，致使当年税收收入未完成预算目标。自从2016年恭城瑶族自治县升级为国家重点生态功能区之后，必须严格执行产业准入负面清单。按照2017年广西发展与改革委员会关于印发《广西第二批重点生态功能区产业准入负面清单（试行）》（桂发改规〔2017〕1652号）的通知，采矿业在恭城瑶族自治县属于限制类产业，有些金属采选业属于禁止类产业，这使得当地许多采矿业无法继续生产。恭城瑶族自治县也因此失去税收的重要来源，这对该县的财政收入来说无疑是“雪上加霜”。从表2反映的转移支付资金分配信息来看，恭城瑶族自治县获得的资金总额排名倒数第二，且2018年与2017年相比数额有所下降。因此，在资金有限、财政吃紧、民生压力较大的情况下，地方政府往往会将重点生态功能区转移支付资金优先用于民生保障和基本公共服务领域，用来维持、改善生态环境的资金就会相应减少。如果这些经济发展落后、为保护生态而牺牲当地经济发展机会的地区未能得到国家重点生态功能区转移支付资金足够的支持，必将挫伤他们建设重点生态功能区的积极性。

（三）因素分配法未全面反映生态环境治理成本

广西四种类型重点生态功能区各具特色，所面临的生态问题、生态治理的措施和成本各不相同，生态环境越恶劣的地区，治理的成本越高，资金的需求量越大。以石漠化防治生态功能区为例，石漠化一直是困扰广西发展的严重生态问题，截至2016年底，广西岩溶地区石漠化土地总面积为153.29万公顷，遍及河池、百色等9个地市，石漠化土地面积占广西土地总面积的8.14%。1以上林、马山两县为例，两县生态环境脆弱，石漠化问题严重影响当地民众生活和经济发展。根据表3和表4统计的信息，在2017年自治区重点生态功能区转移支付测算方法中，石漠化防治因素只占20%的权重，上林、马山为此得到的增量补助分别是74万和72万，这与两县石漠化问题的严重性和危害性并不成正比。根据中国政府采购网显示，上林县2016年岩溶地区石漠化治理工程项目预算为850万元，2017年该数据高达865.5496万元2，由此可见，上林县为治理石漠化每年需花费大量资金，增量补助与石漠化治理成本相去甚远。因素分配法测算不合理导致资金分配未能向生态环境质量较差地区倾斜。

例如，马山县是广西石漠化特别严重的县份之一，石漠化土地面积占广西石漠化土地总面积的2.03%，集国家重点生态功能区与国家级贫困县于一体，生态脆弱与贫困落后共存。马山县境内多山，大体分东西两大部，东部多大石山，西部多丘陵，山体自然坡度大，岩石风化强烈，地质复杂而且十分脆弱，石山面积占全县总面积的56.3%，耕地面积较少，生存环境恶劣，贫困人口众多。为了解决人多耕地少的问题，村民们往往通过毁林毁草开垦来扩大耕地面积，导致植被覆盖率下降，水土流失严重，石漠化面积扩大，使当地的生态环境愈加恶劣。石漠化被称为“地球癌症”，植被的恢复重建是治理石漠化的关键。在马山县这种石山地区，自然条件极差，基础设施落后，特别是石漠化地区石多土少，抗逆能力差，石山上种树成本高，是土山的3倍以上，造林难度极大。[8]再加上马山县夏季多雨，洪涝灾害频繁，致使石山地区水土流失严重，岩石裸露面积大，山上土壤贫瘠，在这样生长环境下，树苗不易存活，成长缓慢，耗时长，大大提高了生态恢复治理的难度，使其治理成本也比一般的地区高。此外，石漠化地区既不适合耕种也不适合居住，所以生态移民也是治理石漠化的手段之一，但是贫困人口的搬迁、安置也需要资金的支持，这也无形之中增加了马山县治理石漠化的成本。

马山县生产基础薄弱，经济发展严重滞后，当地财政缺口大，无法为治理石漠化提供足够的资金。国家对重点生态功能区的生态环境保护有严格的要求，石漠化治理是马山县所在生态功能区的重要任务。然而，中央对马山县重点生态功能区的转移支付的资金总量过小，且2016年到2018年呈下降趋势，这大大加重了马山县恢复、治理生态环境的压力。转移支付资金中仅有生态护林员补助资金要求专款专用，其余的资金由政府按轻重缓急自主安排，而政府一般会把资金用于“保运转、保工资、保民生”，由于改善生态环境成本高、周期长、见效慢，政府在这一领域分配大量资金的意愿并不强烈。因此，国家在测算重点生态功能区转移支付资金时，应当充分考虑区域间生态环境治理成本的差异性，资金应向生态环境质量较差地区倾斜，使下拨的资金尽量满足生态环境保护的实际需要，减轻地方政府的财政压力。

四、完善因素分配法的路径

笔者认为，加强重点性补助和引导性补助的分配管理重点在于精准确定影响分配的因素，可以从以下几个方面进行完善。

（一）增加生态扶贫产业补助因素

生态护林员补助是一种“输血式扶贫”方式，容易助长贫困户对国家的依赖、在思想上不愿主动脱贫，一旦贫困户不再担任护林员，整个家庭可能面临再次返贫的困境。与生态护林员补助相比，生态扶贫产业是一种“造血式扶贫”方式，是把生态产业发展和精准扶贫有效结合起来，是将绿水青山变为金山银山，实现生态效益、经济效益和社会效益三赢的最有效的手段。由此，笔者认为，应当充分发挥重点生态功能区转移支付资金的示范和引领作用，将资金更多投入到生态扶贫产业领域，引导扶持生态产业的发展。因为一旦生态产业发展效果显现，不仅可以安排更多的贫困人口就业，而且可以吸引大量的专项资金和社会资金投入，从而促进生态产业规模化发展，达到多赢效果。考虑到重点生态功能区转移支付资金的重要性，而当前无论是《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，还是《广西壮族自治区重点生态功能区转移支付办法》，都未对此做出相关规定。因此，笔者建议应当在重点生态功能区转移支付资金分配方法中增加生态扶贫产业补助因素，以便提高生态扶贫的效益。

补助范围应当结合产业准入负面清单来确定，鼓励依托当地生态環境资源、构建新型农业经营体系、提升生态特色农业质量、采取“公司+合作社+农户”的产业化经营模式的生态产业，有助于推动农业增效、促进农民增收。补助范围还应将进行生态化改造的限制类工业产业纳入其中，鼓励通过技术创新或引进先进的清洁生产技术和工艺，对原有产业和园区进行生态化改造，推动园区向专业化、特色化、生态化发展。

生态产业扶贫补助因素及权重的设计应当将扶贫的指标和效果纳入其中。具体来说，资金分配的因素主要包括贫困状况、政策任务和脱贫成效等。贫困状况主要考虑各省贫困人口规模及比例、贫困深度、农民人均纯收入、地方人均财力等反映贫困的客观指标;政策任务主要考虑国家扶贫开发政策、年度脱贫攻坚任务及贫困少数民族发展等工作任务;脱贫成效主要考虑扶贫开发工作成效考核结果、资金绩效评价结果等。各县财政安排的生态产业扶贫补助资金应主要采取因素法分配，资金分配的因素及权重可根据当年扶贫开发工作重点、本地脱贫攻坚规划、年度扶贫开发工作任务和实施计划自主安排使用。地方政府要充分发挥重点生态功能区转移支付资金的引导作用，统筹整合使用相关财政涉农资金，提高资金使用精准度和有效性。

（二）增加民族自治地方补助因素

如上文所述，当前重点生态功能区转移支付延续了分税制“一刀切”的资金分配方式，中央并未对民族自治地方给予特殊照顾，其直接后果就是民族自治地方的社会公共服务供给能力大幅度下降，与全国平均水平的差距拉大。地方政府为了改善民生，极易挤占、挪用重点生态功能区转移支付资金。为了充分发挥这笔资金的作用，提升民族自治地方建设重点生态功能区的能力，在分配资金时应当正视民族自治地方的特殊性，在重点补助、引导性补助的增量补助中增加民族自治地方因素并科学设计补助系数。其一，由于民族自治地方民族文化风俗差异很大，且大部分地处边疆，多个民族跨境而居，各民族宗教信仰、语言文字各不相同，地方政府管理本区域的行政事务时管理成本更高，维护民族团结、社会稳定与国家统一的压力更大，增加的管理成本应当纳入因素分配法测算的范围;其二，由于民族自治地方大多处于不发达或欠发达地区，自然环境一般较差，交通不便，信息不灵，技术人才缺乏，经济基础薄弱，市场发育相对不完善，企业竞争能力不高，产业结构和产品结构不合理，发展地方经济的成本相对较高，财政收入能力相对较弱。[1]163较高的经济发展成本和较弱的财政收入能力也应当纳入因素分配法测算的范围。

综上所述，民族自治地方因素应具体包括特殊地理环境、民族构成、文化习俗、人口数量（依据少数民族人口总数、少数民族人口占总人口的比重以及少数民族种类数的不同而有所区分）、行政面积、边境线长度、教育状况和地方财政支出能力、需求等内容，在设计补助系数时也应当根据不同因素的特点灵活安排。

（三）选取客观因素和确定相关生态功能区面积以生态保护红线为重要参考

2011年10月17日国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》1，该意见在全国首次提出了“生态红线”。同年12月15日印发的《国家环境保护“十二五”规划》也做了类似的规定1。国务院的这两份文件确立了我国生态红线制度的雏形。2014年修订通过的《中华人民共和国环境保护法》正式将生态保护红线写入到法律条文中。22017年6月5日印发的国家《生态保护红线划定指南》要求生态功能极重要区域和极敏感区域，纳入生态保护红线。生态红线的提出将人类活动限定在生态自动调节修复的限度内，以此促进生态环境可持续发展的目标。

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求构建“五级三类”国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。同年3月5日，习近平在十三届全国人大二次会议上强调：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。”

广西一直积极推动生态保护红线划定工作的开展。2018年，《广西壮族自治区生态保护红线划定方案》（以下简称《划定方案》）通过专家组的论证审查。《划定方案》确定广西全区生态保护红线面积为6.276万平方公里，占全区管辖面积的25.68%，保护范围基本格局为“两屏四区”。32019年《广西壮族自治区重点生态功能区转移支付办法》确定的补助范围十分有限，一些具有重要生态价值的区域没能纳入其中，在基层难以获取象“森林覆盖率”等重要因素的权威数据，生态保护红线划定为科学确定补助范围、准确选取重要因素、合理确定数据和权重提供了重要契机，能够有力促进重点生态功能区转移支付资金分配的完善。

（四）石漠化防治因素补助额测算方式中增加石漠化治理成本因素

岩溶生态环境系统的脆弱性主要是特殊的水文地质造成的，加上人类不合理的经济活动，使原本脆弱的生态地质环境更加恶化。由于各县石漠化分布、形势、面积、地势、治理的难度各异，石漠化治理的成本也各不相同。因此，在测算石漠化防治因素补助额时不仅要以石漠化面积为重要依据，石漠化治理成本也应成为重要的测算因素，且成本的核算需要客观、科学、准确的数据支撑。

笔者认为可以从以下几个方面考虑：首先，明确建设内容及规模。石漠化治理的建设内容包括：植被管护、封山育林、人工造林、人工种草、修建畜舍和运动场、修建青贮池、购买切草机、沃土工程、坡改梯、人间道、山塘、水轮机灌站、排灌渠、排涝渠、河堤整治、农田防护堤、拦水坝、配套水利渠道、砌墙保土、田埂防渗改造、灌溉渠。其次，考虑监测成本。采用遥感技术对重点生态功能区县域岩溶土地进行全面监测，了解区域石漠化状况及相关生态因子动态变化。在治理的小流域范围内布设固定监测点，调查地貌类型、基岩裸露度、土壤种类、土壤厚度、土地利用类型、植被種类、植被综合盖度、石漠化程度等因子，设置固定标准地监测水土流失情况，建立监测点基本信息数据库。最后，项目实施单位提供具体的成本核算，包括运输、水、电、人工、土地等的成本。协助单位如发展与改革局、林业局、水利局、水产畜牧兽医局、财政局等负有提供成本核算相关信息的义务。总之，石漠化防治因素分配法的设计应当有助于增加有林面积和林草植被综合盖度，有利于产生水土保持、保土保肥、固碳释氧效益。

五、结 语

因素分配法是保证重点生态功能区转移支付资金公平公正分配的重要手段。针对广西在运用因素分配法的过程中存在的生态扶贫产业发展因素缺位、因素分配法未充分考虑地方财力水平差异、因素分配法未全面反映生态环境治理成本等问题，应当及时总结经验教训，提出完善对策。本文揭示的问题及提出的具体对策并没有涵盖全部亟待完善的因素，例如，在产业准入负面清单的执行过程中，淘汰落后产能、关闭生产工艺落后和“三废”排放不达标企业、对企业进行生态化改造等都需要花费大量资金;“环境监测”对国家重点生态功能区转移支付资金绩效评估至关重要，然而，当前这项工作的顺利开展缺经费、少设备、乏人才。如何将这些建设重点生态功能区不可或缺的成本纳入因素范围并合理确定权重，还需深入调查研究。

（本文受广西民族大学民族法与区域治理研究协同创新中心资助。）

参考文献：

[1] 王倩倩.中央与民族自治地方财政关系研究[M].大连：东北财经大学出版社，2012.

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[9] 王倩倩.中央与民族自治地方财政关系研究[M].大连：东北财经大学出版社，2012.

THOUGHTS ON IMPROVING THE DISTRIBUTION METHOD OF TRANSFER PAYMENT FACTORS IN KEY ECOLOGICAL FUNCTION ZONES IN GUANGXI：Take National Key Ecological Function Districts and Counties as Examples

Tan Jie

Abstract： The factor distribution method is an important means and a powerful guarantee for the fair and equitable distribution of transfer payment funds in key ecological function areas. The objective factors considered include financial gaps， stony desertification control， forest coverage， national-level protected areas， and Lijiang River protection. In the process of applying the factor allocation method in Guangxi， there is still a lack of ecological poverty alleviation industry development factors， the factor allocation method does not fully consider the differences in local financial levels， and the factor allocation method does not fully reflect the ecological environment governance costs. For this， the following perfect countermeasures are proposed. Taking the ecological protection red line as an important reference for selecting objective factors and determining the area of relevant ecological function zones， in the calculation method of the subsidy amount of rock desertification prevention and control factors， increase the rock desertification control cost factor， increase the subsidy factor of ethnic autonomous areas， and increase the ecological industry poverty alleviation subsidy factor.

Keywords： key ecological function areas; transfer payment; factor allocation method

〔責任编辑：陈家柳〕