澳大利亚基本公共服务均等化的实践探索与启示

孔凡河+赵宏伟

[摘 要]澳大利亚幅员辽阔，各地经济发展差异显著。但它却利用均等化转移支付等制度，较好地解决了基本公共服务非均等的问题，成为世界上推进基本公共服务均等化较为成功的国家之一。澳大利亚在基本公共服务均等化方面的有益探索与成功经验值得我国借鉴。

[关键词]澳大利亚；基本公共服务；均等化；转移支付

[中图分类号] D523 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）09-0057-03

澳大利亚是一个幅员辽阔、经济发达的国家。2011年其国内生产总值在全球排名第13位，人均生产总值排名第6位。但是澳大利亚各地区之间在自然人文环境和经济发展水平方面存在较大差距，东南沿海地区经济较发达，西北部广大地区的经济则相对落后。因此，地区间的财力分布很不平衡。为了维护联邦政府的统一和共同利益，促进全国经济社会的平衡发展，缩小各地区经济发展和人民生活水平的差异，澳大利亚建立了较为完善的基本公共服务均等化制度。

一、 澳大利亚基本公共服务均等化的制度框架

（一）各级政府职责明确，事权财权匹配。澳大利亚实行联邦、州和地方三级政府管理体制。联邦政府和州政府及地方政府之间的职责划分十分明确，并且合作程度较高。联邦政府主要负责税金的收取和分配，并处理涉及全国利益的外交、国防、移民、高等教育、就业和社会福利等事务；州政府补充联邦政府的活动，管理或提供多数公共服务；各地方政府的权力和职责不尽相同，主要负责城镇规划、建筑标准的监控、基础设施的修建和维护、公共健康与卫生、公共图书馆和社区娱乐休闲设施等。需要指出的是，联邦政府和州政府的财权和职责是分开的，联邦财政在全国财政分配中居主导地位。高度集中的财政体制并不适合每一个国家，不过，对于幅员辽阔、地方经济发展水平差异较大的澳大利亚而言，则十分必要。由联邦政府集中大部分财力，通过转移支付等形式可以拉平各个地区间的公共服务水平，能够有助于基本公共服务均等化目标的实现。

（二）财政转移支付制度全面细致。为了进一步缩小地区间财政能力差距，2007年7月，澳大利亚引入了商品和劳务所得税（GST），旨在建立联邦对州的一般性转移支付制度。商品和劳务所得税为中央税，由联邦统一征收，全部作为一般性转移支付资金由联邦补助委员会按照均等化原则，在权衡各州收入能力和支持需求的基础上提出分配方案，由国库部确定各州份额，在各州之间重新进行分配，州政府自行安排这笔资金，联邦政府不予干涉。这项改革使州政府获得了稳定的收入来源，大大提高了其提供公共服务的能力，并对缩小地区间差距产生了积极效果。[1]除一般性转移支付外，联邦政府还有对各州的专项转移支付，由联邦政府制定资金用途，一般用于特定目的或项目，不得挪作他用。

澳大利亚的财政转移支付制度是公式最多、考虑因素最复杂的制度。在安排转移支付时采用因素法进行确定，充分考虑财力差异和公共服务成本的地区差异。选择多种因素用统一公式计算标准收入和标准支出，并根据特殊的影响因素，调整标准的合理开支和合理费用支出水平，差额量就是需要补贴的数。联邦政府要为收支差额支付转移支付金额。如果缺乏联邦政府的财政性资金，各州所获得的转移支付补助将按同比例减少。均等化的转移支付作为联邦政府预算的一个组成部分，很好地体现了联邦政府的宏观政策导向。

（三）设有推进基本公共服务均等化的专门机构。为了更好地、统一地提供基本公共服务，澳大利亚专门设立中央联合部。该部是联邦政府近年来新成立的一个机构，是从家庭与社区服务部分离出来的一个直接服务于公民的公共服务机构，其职能就是为全澳洲居民提供更便捷的公共服务。在中央联合部成立以前，澳大利亚居民享有的各种服务，分别由政府不同的机构来提供。比如，政府对盲人提供的特别服务，由健康部门负责；而再就业方面服务和培训，由家庭与社区服务部负责等。居民一般也不是很清楚自己究竟享有什么样的服务，可以从哪里获得，等等。成立中央联合部就是让它把以前分散的政府服务，集中起来进行管理。中央联合部有庞大的雇员队伍和遍布全国的网络，它通过电话、邮件和电子邮件形式，与全国潜在的服务对象进行联系，并经常以面对面交谈的方式，了解居民的需求，为他们提供帮助。在澳大利亚的很多危机事件中，中央联合部都组织了支援队伍，提供各种可能的服务，真正体现了公共服务“以人为本”的要求和澳洲公共服务体系的有效性，为保障澳大利亚人人享有均等化的基本公共服务发挥了积极作用。[2]

二、 澳大利亚推进基本公共服务均等化的实践成效

澳大利亚是一个高收入、高税收和高福利的国家，其公共服务体制深受英国公共服务改革的影响，与文官制度“二位一体”。澳大利亚联邦议会早在1902年、1922年和1999年就通过了三部《公共服务法》，确立了澳大利亚的公共服务体系、职责和管理内容。

基础教育方面。澳大利亚实行以世俗教育、义务教育和免费制为特色的全民义务教育制度。1901年澳大利亚联邦成立后便制定了《全民义务教育法》，并成立了相应的主管部门。[3]1960年以后澳大利亚的教育才真正起飞。1973年澳大利亚学校委员会出台“薄弱学校计划”，旨在为贫困地区的学校提供更多的经费、技术和师资等方面的帮助，以提高教学质量。这一计划实行的重点是城市的经济落后地区，而农村地区得到的资助较少。为使更多农村偏远地区的学校得到发展，澳大利亚联邦政府于1977年提出了“贫困农村地区计划”，联邦政府拨款411万美元，用于资助六个州和北部地区的农村学校。随着澳大利亚经济的发展，联邦政府对该计划的资金投入不断增加。1982年联邦政府为农村地区计划拨款790万美元，1994年增加到1470万美元，2000年又增至2000万美元。从2001年起，农村地区计划成为了联邦政府目标计划中的一个子项目，每年政府拨款约2200万美元。为了使基金得到有效利用，各州政府都制定了严格的标准用以评定符合接受基金资助的学校。自实行农村地区计划以来，农村学校的条件得到了较大改善，学校数量不断增加，为农村孩子提供了更多的受教育机会。农村中小学教育质量有了较大提高，城乡学生的差距正在逐渐缩小。2003-2006年新南威尔士州教育部门的高中毕业考试年度报告显示，农村学生的考试成绩一直呈上升趋势。2003年获得最高分的学生中，农村学生占43%，2006年这一比例上升至53%。[4]

医疗卫生方面。经过83年的不懈努力，澳大利亚联邦于1984年建立起最大的公立卫生服务计划，即澳大利亚全民医疗保险计划，成功建立了一个全方位、广覆盖、兼顾社会公平和效率、较为完善的全民医疗保险制度。通过建立全民健康保险制度，澳大利亚全民均可享有医疗服务保险，获得公立医院的免费服务，同时又鼓励公民自愿购买私人医疗保险，联邦政府给予其30%的补助，形成了以医疗保险制度为主、私人医疗保险为辅的医疗保险模式。医疗保险资金80%以上由政府供给，10%-15%是私人医疗保险筹资，农民自费比例仅占6%-7%，城乡医疗保险服务的差别较小。20世纪90年代末，联邦政府依托综合性大学设立专门为农村培养医疗卫生专业人才的学校，带动了高素质专业人才的培养。就农村医疗机构的建设而言，澳大利亚的农村医疗卫生服务体制基本是以农村社区卫生服务中心为主要形式。在偏远地区，由当地政府或社区建立小型护理中心以提供最基本的卫生服务，在较大地区，一般有一所政府兴办的规模较大的公立医院以满足住院医疗服务，还有用于急诊的急救系统。不仅有救护车，还有直升救护飞机，随时可将病人送往大城市抢救。[5]长期以来，这些举措发挥了积极作用，极大地改善了农村地区的医疗保障差别待遇，基本实现了城乡医疗卫生服务的均等化。

养老保险方面。澳大利亚是福利国家，加之人口较少，政府十分重视养老问题，政府为所有符合条件的居民提供养老金。早在1909年澳大利亚就建立了全民养老制度，即“家计调查型”基本养老金制度。由联邦政府为全体国民提供最低退休收入保障，通过当年的总税收支付养老金费用（包括个人税收、公司税等），统一发放给所有符合条件的退休人员，目的是为低收入的老年人提供生活帮助，满足最基本的生存需求。个人的工作记录与能否领取政府养老金并不挂钩，但前提条件是公民必须接受严格的收入和财产状况调查，即“家计调查”。虽然“家计调查”养老金制度覆盖面很广，但保障程度却较低，约为工人平均工资的25%。[6]

20世纪80年代以来，经过一系列的重大改革，澳大利亚逐步形成了目前的养老金体系框架：联邦政府提供的养老金，强制性的职业养老金和自愿的个人储蓄，包括自愿的职业养老金。在澳大利亚养老保险体系中，联邦政府不仅从经济、健康、生活环境与社会参与等各个方面为老年人提供普遍保障，而且特别注意制定对特殊老年群体的保障政策。各级政府保证老年人养老护理服务的资金投入，在居家和社区护理项目资金提高上向农村倾斜，帮助农村重点开发急需的照护服务项目。根据农村老年人居住分散、交通不便和服务成本较高的实际，在资金平衡上注意增加拨款支持等。上述政策较好地缓解了农村老年护理服务供给相对短缺的矛盾，实现了城乡养老护理服务的平衡和协调发展。

三、澳大利亚推进基本公共服务均等化的启示

（一）以基本公共服务均等化为目标进行转移支付制度改革。政府间的财政转移支付制度是实现基本公共服务均等化的主要手段。澳大利亚的基本公共服务均等化目标，是通过财政均等化的手段实现的，而财政均等化又主要是通过均等化转移支付来实现的。我国地区之间经济收入差距是地方基本公共服务非均等的重要原因。受以“经济效益”为中心的财政体制影响，我国的转移支付制度存在诸多不合理的因素。譬如，我国经济发达地区受到的中央财政援助往往高于欠发达地区，这不仅不利于缩小地区收入差距，而且使地区收入差距有加大的趋势。在这一背景下，两个居住在不同地区的个人将无法享有相同水平的公共服务，尽管他们支付的税额基本相同。[7]因此，通过建立均等化的转移支付制度，可以将国家财政资金对基本公共服务的投入精确到各个地区的每一个公民，从而使我国财政制度的重心转移到基本公共服务均等化上。[8]

（二）设计专门机构负责推进均等化转移支付。一个合理有效的行政组织机构是一项制度得以有效贯彻执行的基本前提。澳大利亚由联邦拨款委员会（CGC）专门负责操作均等化转移支付。这是一个中立而独立的咨询机构，它对各种意见独立作出判断，负责向联邦政府提出均等化分配方案等。因此，联邦拨款委员会在澳大利亚的转移支付制度中发挥举足轻重的作用，它保证了转移支付的公开公正和制度设计的科学合理。当前，我国还缺乏这样的专门实施机构，因此，需要加紧研究设计。当然，关键还是如何通过机构设计使这样的专门机构在有效运作的基础上得到公众的支持和信任。

（三）调整优化转移支付形式的结构。均等化转移支付的具体形式分为一般性转移支付和专项转移支付。澳大利亚通过不断探索，逐渐建立起以一般性转移支付为主的财政转移支付模式。在实施转移支付过程中，澳大利亚曾加大过专项转移支付的力度，但当专项转移支付比重增加之后，澳大利亚发现其均等化效果明显下降，随后便将重心放在一般性转移支付上来。这一经验表明，一般性转移支付比专项转移支付能较好地推进基本公共服务均等化。专项转移支付固然能推动地区的发展，但长期来看，它不利于各地区的财政收入均衡，特别是在制度不规范、实施过程不透明的情况下，这对一些地区来说是不公平的。尽管我国一般性的转移支付资金比例正在逐步加大，但是总的来看仍然较低。2009年还不到财力性转移支付的30%，对地区间基本公共服务均等化发挥的作用有限。与此同时，我国专项转移支付的比重仍居高不下，而且缺乏规范的管理。为此，我国应提高一般性转移支付的比重，将更多的专项转移支付资金划入一般性转移支付，通过统一标准进行均等化转移支付，平衡各地区的财政收入差距，以取得基本公共服务均等化的良好效果。

参考文献：

[1]马海涛等.中国基本公共服务均等化问题研究[M].北京：经济科学出版社，2011.89.

[2]中澳管理项目赴澳工作访问团.澳大利亚政府完善公共服务体系的经验及启示[J].中国经贸导刊，2007（12）.

[3]高小平、林震.澳大利亚公共服务发展与改革[J].中国行政管理，2005（3）.

[4][5][6]樊丽明、石绍宾.城乡基本公共服务均等化研究[M].北京：经济科学出版社，2010.73.76.78.

[7]谷成.基于财政均等化的政府间转移支付制度设计[J].财贸经济，2010（6）.

[8]张兆鹏.均等化转移支付制度的国际借鉴——以澳大利亚维多利亚州为例[J].地方财政研究，2011（9）.

本文系上海市教委科研创新项目（11YS273）、教育部规划基金项目（11YJA630041）和中国博士后科学基金项目（2011M500738）阶段性成果。

作者孔凡河系上海政法学院公共管理学院副教授，法学博士；赵宏伟系山东省泗水二中教师，政治教研组组长。

■ 责任编辑：姚 东