农村基层党组织建设与乡村治理效能优化

张春华

摘要：农村基层党组织建设是乡村治理效能优化的组织保证。在乡村治理实践中农村基层党组织要成为其坚强战斗堡垒需要着力破解当下的乡村治理结构困境、突破主体融合限度、完善有序治理嵌入矛盾和改善治理方式创新约束。实现乡村治理现代化在于突破这些困境，不断夯实农村基层党组织建设促进乡村治理现代化。

关键词：农村基层党组织；乡村治理现代化；互动场域；实践进路

基金项目：广东省哲学社会科学规划项目“乡村振兴背景下广东农村基层党组织建设研究”（GD19CDS01）；廣州市哲学社会科学发展“十三五”规划课题“新时代加强农村基层党组织建设带动乡村治理研究”（2019GZGJ121）

党的十九大报告中指出：“实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”[1]“办好中国的事情，关键在党”[2]。治理有效是乡村振兴五个方面要求之一，实现治理有效离不开坚强的基层党组织。弄清农村基层党组织建设与乡村治理的理论逻辑，分析农村基层党组织建设在乡村治理实践中面临的多元化结构协同、多元化主体融合、有序治理难以嵌入和治理方式创新的困境，突破这些困境需要不断夯实农村基层党组织建设引领乡村治理。以期助益乡村治理的理论研究和实践探索，为乡村振兴实践寻求理论支持。

一、农村基层党组织建设与乡村治理的理论逻辑

农村基层党组织是领导农村经济社会发展、农民致富的根本力量，是乡村治理的“领航者”。乡村振兴战略为农村基层党组织与乡村治理有机协同提供了机遇。

（一）乡村治理是实现乡村振兴战略的客观要求

农村经济社会发展与稳定关乎着整个国家安全稳定与发展，解决好“三农”问题，实现乡村现代化，是中国共产党的历史使命。新时代新情况新环境下党中央适时提出了乡村振兴战略。治理有效是乡村振兴的内在要求。改革开放四十多年来，乡村社会也经历了极大变革，特别是城市化、工业化的发展，数亿农民离开农村，这极大的冲击了我国传统乡村社会秩序，也改变了我国乡村社会结构和社会风貌，在我国广大农村随着大量的青壮年劳动力外出务工，使农村出现了大量的留守人员，因为农地收入有限而出现了一些抛荒弃田，还有城市文化与乡村文化碰撞而带来乡村传统文化断裂和社会道德滑坡等现象的出现，并随着改革深入发展越来越突出。

（二）农村基层党组织是推进乡村治理的组织保障

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[3]农村基层党组织作为我们党在农村的执政代表，它的领导作用能不能发挥，或者说从多大的层面得以发挥，这是新时代实现乡村治理现代化的关键。因为在我国整个政党组织体系中农村基层党组织处于基础与末端的地位，是党和国家各项政策在农村上传下达，政令得以畅通的保障。事实上农村基层党组织有着自身很多的优势，如丰富的社会资本、社会治理经验和优势的政治资源等，使这些优势能够运用于乡村治理中，才能将优势转化为治理的潜力。

（三）乡村治理是巩固农村基层党组织的重要变量

新时代“农业与农村工作形势发生了新变化，农村基层党组织建设的现状无法适应社会主义新农村建设和农村改革的新要求。”[4]随着改革开放深入推进，农村基层党组织过去的权威性和强组织力有所下降。尽管如此但农村基层党组织依然是引领乡村治理的组织保证，同时乡村治理现代化又可以进一步夯实农村基层党组织建设。乡村治理过程中要及时调整建设策略，坚以为人民幸福为标准。乡村治理也为农村基层党组织积极开拓新平台和新动力；农村基层党组织也要积极发挥自身密切联系群众的优势，使政治优势和组织优势得以充分彰显，并将这些优势转化到乡村治理的实践中，也必将进一步巩固自身领导核心地位。

二、农村基层党组织建设与乡村治理的互动场域

农村基层党组织引领乡村治理过程虽然取得了较大的成就，但也存在着一些有待解决的问题。农村基层党组织要成为乡村治理的坚强战斗堡垒还需要着力破解当下的乡村治理结构困境、突破主体融合限度、完善有序治理嵌入矛盾和改善治理方式创新约束。

（一）农村基层党组织与乡村治理结构协同困境

改革开放以来形成了农村社会结构的多元化。实现乡村治理有效，农村基层党组织、村委会和其他农村组织协同治理是关键。协同治理就是要在乡村治理中凸显农村基层党组织引领作用，在法律上保证村委会的权力与义务，激发其他农村组织参与到乡村治理中来，逐渐形成这些众多主体合理分工、各司其责协调治理。伴随着农村经济结构转型以及农村社会管理的客观诉求，农村还出现了很多经济、社会组织等，使农村社会治理主体越来越多元化。如何处理农村党组织和其他组织的关系问题成为了乡村治理实践中的治理难题。不同的治理主体在乡村治理过程中因其能力差异呈现出非均衡态势。乡村治理中的多元行动主体参与，必然要做到协同。所以在乡村治理过程中既要保持基层党组织的领导地位，更要增强与多元主体的协同互动。

（二）农村基层党组织与乡村治理主体融合限度

乡村治理是多元化协同治理的过程，虽然探索了很多各具特色的乡村治理模式，但是在乡村治理中的各个主体整合效果低，农村基层自治组织职能发挥不足，虽然村民自治的治理模式在我国伴随着改革开放的历程演变而来，但是治理模式是至上而下的，这也是多年的习惯、传统和规则。农村社会组织整体发育不足，虽然出现了一些丰富类型的组织，但是发展数量总体上较少，发展进度较慢。农民参与乡村治理的缺位，“大政府、小社会”的发展格局是我国很久以来的现实。乡村治理是众多主体参与实践的过程，农村基层党组织不仅要引领好各主体还要促进这些主体在治理过程中的融合。

（三）农村基层党组织与乡村有序治理嵌入矛盾

党的十九大报告指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[5]“三治融合”的乡村治理体系是实施乡村治理的根本指针。农村基层党组织作为践行乡村法治的根本力量，在领导乡村法治过程中效果如何呢？改革开放以来，虽然乡村治理各项制度和规范逐步健全，但是在乡村治理有序治理也存在问题。因为经济和生活越来越多元化，农民对农村基层党组织的依赖程度逐步下降，加上农村千百年以来的熟人社会和习惯性思维，难以实现乡村有序治理。

（四）农村基层党组织与乡村治理方式创新约束

乡村治理是复杂的社会工程，近些年来虽然我国形成了独具特色的乡村治理方式，政府层面和学术界很多在调研的基础上进行了总结提炼，从一些调研总结中可知一些农村基层党组织在领导乡村治理中注重管理，对协调多元主体做的不够，其实协调工作显得更为重要。这种情况主要表现为：一是农村基层党组织不能有效的应对农村突发状况，这些年各方也出现了很多农村突发状况和突发事件的报道，这些事件有大有小，也有复杂有简单之分，只是对这些很多不确定的情况，这也决定了方法必然不一样，需要既有政策性又有灵活性。农村干部队伍素质能力不均衡，乡村两级党的建设平台和载体支撑创新不足，村干部队伍弱化现象仍然存在。

三、农村基层党组织建设与乡村治理效能优化

党中央就实施乡村振兴提出了五个方面要求，其中包括“组织振兴”，进一步激发乡村治理活力尤为迫切[6]。农村基层党组织要成为乡村治理的坚强战斗堡垒还需要着力破解当下的乡村治理结构困境、突破主体融合限度、完善有序治理嵌入矛盾和改善治理方式创新约束。提升乡村治理效能在于突破这些困境，不断夯实农村基层党组织建设促进乡村治理领导力调适、推动乡村治理理念转变、改进乡村治理方式、推进乡村治理结构均衡和优化乡村治理体系。

（一）以农村基层党组织促进乡村治理领导力

农村基层党组织要当好“宣传员”。尽管今天信息技术非常发达，但基于广大农民的生产生活条件限制，他们不能及时、准确和全面的了解国家关于农村的各种政策、法律法规和农业科技，农村基层党组织作为在党委政府在基层的执政代表，此时就要充分发挥自身在基层的天然优势做好党委政府的“宣传员”。农村基层党组织要当好“信息员”。群众路线是我党应对当前复杂形势、克服困难和风险的重要法宝，一直以来是党和国家在经济发展中的重要路线，农村基层党组织要积极利用自身與农民天然联系的优势，与农民打成一片，加强走访制度建设，因为今天农村党员面临流出和其他一些问题，所以紧密与他们之间的联系非常必要。农村基层党组织要当好“指导员”。在乡村治理实践中，决策组织的决策意图、决策程序、决策结果，监督组织的监督程序、监督方法，农村众多社会组织的参与机制，这些现实中的问题千差万别，绝不是一个文件、一个规定就能详尽完全的。对这些发展中的具体问题，需要农村基层党组织要当好“指导员”的角色，

（二）以农村基层党组织推动乡村治理理念转变

农村基层党组织作为党在基层的战斗堡垒，承载了很多责任，他们作为基层落实依法治国方略的执行者，在其法治维护方面既要保证法律权威在基层得以实现，还要充分的使农民的合法利益不受侵害。农村基层党组织要积极树立社会主义法治理念，加强学习，培育法治观念，在基层实际工作中切实以法律为准绳，提高农村基层党组织的法治能力。现实中有部分农村基层党员干部法律知识匮乏，法律素养不够，还有不懂法、不守法的现象，个别党员干部甚至藐视法律、以言代法。这种不好的现象无法给农民以正确的示范引领作用，连他们都不能践行依法办事的话，何以要求农民呢？这就要在农村基层党组织干部队伍中找到具有一定法律知识、综合素质较高的干部，负责该村的依法治村工作。在党组织主导下，以农村基层党组织干部、法治村主任、党员、致富能人和乡贤等为骨干队伍，共同参与依法治村工作，打造一条“支部主导—依法治村办—法治村主任—村民理事会”依法治村快捷通道。

（三）以农村基层党组织改进乡村治理方式

农村基层党组织服务引领能力的体现在于既符合农民需要，又符合农村经济、文化发展需要。在丰富服务内容方面，把握新时代的经济发展形式助推经济发展。当前农村经济社会发展遇到的主要问题是人口空心化，在科技支农、科技扶农、科技兴农方面农民接收新事物难等问题，农村基层党组织与农民的天然联系，最了解农民，如若不能准确把握当地农业发展特色和方向，所有努力可能白费，这就要求农村基层党组织能够根据当地农民特点、当地农业发展条件，制定符合当地的农业发展战略，为农村经济社会发展保驾护航。农村基层党组织既要注重经济引领，也要注重文化引领，以先进文化引领农村文化走向，这样既保证农民脱贫致富，也要实现农民精神“脱贫”。基层工作既简单又复杂，简单在于长期以来我们拥有丰富的治理经验，复杂在于千头万绪，每天都有新事件发生，这时基层工作要与时俱进，要根据环境的变化不断调整基层工作策略。以新科技为支撑，加快建立与农民联系的渠道，农村矛盾很多，在新时代要充分运用“互联网+”以及新媒体这一载体，收集农民的建议并及时的予以解决，这样就形成了乡村线上治理和乡村线下治理相结合的“双通道”。要逐步构建起农民利益保护的规范化机制、逐步完善好农民利益诉求的化解机制，只有这样才能从根本上维护农民的核心利益并形成完善的乡村治理的组织框架，促进乡村治理和创新基层工作相结合。

（四）以农村基层党组织推进乡村治理结构均衡

以农村基层党组织为核心，统筹村民组织、社会组织和各类人才，建立多元主体共同谋划乡村治理创新的工作机制。涉及到农村经济社会发展中的重大事项和重要问题，应坚持基层党组织集体讨论决策。推行“党支部+”乡村治理的创新模式，推动村域组织资源与社会资源有机融合，建立“党支部+公司”“党支部+专业合作社”等基层党建推进乡村治理联合体，充分发挥他们在建言献智、投资兴业、依法创业、依法治村方面的作用。坚持定时定期召开座谈会，听取村民党员、村民杰出代表、乡贤对乡村治理的意见建议，充分发挥社会资本的作用，社会资本对乡村治理的重要作用不言而喻，有利于建构农村基层党组织总揽全局下多元主体协同的乡村治理新格局。

（五）以农村基层党组织优化乡村治理体系

以党建为引领深入推进自治、法治、德治相结合的“三治融合”，就需要以问题为导向，瞄准突破口，构建起全民共建共享的乡村治理新格局。完善村民自治，激发乡村内生动力。“三治”融合中核心在于村民自治，法治和德治只是起到辅助作用，村民自治是广大农民群众直接行使民主权利。作为农村基层党组织，应该帮助使农民民主权力得以彰显，保证农民当家作主的地位，从国家层面进一步细化村民在选举过程中的选民资格问题，明确建立更加高效的救济途径；培养村民民主法制意识，促进他们参与村民自治；制定严格村民自治议事程序规则；制定有效事后监督运行制度，开创村民自治的新时代。加强法治建设，维护乡村社会稳定。践行德治为基，塑造乡村价值理念。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

[2]康媛璐.乡村振兴战略视阈下内蒙古乡村治理体系构建新实践[J].理论研究，2018，（12）：75- 80.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

[4]唐艳群.“中央一号文件”视角下农村基层党组织建设研究[J].社科纵横，2018，（2）：17- 22.

[5]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

[6]韩旭.村级党组织建设与新时代乡村治理体制[J].人民论坛，2018，（6）：104- 105.