认罪认罚案件中值班律师的有效参与

2021-02-09朱玉玲，王萍

中共山西省委党校学报 2021年4期

朱玉玲，王萍

〔摘要〕值班律师有效参与认罪认罚案件是保障被追诉人合法权益和推动司法公正的重要举措。近年来，由于值班律师面临角色定位及职责争议、衔接转换机制不完善、资源匮乏等困境，使得其作用的发挥受到一定的限制。司法实践中，为更好地推进值班律师有效参与认罪认罚案件，必须准确定位值班律师，构建服务质量控制机制，完善与其他权利主体的衔接转换机制，建立健全政府购买服务机制，以增强值班律师有效参与的荣誉感、认同感，进而提升司法效率，维护司法公正。

〔关键词〕认罪认罚;值班律师;有效参与;司法公正

〔中图分类号〕D926.34 〔文献标識码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）04-0081-06

推行认罪认罚从宽制度改革至今，在案件繁简分流、节约司法资源等方面已取得显著成效。其中，值班律师有效参与认罪认罚案件尤为重要，它是保障被追诉人合法权益不被侵害的重要防线之一。但由于当前值班律师制度设计不健全，使得其有效参与认罪认罚案件还面临一些困境。因此，立足值班律师制度，从认罪认罚案件入手，深入探讨值班律师有效参与路径意义重大。

一、值班律师有效参与之内涵

依据最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部（以下简称“两高三部”）2020年联合颁布的《法律援助值班律师工作办法》（以下简称《工作办法》）以及2019年联合颁布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），值班律师有效参与认罪认罚案件是指值班律师在认罪认罚案件中充分行使会见、阅卷等法定权利，在充分了解案件事实的基础上，为被追诉人提供专业、有效且及时的法律帮助，积极促使法院作出有利于被追诉人的裁判。值班律师的有效参与具体应从以下三个方面理解：首先，从法律赋予值班律师的权责范围来看，值班律师应在参与案件过程中充分行使会见权、阅卷权等法定权利，且权利的充分行使不仅需要值班律师自身的积极性、履责性，而且需要相关权力机关为保证值班律师行使权利提供便利条件。值班律师只有充分行使职权才能全面了解案件事实，最终为被追诉人提供精准的法律意见。其次，从提高工作质量的角度来看，值班律师介入案件后应为被追诉人提供专业、有效、高质量的法律帮助，因为其发挥着“承前启后”的作用。“承前”是指值班律师只有在严格履行自身职责、充分把握案件事实后，才能在这一阶段提供给被追诉人专业、高质量的法律帮助;“启后”是指只有值班律师提供了专业有效的法律帮助，才可能使法院作出最有利于被追诉人的裁判。另外，“有效、高质量”不应单一地理解为法官采纳了值班律师的意见，作出了无罪判决或量刑方面得到宽大处理等，还应理解为在介入案件过程中值班律师尽职尽责地提供了相应法律帮助并积极争取获得对被追诉人的有利裁判。再次，有效参与应突出值班律师介入案件、提供法律服务的及时性。大部分认罪认罚案件被判定适用简易程序、速裁程序后，其审理时间大大缩短，这就要求值班律师在有限的时间内只有抓紧完成会见、阅卷等相关工作，才能为被追诉人提供及时有效的法律服务〔1〕。

二、值班律师有效参与之价值意蕴

在认罪认罚从宽制度、刑事速裁程序等多项改革举措全面推进的背景下，值班律师制度备受关注，其发展之迅速、效果之显著毋庸置疑。只有牢牢把握其内在蕴含的价值，才能不忘设立该制度时的初心，充分发挥值班律师有效参与认罪认罚案件的价值作用。

（一）追求效率，兼顾公正

“案多人少”是目前我国司法审判中所面临的最棘手问题之一，正因如此才催生出简易程序、速裁程序等，程序相对简化的本质是司法公正与效率之间相互协调的产物。一般情况下，刑事案件被追诉人认罪认罚后，案件适用简易或速裁程序，当效率与公正产生矛盾时，应时刻秉持有利于被追诉人的原则，此时，值班律师有效参与案件就真正发挥了作用。普通程序中，一般是在被追诉人不认罪的情况下，律师的辩护拥有较大的发挥空间。然而，在简易程序、速裁程序中，多数为认罪认罚案件，当相关程序有所简化后，必然会对当事人的诉讼权利产生一定的减损，无辩护人情形下被追诉人会陷入不利状态，此时值班律师介入提供有力帮助，很大程度上可以缓解当事人因欠缺法律知识等原因所形成的不利后果，以此来推动程序正义的实现。另外，因认罪认罚案件在无辩护人情形下才运用值班律师制度，这就决定了值班律师还拥有“监督者”的身份，值班律师有效参与司法工作会产生一种无形的监督力，使审判机关、检察机关等审慎行使职权，最大限度地规避工作过程中出现的裁判不公、非法收集证据等现象，从而在提升司法效率的同时，也兼顾了司法公正。

（二）保障被追诉人认罪认罚的自愿性

认罪认罚案件中部分被追诉人在不了解认罪认罚性质、后果情形下，经过相关人员的不当引导，或是在受到暴力、威胁情况下会作出虚假认罪，被迫签署认罪认罚具结书。而我国《刑事诉讼法》规定，“不得强迫自证其罪”，因此，认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性问题备受关注。实践中，即使被追诉人无辩护人，值班律师的有效参与仍可充分保障其自愿性，使其明晰认罪认罚性质、可能导致的后果之后再作出相关决定。《指导意见》出台后，部分争议问题被确定下来。例如，《指导意见》明确赋予值班律师的阅卷权、会见权，可直接有效地帮助值班律师准确把握案件事实，在此基础上为被追诉人提供精准的程序适用、定罪量刑建议并积极与相关机关沟通协商，实现法律帮助效果最大化，避免产生当事人虚假认罪情况，从而切实保障了被追诉人认罪认罚的自愿性。

（三）有利于平衡控辩关系

在“以审判为中心”、庭审实质化背景下更加讲求控辩双方的“博弈”，检察机关应精确指控并证明犯罪，辩方应做好辩护工作。认罪认罚案件中，检察机关指控证明犯罪的前提是值班律师应在认罪认罚教育、量刑协商、程序选择等方面做足准备工作，使检察机关在指控犯罪前充分听取值班律师意见，防止个别公诉机关的片面、不实性指控。在全面推进刑事案件律师辩护全覆盖进程中，国家对弱势群体给予了更多投入与保障，值班律师的有效参与便是其中的措施之一。被追诉人认罪认罚后，案件适用速裁程序、简易程序的，法庭调查、法庭辩论环节一般不再进行或简化进行，此时控辩双方地位明显不平衡，相较于普通程序中的被告人，速裁程序、简易程序中被告人的弱势地位更加突出。因此值班律师的有效参与能为保障被追诉人的合法权益构筑一道坚实防线，对这种控辩不平衡状态起到一定的纠偏作用，进而切实保障了被追诉人的合法权益。

三、值班律师有效参与之困境

目前，作为在速裁程序以及认罪认罚从宽制度改革中起重要作用的值班律师制度取得了一定的成效，截至2020年，法律援助机构已在检察机关设立法律援助工作站1 700多个，全国基本实现看守所、人民法院法律援助工作站全覆盖。2019年全年，全国法律援助值班律师共转交法律援助申请5.5万余件，提供法律帮助案件近40万件，其中参与认罪认罚案件近34万件〔2〕。不可否认，该制度的落地实施具有重大意义，但是制度运行过程中仍存在一些不可忽视的问题，需要引起相关部门的高度重视。

（一）值班律师角色定位存在争议

首先，关于值班律师的身份定位问题，目前学界争议较大，主要存在以下觀点：第一种观点认为值班律师是法律帮助者。这具体可从《刑事诉讼法》第36条、《工作办法》第2条等法律条文中理解。将值班律师制度作为刑事法律援助制度的一部分，作为一种替代性的、应急性的法律援助制度，有助于实现律师参与的全覆盖〔3〕。第二种观点认为值班律师是特殊的辩护律师。值班律师实质上是弥补委托辩护律师、法律援助律师在帮助被告人行使权利方面的空白地带，是第三种辩护类型，具有补充辩护制度的作用;值班律师既不是委托律师，也不是法律援助律师，其角色范围远大于法律援助〔4〕。第三种观点认为值班律师是辩护人。《刑事诉讼法》赋予值班律师的职责与犯罪嫌疑人在侦查阶段、审查起诉阶段委托的辩护律师的辩护职责并无本质区别，实际上就是让值班律师干辩护律师的工作〔5〕。第四种观点认为值班律师是分阶段定位值班律师。在侦查阶段，值班律师的身份应当是法律帮助者的身份，适当淡化辩护人的角色需要;在审查起诉以及审判阶段，值班律师应当是准辩护人，在诉讼权利上与辩护人并无差异，也对量刑协商等问题作出有效辩护〔6〕。

其次，值班律师角色定位争议也导致其职能配置争议。《工作办法》颁布后，值班律师的基本职责以及在认罪认罚案件中的特殊职责已有明文规定，部分诉讼权利有所充实，但其仍无调查取证等权利。可以肯定的是，在认罪认罚从宽制度适用中，我国立法部门已经意识到由于值班律师定位争议而引发的一些问题，并积极通过颁布相关司法文件的方式去弥补。但为实现值班律师有效参与认罪认罚案件，进一步理清其定位、明确其职责是重中之重。

（二）个别值班律师履行职责流于形式

首先，一般认罪认罚案件案情较为简单，判定适用简易程序、速裁程序后，庭审环节相对简略，案件审理时间大大缩短，这在一定程度上限缩了值班律师在上述两种程序中作用的发挥。不认罪案件得益于无罪推定、正当程序等原则，相对来说能更好地保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权。但在认罪认罚案件中，由于公权力机关主导控辩协商过程，反使值班律师制度并未真正落实。而且由于值班律师制度规定得相对粗疏，使得其从试点时期开始就在各地不同程度地出现值班律师“见证人化”、履行职责流于形式的现象。其次，虽然相关法律规定值班律师要对案件的程序适用、定罪量刑等提出建议，但是在“案多人少”矛盾重压下，值班律师工作量大、案件审理周期较短，加之相关权利的限制又使其无法透彻了解案件全貌，这就造成其工作积极性不高，容易出现辩护走过场的现象，因此针对个案提供的法律帮助效果会随之大打折扣。司法实践中，值班律师见证认罪认罚具结书的签署是批量式的，每天少则十几份、多则数十份的现象是常态。有科研工作者曾对C市6区进行问卷调查发现，超半数检察官认为签署认罪认罚具结书时值班律师对案件基本情况的了解并不充分;超60%的值班律师称在工作过程中经常帮检察官在具结书上补签字，仅有34.8%的值班律师称从未补签字〔7〕。由此也可看出，值班律师工作形式化特征明显。并且，国家目前针对值班律师的补贴等与其工作量、所承担之责任存在严重不对等现象，因此部分值班律师产生了“少做少错，不做不错，多做多错”的想法，从而严重制约了值班律师的工作积极性〔8〕。

（三）值班律师和辩护律师衔接机制不畅

依据当前值班律师制度规定，值班律师发挥作用的场域集中在审前，如此一来，值班律师与后续阶段的辩护律师无法顺畅衔接。因为在认罪认罚案件中，若符合法律援助辩护条件的或反悔不承认实施犯罪的，后续都会有辩护律师的介入。当前法律规定中并没有值班律师可以变更为辩护律师的规定，也就是前期提供法律帮助的值班律师与后期提供辩护的律师大概率不是同一人。值班律师于早期阶段介入案件，通过会见、阅卷等一系列工作了解案情、提供法律帮助后，值班律师的作用到此结束。后期若被追诉人符合条件获得法律援助律师辩护，那么，辩护律师又需重新进行会见、阅卷、调查取证工作，不仅浪费各方时间，而且使案件审理效率大大降低。目前，值班律师与辩护律师之间由于缺乏一套成熟的衔接转换机制，导致值班律师的作用发挥受限。《指导意见》中新增规定，同一值班律师可在不同诉讼阶段为被羁押的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助;未被羁押的，在前一诉讼阶段的值班律师可以继续在后续诉讼阶段提供帮助。但问题是，同一值班律师是否可以同时为同个案件中不同被告提供法律帮助（因为值班律师提供法律帮助服务面向的是不特定对象），相关法律还未规定具体的禁止性条款，规定模糊的情形下会大大增加值班律师的执业风险，甚至有可能会扰乱诉讼秩序〔9〕。

（四）值班律师资源匮乏，欠缺激励保障机制

根据司法部的数据统计，截至2020年底，全国范围内共有执业律师52.2万余人，刑事诉讼辩护及代理104.9万余件，假使每个刑事案件只有一个被告人，也足可看出案件数量、被告人数量与律师数量之间相差悬殊。同时，不同省市律师资源差距较大，经济发达省市如北京、上海等律师资源较集中，每万人拥有律师数量较多;而经济欠发达地区如甘肃、贵州等律师资源相对短缺，人均律师数量较少。这就使得律师平均每人案件量较多，若再附加值班律师这层身份，工作将更加繁重。需要注意的是在律师人数较少情形下，并不是所有律师都愿意担任值班律师。而且值班律师的选任也有一定条件限制，并非所有律师都符合相关条件。因此，在部分经济落后地区，值班律师供给不足，远远达不到实际需求。此种情形下实现值班律师有效参与难度极大，这对我国后续刑事辩护全覆盖工作的开展也是一个较大的挑战。另外，值班律师激励保障机制不完善，无法调动相关人员担任值班律师的积极性，同时职业保障机制的不到位更易使值班律师对履行职责消极懈怠，无法真正起到监督程序、维护被追诉人合法权益的作用，也偏离值班律师制度设计的初衷。职业激励保障机制的不完善主要体现在法律援助经费较少。虽然，2019年司法部、财政部印发了《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》，其规定各地结合本地实际情况按件或按工作日计算补贴数额，同时将补贴与值班律师服务质量挂钩，逐步推行差别补贴。但是，司法实践中，由于各地经济发展不平衡，值班律师补贴也有较大差异，这也是部分律师不愿担任值班律师的原因。从国家层面来看，依据《中国法律援助制度发展报告（2019）》，2018年国家财政总收入近25.88万亿元，法律援助经费总额26.5亿元，仅占总财政收入的0.01%左右。由此可看出虽财政收入较多，但对法律援助的支出非常少。任务重、责任大、补贴少，这三项因素直接导致部分值班律师难以有效参与认罪认罚案件。

四、值班律师有效参与之路径

被追诉人与委托辩护律师之间是一种强信赖关系，但和值班律师之间是弱信赖关系，此种关系状态下，值班律师更应有效参与案件才能使两者之间关系逐步由弱变强。无论是从充分履行自身职责角度、还是从维护程序正义角度来看，值班律师的有效参与都是不可或缺的。从值班律师角度出发，其有效参与集中体现于：在认罪认罚案件中，准确定位值班律师，构建服务质量控制机制，完善不同阶段相关权利主体工作衔接机制，健全政府购买值班律师服务机制及完善制度激励保障机制，不断推动律师有效参与认罪认罚案件。

（一）准确定位值班律师

从认罪认罚从宽制度试点工作的开展直至将值班律师制度写进《刑事诉讼法》，值班律师的定位问题始终是热点话题。实际上从目前的相关法律规定来看已经将其定位为法律帮助者。首先，从值班律师的本源来看，在部分英美法系国家，值班律师主要是在被追诉人未委托辩护人或被指定辩护人之前提供应急性、临时性的法律帮助服务，解决的是最初一公里问题，发挥的是“锦上添花”的作用。同时，值班律师提供的服务一般也仅限于简单的法律咨询与法律帮助，因其提供的是应急式服务，面向的是不特定主体，这也就决定了值班律师不可能拥有辩护人身份，无法拥有完整的诉讼权利开展辩护人的相关工作。关于其具体定位，应从当前法律规定出发，值班律师是法律帮助者，也是法律援助工作者。作为特殊的法律援助律师，值班律师服务于认罪认罚从宽制度适用、刑事案件律师辩护全覆盖等多项工作的推进。其次，值班律师的定位直接影响其诉讼权利的配置。值班律师是法律帮助者的定位已经明确，因此，在严格依照现行相关法律法规行使诉讼权利的基础上，相关部门要注重保障值班律师有限诉訟权利的充分行使。为实现有效参与认罪认罚案件的目标，应从现行法律规定出发，立足法律立场实现法律帮助有效化。同时，作为刑事法律援助制度的一部分，值班律师要充分履行现有职责，与法律援助辩护律师分阶段、分不同情形发挥作用，并要不断完善两者之间的衔接机制。在此基础上可尝试将适用值班律师的认罪认罚案件范围适当加以限制。例如，限于可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件。之所以将三年作为一个节点，是因为目前我国犯罪呈现轻刑化的特点，如在2015-2017年间，判处三年以下有期徒刑的被告人占总获刑人数的比例为84.4%、86.02%、76.8%〔10〕。

（二）构建服务质量控制机制

2019年司法部颁布的《全国刑事法律援助服务规范》中，虽然有服务质量控制的相关内容，但对其规定较粗疏，难以发挥良好的约束作用。要保障值班律师有效参与案件，实现法律帮助有效化，必须制定科学、严谨的工作质量控制制度，优化管理体系。首先，加强值班律师队伍建设。要严格设置值班律师准入条件，科学设置一定的考核条件，只有考核达标的人员才可将其吸纳进值班律师队伍中来。二是对于已入职的值班律师，要定期加强培训以提升业务水平，更好地实现值班律师有效参与。三是法律援助中心、律师协会、公检法机关等多个部门可定期联合组织专题培训，加强各部门间的沟通以提升工作配合度，不断提升值班律师应对新问题、新情况的能力。其次，要制定统一适用的服务考核评估标准。司法部于2020年12月底印发了《刑事法律援助案件质量同行评估规则》（以下简称《评估规则》），对于促进值班律师有效参与案件起到了规范作用。该文件印发前，各地对案件质量评估的规定五花八门，没有一套统一的标准，使得各地办案质量参差不齐。《评估规则》的印发将对办案质量的提升起到较好的促进作用，地方各相关部门应将《评估规则》的具体规定落实到位，切忌形式化评估。还可尝试在办案机关、司法行政机关以及律师协会间构建协同监管机制，若发现值班律师有违法违规行为，应及时依法依规予以惩处。同时，为实现值班律师有效参与案件、提升办案质量，相关部门应形成案前审核、案中监管、案后回访的全流程案件监督管理模式，努力实现在每一个刑事案件中相关诉讼人都能感受到公平正义。

（三）完善不同阶段相关权利主体工作的衔接机制

当前，值班律师有效参与的场域集中在审前阶段，主要提供初期的法律帮助，但是，若认罪认罚案件中被追诉人反悔并符合法律援助条件时，辩护律师会参与案件中，从而导致前后期相关工作的重复进行，影响案件审理进度与效率。因此，构建值班律师和辩护律师间的衔接机制显得尤为重要。虽然目前法律并未规定值班律师可接受当事人委托直接变更为辩护律师，但基于全面保障当事人权益以及提高案件审理效率角度，可以允许两种身份间的转换。考虑到值班律师工作过程中可能会出现利用其值班便利为自己招揽案源、介绍律师有偿服务等情况，可以通过严格限制值班律师直接变更为辩护律师的方式进行规避，如案件过于紧急来不及请律师等情形，只有在极特殊情形下才可变更。司法实践中，已有部分地区进行大胆创新，设定了从值班律师转变为辩护人的具体程序：值班律师、被告人签署完具结书后，再另签一份法律援助授权委托书。检察机关工作人员撰写起诉书时可将值班律师直接写为辩护人，法院接收案卷材料后联系法律援助机构指派辩护律师，此时前期介入案件的值班律师就可以成为法律援助机构指派的辩护律师，如此便在手续方面实现有效衔接〔11〕。关于同一值班律师是否可以同时为同一个案件中不同被告提供法律帮助，法律并未作出详细规定，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》中有对辩护人的明确规定，出于同案中不同被告会存在利益冲突的考虑，值班律师也应与辩护人一致，不能同时为同案中不同被告提供法律帮助。

（四）建立健全政府购买值班律师服务机制

“案多人少”一直是我国司法实践面临的一大难题，尤其在刑事案件律师辩护全覆盖工作全面开展后，刑事案件数量激增，而值班律师提供法律帮助又是提高律师参与度的有效途径，因此值班律师数量不足问题愈发突出，且各地区值班律师资源又很不均衡。笔者认为，政府可以尝试购买值班律师的法律帮助服务。2020年司法部、财政部联合印发了《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》，使得政府购买值班律师的服务有据可依。各地应当具体落实相关措施，尤其在律师资源不足地区更应严格落实，如云南省印发了《关于开展政府购买法律服务工作的通知》，提出从2021年开始，有条件的地方逐步结合本地实际，将值班律师法律帮助、司法鉴定等公益性、公共性、兜底性法律服务事项纳入各级政府购买服务指导性目录〔12〕。法律服务资源匮乏地区均可借鉴其做法，利用政府购买服务的方式有效解决值班律师匮乏的问题。

除此之外，完善制度激励保障机制也是关键。值班律师制度作为刑事法律援助制度的组成部分，待遇标准可以参照法律援助律师的标准，由主管部门进行统一划定。同时财政部门也应给予大力配合，加大财政投入比例，为值班律师制度的长久稳定发展提供强大支撑。当前，因值班律师被定位为法律帮助者，并不具有辩护人身份，仅享有部分诉讼权利，有时会得不到应有的尊重。因此，相关部门应当利用新媒体等途径加大宣传力度，改善值班律师执业环境，增强其荣誉感与认同感，提升其工作积极性，进而吸引更多的优秀法律人才加入值班律师队伍中。

综上所述，值班律师制度对推进认罪认罚从宽制度发展以及刑事案件律师辩护全覆盖工作进程贡献较大，但制度本身以及在实际适用过程中依然存在许多不足，导致值班律师有效参与认罪认罚案件面临许多问题。司法实践中，应准确定位值班律师，夯实理论基礎，构建服务质量控制机制，完善不同阶段相关权利主体工作的衔接机制，建立健全政府购买值班律师服务机制，以增强值班律师的荣誉感、认同感，进而提升司法效率，维护司法公正。

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