进一步推进《监察法》与《刑事诉讼法》的有效衔接

张刚

〔摘要〕 《监察法》与《刑事诉讼法》在指导思想、立法理念、规则体系上高度契合，“两法”的衔接是加强权力制约和监督的需要，是实现法治反腐的必然。实践中，“两法”在立案程序、案件管辖、证据适用、强制措施的采用等方面还存在衔接不畅的问题，因此，必须从级别管辖、关联管辖、地域管辖三个方面进一步完善“两法”衔接。应设置职务犯罪案件刑事立案程序，在证据适用上，主张职务犯罪案件的监察证据和刑事诉讼证据标准应有机统一;在监察调查权和刑事侦查权的衔接上，以《刑事诉讼法》相关规定为依托，实现“两法”的优势互补;通过立法修订，实现留置措施和刑事强制措施在具体运用中的协调和衔接。

〔关键词〕 《监察法》 ; 《刑事诉讼法》;有效衔接

〔中图分类号〕D921 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）04-0075-06

随着监察体制改革的不断深入，我国反腐成效愈加显著。在全面依法治国背景下，着力在体制机制上实现反腐力量的进一步整合，为反腐资源的最优配置提供坚强的法治保障，其中一个重要的方面是实现监察制度与刑事诉讼的有效衔接。具体到法的层面，就是要实现《监察法》与《刑事诉讼法》（以下简称“两法”）的有效衔接〔1〕。

一、“两法”衔接的理论基础与现实必然

（一）理论基础

《监察法》是制定并实施三年多的一部新法。《刑事诉讼法》有着比较完备的理论体系，在实践中的运用也相对成熟。关于法律部门的划分，《监察法》应归属于何种法律部门，学界并无统一定论，有学者认为，《监察法》是国家监督领域的基本法，属于宪法性法律〔2〕;也有学者认为，《监察法》是一个全新的法律部门，它具有自身独特的实践本质和治理设计〔3〕 。尽管学界意见不一，但“两法”归属于不同法律部门当属无疑。

從调整对象来看，《监察法》是围绕监察活动展开的法，其调整对象是监察关系;《刑事诉讼法》是围绕刑事诉讼活动展开、调整刑事诉讼关系的法律规范的总称。在规定内容上，《监察法》既规定实体性的权力职责，也规定程序性的方法步骤，是实体法和程序法的统一;《刑事诉讼法》是对刑事诉讼活动方式、时限、程序等进行规定的法，是程序法。从基本属性来看，《监察法》具有较强的政治性，它是国家监察体制改革的产物，承担着推进监察体制改革的使命;《刑事诉讼法》则具有司法性，尽管其也有政治性，但司法性为第一属性。在立法宗旨上，《监察法》旨在保障监察权依法行使，实现反腐效益最大化;《刑事诉讼法》则是保证《刑法》的正确实施，依法惩治犯罪。

尽管“两法”的调整对象、基本属性和立法宗旨不同，但二者在指导思想、立法理念、规则体系上却高度契合，其同属于中国特色社会主义法律体系的重要组成部分〔4〕。在习近平法治思想指导下，“两法”均对惩治犯罪的方式、步骤、权限、程序等加以规定，在推动反腐败进程中共同发挥作用，进而为“两法”的衔接奠定了理论基础。

（二）现实必然

1.实现法治反腐的需要。法治反腐是反腐败的治本之策，其强调通过建章立制，发挥制度威力，及时发现和惩处贪腐行为。监察体制改革后，监察机关和司法机关作为专门的反腐机关，在执行、适用《监察法》和《刑事诉讼法》的过程中必须发挥各自职能作用，实现优势互补，同时又要在相互配合相互制约中加强协调和衔接。尽管“两法”的法律属性不完全相同，但却追求一个共同目标，那就是在法治视域下，实现反腐成效的最大化。为此，就需要“两法”在具体适用中有效衔接，并且这种衔接是全方位的衔接，不仅包括工作理念、工作方式、价值观念的衔接，还包括办案程序、工作流程等各个方面的衔接。只有这样才能科学划分职责权限，优化反腐资源，推进法治反腐。

2.加强权力制约和监督的需要。一方面，构建不敢腐、不能腐、不想腐体制机制需要加强对权力运行的制约和监督。监察机关和司法机关作为反腐机关，必须加强工作配合，协调好“两法”的关系，发挥这两部法律在权力制约和监督方面的合力;另一方面，监察机关、司法机关在行使权力时，也要加强权力的相互制约。目前，《监察法》对监察、司法权力的配合与制约仅作了原则性规定，《刑事诉讼法》也未就此作出明确规定。因此，加强《监察法》和《刑事诉讼法》的有效衔接是合理分配监察权、司法权，提升权力制约和监督实效的必然要求。

3.保障犯罪嫌疑人基本权益的需要。在职务犯罪的调查和诉讼活动中，尽管犯罪嫌疑人的人身自由被依法限制，但其依然享有《宪法》规定的基本权益。在反腐过程中，犯罪嫌疑人的基本权益如果保障不力，将会降低办案质量，甚至会酿成冤假错案。尽管《监察法》和《刑事诉讼法》都禁止采用威胁、胁迫以及损害人格尊严和生命健康权的手段搜集证据，但如何将这一规定落实在反腐实践中，仍需加强“两法”的有效衔接。因此，加强“两法”的有效衔接，是排除非法取证行为、保障犯罪嫌疑人基本权益的必然要求。

二、“两法”衔接中存在的主要问题

对于《监察法》和《刑事诉讼法》的有效衔接，学界研究的视角并不统一。目前，监察案件移送审查起诉后缺少刑事立案程序、监察管辖和刑事诉讼管辖的规定不完全对应、职务犯罪案件的监察证据和刑事诉讼证据的适用标准不统一等问题的存在，不同程度地影响着办案的效率。

（一）监察案件移送审查起诉后缺少刑事立案程序

《刑事诉讼法》规定了普通刑事案件的侦查立案程序，而监察机关将案件移送审查起诉后，是否要经过刑事立案程序，《监察法》和《刑事诉讼法》都未作出明确规定，这就造成实际上部分职务犯罪没有刑事立案便进入刑事诉讼程序的客观结果。与普通刑事犯罪需要经过刑事立案侦查方能采取强制措施相比，职务犯罪案件不经刑事立案就直接进入刑事诉讼程序，势必造成“两法”适用上的冲突。尽管《监察法》规定了对调查对象的立案程序，但这里的监察立案并非刑事立案，因为监察阶段的立案标准是涉嫌职务违法犯罪。监察立案后，针对职务违法和职务犯罪所采取的调查措施，在立法上并无明显区分，而刑事侦查手段只适用于刑事犯罪，与调查手段有本质区别。职务犯罪案件如果不经刑事立案而直接进入刑事诉讼程序，那么案件的办理似乎在源头上就失去了法理支撑。

（二）监察管辖和刑事诉讼管辖的规定不完全对应

在级别管辖方面。根据《监察法》规定，监察机关一般按行政区划对本辖区的监察对象进行管辖，但本辖区监察对象的界定，需要考虑监察对象的行政级别，因为涉案对象行政级别不同，管辖机关也会不同;而《刑事诉讼法》对于案件的管辖并非按照行政区划加以界定，而是根据案件性质和影响力加以区分，这就可能导致监察机关的级别管辖和检察机关的级别管辖并不完全对应。

在关联管辖方面。关联管辖是指当同一管辖对象所涉不同案件分别应由不同办案部门管辖时，需要确定具体管辖机关的情况。在刑事诉讼实践中，犯罪嫌疑人涉嫌多个犯罪时，一般把涉嫌主罪的管辖部门作为主办案机关，其他部门予以配合。而根据《监察法》规定，被调查人如果涉嫌多个违法犯罪的，一般以监察机关为主进行管辖，其他部门予以配合，这一规定和刑事诉讼实践中的通常做法也不一致。

在地域管辖方面。根据《刑事诉讼法》规定，刑事案件由犯罪嫌疑人居住地的人民法院管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的人民法院审判更为适宜，也可以由该法院行使管辖权，这一规定也可以扩展到检察机关和公安机关的地域管辖。而《监察法》并未就地域管辖作出明确规定，只是笼统地规定监察对象为本辖区内的监察对象。当然，实践中也不能生搬硬套《刑事诉讼法》的规定，把职务犯罪案件的管辖机关确定为犯罪行为地的监察机关，如受贿行为发生在外地的犯罪案件，如果机械地规定由受贿行为地的监察机关管辖显然不科学。因此，监察案件在进入司法程序后，在案件管辖上如何与《刑事诉讼法》的规定相统一，仍需在制度机制上进行法律衔接。

（三）职务犯罪案件的监察证据和刑事诉讼证据的适用标准不统一

在证据种类方面，《监察法》规定了六种类型的证据，《刑事诉讼法》规定的證据类型有八种。两者除四种证据类型完全一致外，其他证据形式有所不同。如监察证据中被调查人供述和辩解与刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解在性质上并不相同。刑事诉讼证据类型中有鉴定意见及勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录，而《监察法》虽对鉴定意见及勘验、检查等笔录进行了规定，但未明确将其纳入监察证据的法定类型，因而，“两法”证据体系的不同给其有效衔接也带来了障碍。

在证据的认定和适用方面，《监察法》规定，监察机关依法收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用〔5〕。但这些证据能否直接作为刑事诉讼阶段的定案依据，“两法”都未明确规定。如果可以作为证据使用，在法院审理阶段，监察证据的合法性、真实性、关联性是否需要法院在刑事审判中再次认定，现有法律及相关解释均未明确规定。

在非法证据排除方面，《监察法》关于非法证据排除规定比较原则和模糊，《刑事诉讼法》也仅规定了刑事诉讼阶段的非法证据排除问题，对于监察阶段的非法证据如何排除、谁来排除、依照什么程序排除等，缺乏详细规定。《人民检察院诉讼规则》排除的仅是侦查阶段而非监察阶段的非法证据。2021年2月4日，最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》中，虽然提到了监察阶段的非法证据排除问题，但是排除的方式是通过控告、举报或监察机关发现等，并未就审判机关如何排除作出详细规定。

（四）监察调查权和刑事侦查权在具体运用方面衔接不畅

1.监察调查权中协助调查措施的相关规定过于原则。《监察法》规定，监察机关在行使调查权时，可以请求有关单位和执法机关予以配合。在有关单位和执法机关配合、协助监察机关采取调查措施时，应具体采用何种程序、承担何种法律责任，《监察法》没有直接作出相应规定，这在办案实践中，不利于监察调查权的充分有效行使。

2.检察机关自侦案件的刑事侦查权相关规定不明确。《刑事诉讼法》规定，检察机关可以行使对司法工作人员涉嫌职务犯罪的部分立案侦查权，但也仅规定的是“可以行使”，而非“应当行使”。如果检察机关认为自己不适合侦查，是否可以请求监察机关进行监察调查，《刑事诉讼法》和《监察法》都未予以明确规定。

3.补充侦查权和补充调查权的衔接未依法界定。在审查起诉阶段，检察机关认为监察案件需要补充核实的，应根据《监察法》的规定退回补充调查，必要时也可以自行补充侦查〔6〕。在补充调查和补充侦查期间，监察机关和检察机关都需要相互配合，在检察机关自行补充侦查的情况下，如果需要监察机关进行协调配合，在程序上如何衔接，能否直接采用刑事诉讼阶段检察机关将案件退回公安机关补充侦查的相关程序规定，法律还缺乏相应的明确规定。

（五）留置措施和刑事强制措施的衔接存在漏洞

主要涉及以下几个方面：一是在监察案件移送至检察机关、留置措施解除后，且未对犯罪嫌疑人刑事拘留之前，这一段时间间隙内应采取何种强制措施，法律缺乏相应的衔接规定。二是在对犯罪嫌疑人刑事拘留期间，经过审查，如果检察机关认为当事人不构成犯罪、不应该采取强制措施的，应如何与监察机关衔接，法律也缺乏必要的制度设计。三是如果案件经检察机关退回监察机关进行补充调查，那么被采取刑事强制措施的犯罪嫌疑人，在案件退回监察机关补充调查期间，是否还要对其重新采取留置措施，如果需要重新留置，应如何与刑事强制措施进行衔接，也需要在立法上进行制度安排。四是在律师介入方面。对被调查人采取留置措施后，被调查人不能会见律师，这是基于职务犯罪案件调查保密的需要。而刑事诉讼程序中除了三种特殊类型的刑事犯罪案件外，其他普通刑事犯罪案件只要经侦查机关的同意，律师便可以介入。《监察法》虽未就律师介入问题进行规定，但也未明确禁止当事人聘请律师的权利。职务犯罪作为刑事犯罪的一个特殊类型，其办理也应与整个刑事诉讼程序相一致。

三、完善“两法”有效衔接的举措

只有弥补“两法”规定中的不足，解决“两法”适用中的冲突和不协调问题，才能为“两法”的协调与衔接提供理论参照和实践指引。基于此， 应通过法律修订，或出台实施细则及相关司法解释等方式，在立案程序、案件管辖、证据适用、侦查与调查措施的配合、强制措施的采用等方面实现“两法”的有效衔接。

（一）设置职务犯罪案件刑事立案程序

一方面，要区分职务违法和职务犯罪的立案程序。在监察立案中，针对职务违法和职务犯罪，要设置两个分别独立的程序。对于职务违法，依法由监察机关通过监察程序独立处置;对于职务犯罪，在立案程序上与刑事诉讼中刑事立案程序加以衔接。具体可以参照《刑事诉讼法》关于普通刑事立案的标准，制定《监察法》实施细则，在监察机关移送检察机关审查起诉之前，对职务犯罪案件严格依照法定程序进行立案。另一方面，修改《刑事诉讼法》相关规定，明确案件移送检察机关后，按照刑事立案程序进行立案。同时，鉴于监察机关在调查期间已经对职务犯罪案件进行过实质审查，在刑事立案时，可以只进行形式审查。形式审查的内容包括监察机关是否出具相关法律文书，并依法向被调查人宣布;被调查人是否在决定书上签名确认，监察机关是否制作《职务犯罪立案通知书》送达相关单位或个人等〔7〕。这样就可以在法理上为职务犯罪案件打开刑事诉讼的大门，也便于“两法”的有效衔接。

（二）实现“两法”在案件管辖方面的衔接

在级别管辖方面，确立监察案件的级别管辖制度，应以监察机关的干部管理权限为依据。在此基础上，参考《刑事诉讼法》的规定，促使监察管辖与诉讼管辖相匹配。在立法方面，可以修订《监察法》，或出台实施细则，规定在不同管辖情形下，如何做到同级别的监察机关与司法机关在级别管辖上相对应〔8〕。

在关联管辖方面，涉嫌职务犯罪的当事人同时构成其他犯罪时，应根据其涉嫌的主罪来确定一个主办案机关，其他机关则予以配合。如果调查对象涉嫌的职务犯罪较重，由监察机关调查，司法机关、执法部门予以配合;如果调查对象涉嫌的职务犯罪较轻、其他刑事犯罪较重的，可以依法确立由对该重罪享有侦查权的办案机关为主办案机关;对于涉及的职务犯罪案件，由监察机关依法介入，并在立法上明确侦查和调查程序转换时的衔接机制。

在地域管辖方面，职务犯罪案件的地域管辖应区别于普通刑事案件的地域管辖。根据《人民检察院直接受理立案侦查职务犯罪案件管辖规定》第4条规定，检察机关在确定自侦职务犯罪案件管辖时，一般采用以犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖为主、其他人民检察院管辖为辅的原则，与此相对应，监察机关在确定地域管辖时，也可以借鉴这一做法 〔9〕。具体可以规定职务犯罪由被调查人单位所在地的监察机关管辖，在案情重大、确实不宜由公职人员单位所在地监察机关调查的，再适用《监察法》关于提级管辖或异地管辖的规定。

（三）统一职务犯罪案件中监察证据和刑事诉讼证据的适用标准

1.参照《刑事诉讼法》的规定，拓宽监察证据的种类。一是把鉴定意见及勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录，纳入监察证据的法定类型。二是规定在监察调查阶段因职务犯罪遭受經济损失的机关单位，可以就受损情况出具书面材料，且作为一种监察证据类型。在具体的证据形式和要求上，可参照《刑事诉讼法》关于被害人陈述的相关规定。三是通过立法衔接，将监察调查阶段被调查人供述和辩解转化成犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解。可进一步完善《刑事诉讼法》，规定对被调查人供述和辩解进行司法转化，或者直接把被调查人供述和辩解扩充为刑事诉讼证据类型之一。

2.按照刑事诉讼的要求明确监察证据的认定标准。应进一步完善《监察法》，规定监察机关办理职务犯罪案件时，监察证据应符合《刑事诉讼法》第53条规定的 “证据确实、充分，且均经法定程序查证属实”的要求。同时在《刑事诉讼法》的修订或解释中应明确规定，监察机关依法收集的证据材料，在符合上述标准时，无须司法转化，在刑事诉讼中直接作为证据使用。

3.在监察证据和刑事诉讼证据的非法证据排除上保持一致。首先，进一步规范监察机关的取证行为，尤其应细化完善“全程录音录像”制度。对办案场所进行严格限定，避免因设备故障讯问中止，防止以设备故障为由的证据补正行为〔10〕。其次，明晰刑事司法程序“排非”规则于监察程序中，可通过修订《刑事诉讼法》，把第57条中的侦查人员进一步扩充为调查人员。在审判阶段，继续深入推进以审判为中心的司法体制改革。在定罪处罚时，由法官依法排除监察调查阶段可能出现的非法证据，避免“调查中心主义”的出现。再次，应依法明确把监察调查人员非法取证行为纳入检察机关的法律监督之内。这就需要修订《刑事诉讼法》，扩大检察机关自侦案件的管辖对象类别，将监察调查人员在办理职务犯罪案件中出现非法证据、侵害民众权利且构成犯罪的，纳入检察机关立案侦查范畴。

（四）实现监察调查权和刑事侦查权的有效衔接

监察调查权虽有准司法性质，但与刑事侦查权相比有本质不同。监察调查权既针对职务违法，也针对职务犯罪;刑事侦查权只在刑事诉讼阶段对涉嫌刑事犯罪的案件适用。尽管《监察法》关于监察调查措施的规定在一定程度上借鉴了《刑事诉讼法》中关于侦查措施的相关制度设计，但相较于《刑事诉讼法》中关于侦查权的规定，依然不够完善。因此，监察机关在行使调查权时，在遵循《监察法》规定的前提下，还应参照《刑事诉讼法》的具体要求，实现刑事侦查权和监察调查权的有效衔接。

1.细化监察调查中协助调查措施的相关规定。在监察机关请求有关单位和执法机关配合其行使调查权时，应进一步细化相应的协助配合程序规定。在《监察法》没有予以明确的情况下，应按照《刑事诉讼法》的相关规定，对协助调查措施的具体要求进行细化，或在立法上明确直接采用《刑事诉讼法》的相关规定。

2.明确检察机关自侦案件侦查权和监察调查权的职责划分。对于检察机关直接立案侦查的案件，尽管《刑事诉讼法》规定检察机关“可以行使侦查权”，但从法理意义上来说，在没有特殊情形出现时，应理解为“应当由检察机关行使侦查权”，因此，在立法上对此应进一步明确。此外，如果出现检察机关行使侦查权确实不合适的情形，则应在立法上明确可以由监察机关调查的规定。如在出现需要回避的情形确实不宜由检察机关进行侦查时，可以依照法定程序提请监察机关依法立案调查，以防止检察机关和调查机关出现职责交叉的问题。

3.界定补充侦查和补充调查的具体适用情形。《监察法》规定，人民检察院经审查认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对此应进一步明确哪些是应当退回补充调查、哪些属于必要时补充侦查的情形。同时在退回补充调查和补充侦查期间，检察机关和监察机关在程序上如何衔接、如何互相配合、各方的职责权限如何分配等，也需要立法进行界定。

（五）优化留置措施和刑事强制措施的协调衔接

一是案件移送至检察机关、留置措施解除后尚未刑事拘留之前，这一段时间间隙应在立法上进行衔接。可以考虑推广深圳市的做法，引入“提前告知”程序，明确监察机关和检察机关分别为对方预留一定的告知期，从而为双方采取相应强制措施预留必要的准备期〔11〕。 二是在刑事拘留期间，经过审查，如果检察机关认为当事人不构成犯罪、不应该采取强制措施的，应退回监察机关决定是否撤销案件。监察机关认为不应撤销案件的，可以在补充调查后再次移送审查起诉。三是加强补充调查期间强制措施的衔接。笔者认为，在审查起诉阶段，如果案件经检察机关退回侦查机关进行补充调查，在补充调查期间，无需重新把刑事强制措施变更为留置措施，只需退回案件卷宗材料，对犯罪嫌疑人依然采取检察机关原有的强制措施。在退回补充调查期间，如果监察调查人员需要讯问犯罪嫌疑人，则由检察机关予以配合。四是在监察调查阶段引入律师介入制度。在刑事诉讼程序中设置律师制度，不仅是保障犯罪嫌疑人基本权利的需要，也有利于防止侦查权的滥用〔12〕。这一理念同样适用于监察调查阶段。因此，可通过立法规定，在保障职务犯罪案件调查符合保密要求的前提下，除重大贪污贿赂犯罪案件外，对于普通职务犯罪案件，规定犯罪嫌疑人在被留置期间，经监察机关批准后，可以寻求律师帮助，同时对律师介入的程序应在法律框架内进行严格规定。

四、结语

《监察法》与《刑事诉讼法》的有效衔接对于推动法治反腐意义重大。在全面推进依法治国和进一步深化监察体制改革的背景下，《监察法》与《刑事诉讼法》在指导思想、立法理念、规则体系以及价值取向上的内在契合为两者的衔接奠定了坚实的法理基础。同时，“两法”的銜接也是强化权力监督与制约、提升反腐效能的必然要求。尽管从调整对象、基本属性和立法宗旨上看，《监察法》和《刑事诉讼法》归属于不同的法律部门，进而可能为“两法”的衔接带来一定的难度和障碍，但《监察法》和《刑事诉讼法》作为我国反腐败法律体系中的两部重要法律，两者的有效衔接在立法实践中是可以实现且必须实现的。为此，应进一步健全完善相关立法，制定《监察法》实施条例或出台相关司法解释。在立案程序、案件管辖、证据认定和适用、非法证据排除、监察调查权与刑事侦查权的配合以及强制措施的采用等方面，实现“两法”的协调和衔接，进而强化《监察法》与《刑事诉讼法》的合力，助力法治反腐，维护司法公正。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 李 雯