新时代海洋灾害应急管理法律制度的完善

江文森 陈宥廷

摘要：我国海洋灾害应急管理工作已取得巨大进步，应急管理体系已初步建立。但是海洋灾害应急管理法律制度仍待完善，尚未有针对海洋灾害应急管理的专门法律，而且在现有的灾害应急救助机制下，各级政府及政府各部门之间的职能划分不清，相关法律制度不能符合新时代海洋治理的新形势，文章致力于完善我国现阶段海洋应急管理法律制度，通过科学地构建法制化、系统化以符合新时代发展的历史要求。

关键词：海洋灾害;应急管理;法律制度;体系

随着2019年《中国海洋灾害公报》（以下简称公报）和《中国海平面公报》的发布，使得各级政府和社会公众提供了全面了解我国海洋灾害及海平面变化的影响情况。同时也有利于将来积极采取有效措施，保障沿海地区经济社会可持续发展。公报统计：2019年中国海洋灾害主要是风暴潮、海浪和赤潮。各类海洋灾害共造成直接经济损失117.03亿元，死亡22人（包括失踪在内）。其中，风暴潮灾害最为严重，占总直接经济损失的99%。并且，所有的死亡（包括失踪）都是由海浪灾害造成的。随着海洋经济的高速发展，2019年海洋灾害造成经济损失高于往年的平均值，呈不断上升的趋势，对沿海地区的经济发展和社会稳定有着直接的影响。

习近平总书记曾指出，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。要充分发挥我国应急管理体系的特点和优势，积极推进我国应急管理体系和能力的现代化。高频出现的海洋灾害对国家海洋经济发展的影响使得社会对海洋灾害应急管理的要求逐渐提高。在致力于加快建设海洋强国的新时代，海洋灾害应急管理法律制度作为海洋灾害应急管理体系的重要组成部分，其发展与完善显得尤为重要。本文从新时代海洋灾害应急管理法律制度的完善为目的，从我国海洋灾害应急管理的现实需求出发，结合海洋灾害应急管理体系中法律制度的现状分析，为新时代海洋灾害应急管理体系的贡献力量。

一、海洋灾害对我国的影响及特征

海洋灾害是人类不得不面对的众多灾害之一。根据公报显示，2019年我国海洋灾害以风暴潮、海浪和赤潮等灾害为主，海冰、绿潮等灾害也有不同程度发生。中国是世界上受海洋灾害影响最严重的国家之一，由于海洋经济高速发展，沿海地区面临的海洋灾害风险不断加大，这部分地区对于当下面临的防灾减灾形式依然十分严峻。

海洋灾害的主要特征表现在以下四个层面：第一，突发性。海洋灾害由于发生突然、发展极快，因此难以即使防控反应。第二，不确定性。由于海洋灾害同其他突发自然灾害一样，难以确定其何时何地且以何种规模发生，而且对于海洋灾害在发生后是否会继续发生变化均不可控，因此存在着极大地不确定性。第三，破坏性。在公报中显示，2010～2019年，由于海洋灾害对我国直接造成的经济损失年平均达到100.16亿元，死亡（含失踪）更是达到年平均63人，产生了极大的破坏性。第四，衍生性和扩散性。海洋灾害的致灾因子虽然大部分分布在海洋区域，但其承灾体却分布的十分广泛，由于海洋灾害带来的破坏性极大，因此衍生出的二次灾害以及对其他区域的扩散，造成的损失也越来越大。

二、我国海洋灾害应急管理体系及法律制度的现状

当前我国海洋灾害应急管理体系主要由防灾监测系统、灾害应急响应系统、灾后评估系统以及灾害应急保障系统等部分组成，而灾害应急保障系统中就包含了相关法律制度。完善海洋灾害应急管理法律体系更是当下推进应急管理体制改革的重中之重。

2018年4月，应急管理部正式组建，其作为国务院重要组成部分，标志着我国应急管理工作打开了新的局面。随着机构改革的推进，原国家海洋局的相关海洋预警和监测职能已纳入新成立的自然资源部，并新设立了海洋预警监测司。由此，中国的海洋灾害应急管理也迎来了一个全新的发展模式和发展格局。现阶段，国务院自然资源部海洋预警监测司主要负责制定海洋观测和预报以及海洋科学调查的政策和制度，并监督其执行。同时，还包括开展海洋生态预警监测、灾害预防、风险评估和隐患排查治理，发布预警和公告，并且还参与建设和管理国家全球海洋立体观测网，组织海洋科学考察和调查，参与重大海洋灾害的应急处置等工作。

三、新时代海洋灾害应急管理法律制度的不足

由于当下复杂的风险环境、日益强烈的安全需求以及制度变革带来的各项压力，致使海洋灾害应急管理亟需变革。在中国，由于应急管理法制工作起步较缓，直到2003年国内才出台了《突发公共卫生事件应急条例》以应对突发的非典疫情。随后我国的应急管理才真正逐步进入法治化的轨道。随着《突发事件应对法》在2007年颁布，我国应急管理领域缺乏综合性法律的空白得到了填补，该法规定了应急管理的基本法律规则和程序，并针对应急管理工作作出了普遍适用的一般规定。而在海洋灾害应急管理层面，虽然在《海洋环境保护法》、《气象法》等法律法规有所提及，初步形成了法律制度框架，但是仍然不能满足新时代海洋灾害应急管理的迫切需求。这种缺失主要表现在以下方面。

第一，上位法功能缺失。《突发事件应对法》作為海洋灾害应急管理的上位法对海洋灾害应急的规定不足，不能充分发挥其作为上位法应有的统领作用。在《突发事件应对法》的适用范围难以涵盖海洋灾害应急管理。

第二，缺乏海洋灾害应急管理的专门综合性法律法规。在2018年国务院机构改革应急管理涉及的相关部门较多，而且各部门之间职责的界定尚未明晰。而且现有的相关海洋灾害的应急法律法规未经整合，各方面法律法规亟待修改补充、解释说明或者废止，同时在海洋灾害应急管理亦急需一部专门法填补立法空白。

第三，立法模式缺乏合理性。从我国应对突发性自然灾害的立法现状来看，当前主要采取的立法模式是一事一法和混合型的立法模式。现实情况下，此类立法模式创设的法律难以与社会相协调。同时，这种无序的立法也导致了各种法律之间的重叠和冲突，极大地削弱了法律的稳定性。在面对自然灾害尤其是海洋灾害这类型突发和不确定性极大的事件时，仅凭借遇事则立和弥补性立法，难以形成规范的法律制度。

第四，海洋灾害应急管理与协调机构缺乏协作。目前我国部分沿海地区为应对海洋均从省一级开始设置应急指挥部，协调各职能部门加强海洋灾害应急处置能力，提升重大海洋灾害防御水平。但是就实际情况而言，由于海洋灾害带来的影响大，范围广，导致了各职能部门之间各行其是，工作推诿，对于处置海洋灾害极其不利。不仅如此，由于应急管理工作专业性强，技术难度高，各部门缺乏协同应对的能力，导致面对灾害时更为复杂的工作局面。

四、完善海洋灾害应急管理法律制度的建议

海洋灾害应急管理法律制度的建立可以使整个应急管理受到法律的约束和规范，保证在紧急情况下，有很大的权利调动和整合应急资源，可以确保应急管理流程的标准化和相关部门能够按规定进行运行，并且能对政府在海洋灾害应急管理中合理行政权力进行制约，保护了公民的合法权益。除此之外，海洋灾害应急管理法律制度也是为将来善后责任追究提供了充足法律保障，使得有法可依。

完善海洋应急管理法律制度，要把习近平总书记关于应急管理、防灾减灾救灾、安全生产方面的重要论述和中央决策部署转化为系统完备、科学规范、运行有效的法律制度体系。为了适应新时代，必须追求最大程度的自我完善、自我进步。实施中央应急管理体系的关键在于如何做好细化和实施工作。应急管理部等相关部门应当完善一整套着眼当前、立足长远、适应新时代发展的海洋灾害应急管理法律制度体系。要做到以下方面。

（一）建立符合新时代发展的综合法律法规体系

由于国务院机构改革的影响，参与海洋灾害应急管理的相关部门发生了很大变化。目前，各级相关部门的职责亟待理顺。海洋灾害应急管理法律法规需要系统梳理，特别是不符合当前实际需要的法律法规需要修改、补充、解释或废止，以追求从根本上保障体系完善。建议应当将《中华人民共和国海洋灾害应对法》的制定列入议程，以填补立法空白。通过专门立法，可以为针对不同海洋灾害类型的应急管理法律法规的制定提供指导，还能更明确地界定各级各部门和政府在海洋灾害应急管理中的职责，并为海洋灾害应急管理中的失职渎职行为的责任追究提供法律依据。

（二）借鉴国外经验，完善地方法规

我国的海洋灾害种类繁多，不同的地区和不同的海域有不同的特点。海洋灾害应急管理采用分级管理体制，造成了许多区域性问题。综合性法律法规横向覆盖面窄，无法覆盖所有管理领域。因此，应在海洋灾害综合管理法律法规的指导下，督促地方各级政府加快制定符合当地实际海洋灾害特点的海洋灾害应急管理规定，完善结构清晰、功能完善、覆盖面广的海洋应急管理法律体系，致力于更好的指导海洋灾害应急管理。地方可以借鉴美国沿海各州海洋灾害应急管理相关法律规定，其中不仅涵盖的海洋灾害类型多，而且对海洋灾害应急管理的所有方面都有所涉及，其建立起的法律法规不仅规范了政府和其他机构在应急管理中的决策和行动，而且对减少灾害损失起到了积极的作用。

（三）完善我国海洋灾害应急预案体系

提高海洋灾害应急管理能力，应急预案是重要手段之一。确立应急预案首先应建立国家海洋灾害总体应急预案，在此基础上，设立海洋灾害专项应急预案、海洋灾害部门应急预案、海洋灾害地方应急预案以及企事业单位海洋灾害应急预案。在当地应急预案的基础上，设立地方专项、地方部门、地方企事业单位应急预案，为海洋灾害应急管理预案体系设置完成的工作支撑。在完善的海洋灾害应急管理预案体系的支持下，在处理应对海洋灾害时，才能够保证有章可循，有矩可依，从而确保应对海洋灾害的效率。

五、结语

海洋灾害应急管理法律制度的完善，是面对新时代、新形势、新战略的新要求。现阶段如何加强海洋灾害的灾害预防和风险控制，如何最大限度地降低海洋灾害的影响，是各级有关部门和政府的新的历史责任。笔者认为，新时代海洋灾害应急管理法律制度的完善只有坚持构建系统完备、科学规范、运行有效的法律制度体系，只有认真落实各项具体措施，全面提高应急管理能力，才能在建设海洋强国中发挥更大作用。新时代提升海洋灾害应急管理法制建设必须充分尊重自然规律和我国海洋灾害的实际情况，将遵守自然规律与各种措施结合起来，加强海洋灾害应急管理，从法制建设中存在的突出问题出发，加快法制建设，使之尽快满足和适应新时代中国特色社会主義建设的新形势和新要求。

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（作者单位：昆明理工大学法学院）