打击“医闹”，上海有办法

万宏蕾

上海复旦大学附属儿科医院，过生日的小患者和医生一起吹蜡烛（ 刘颖/摄）

新年伊始，上海市同仁医院门诊办公室主任助理、普外科主治医师姚乐的朋友圈被一条好消息刷屏：上海市于2020年12月30日率先发布了全国首部专门保护医护人员权益的省级政府规章——《上海市医疗卫生人员权益保障办法》（以下简称《办法》），规章将于2021年3月1日起正式施行。

“从职业权益保障、执业环境保障、到涉医失信行为的信用惩戒等，我们自己能想到的内容，《办法》中都提到了，”姚乐说，“这部地方性法规，可以说是史无前例的。”

密集出台政策法规

实际上，自2000年以来，随着医疗纠纷形势趋向复杂严峻，特别是“职业医闹”的出现以及一些恶性杀医、伤医事件的发生，打击涉医违法犯罪、维护正常医疗秩序已经成为从国家到地方的治理课题。

早在2012年4月，当时的卫生部与公安部联合发布《关于维护医疗机构秩序的通告》，明确规定将“在医疗机构焚烧纸钱、摆设灵堂、摆放花圈、违规停尸、聚众滋事”等医闹行为纳入刑法规制范围，对情节严重、性质恶劣的，可依法追究其刑事责任。此后，这一规定被不断重申强调。

对禁止行为之一的“ 扬言暴力伤害医疗卫生人员或其亲属”，《办法》也采取了罗列的形式，将“公开或者以信件、电话、短信、微信等方式”都列入“扬言”的范畴， 如此细致的规定有望切实提升保护效果。

2013年12月，国家卫计委等11个部门印发《关于维护医疗秩序打击涉医违法犯罪专项行动方案》，再次明确规定对拉横幅、摆花圈、设灵堂等扰乱医疗秩序等严重行为，构成犯罪的，要依法追究刑事责任; 对专门捏造、寻找、介入他人医患矛盾，故意扩大事态，寻衅滋事，向医务人员、医疗机构敲诈勒索的，坚决依法查处，构成犯罪的要依法追究其刑事责任。

2014年4月，最高法、最高检、公安部、司法部和卫计委联合印发《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》，明确六类（ 故意杀人罪、故意伤害罪、故意毁坏财物罪、寻衅滋事罪、聚众扰乱社会秩序罪、聚众扰乱公共场所秩序交通秩序罪） 涉医违法犯罪活动的处罚定罪依据。

“但从我们临床遇到的实际情况来看，对这六类违法犯罪活动的定义是比较宽泛的。”某医院医务处医患沟通办工作人员、“医殇”公众号创作者宏哥（化名）告诉《瞭望东方周刊》。

2015年8月，全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案 （九） 》，其中明确：聚众扰乱社会秩序，情节严重，致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处三年以上七年以下有期徒刑;对其他积极参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。

这意味着，“医闹入刑”完成了从司法解释到刑事立法的转变，也表明刑法对医闹行为打击力度的加大。

2016 年3月，国家卫计委、中央综治办、公安部、司法部四部门再次联合下发《关于进一步做好维护医疗秩序工作的通知》，明确了医疗纠纷责任未认定前不得赔钱、滋事行为未制止前不得调解等内容，提出要对重点人群（如“酒后就诊”“有滋事或暴力倾向的非急重患者”等）进行安全防范等预防性措施。

“实际上，保障医务人员在职业过程中不受到侵害，也是保护患者的就医安全。医患双方的利益其实是高度一致的。”姚乐认为，“医护人员不能在一边抢救的同时还要提防来自背后的伤害。”

医疗纠纷从其表现形式来看，主要是患者对医方的诊疗行为及其效果存在不同认识而产生的纠纷。如果处理不当而任其发展，就可能造成远超医患两者之间的影响，甚至引发扰乱社会秩序的群体性事件，甚至导致恶性暴力伤医事件。

这也是近年来国家密集出台严打医闹违法犯罪、维护医疗秩序相关政策文件以及刑法修正案（九）将“医闹”入刑的重要缘由。

从数据看出一些“规律”

从实际执行效果来看，刑法修正案（九）背景下的“医闹”入刑的客观执法效果与广大一线医护人员的实际感受存在一定偏差。“已有的法律法规对于‘医闹的震慑力仍然显得不足。”天津市泰达医院李青医生告诉《瞭望东方周刊》。

据统计，2019年共有1330起医患纠纷民事案件，但进入刑事程序的仅56起，占比为4.2%。

华中科技大学同济医学院主办的刊物《医学与社会》曾公布过其对9起医闹犯罪案件的对比分析：目前以聚众扰乱社会秩序罪入刑的“医闹”当事人主要处以缓刑为主。例如，在3件违法人员都高达5人以上的案件中，不论主从犯，缓刑率100%，惩治效果客观上不明显。

天津市儿童医院医务科的东振彩曾在《现代医院管理》杂志撰文分析：聚众扰乱社会秩序罪虽将“医闹”纳入惩治范围，但该罪名不仅仅针对“医闹”这一个行为，而是囊括了对“工作、生产、营业、教学、科研” 等多个场域和活动扰乱社会秩序行为的刑法规制。

根据《中国犯罪治理蓝皮书（2019）》（以下简称为“蓝皮书”）提到，从 2000年至2016年，暴力伤医事件总体呈上升趋势，但此后呈现下降趋势。

比如，2005年、2013年、2016年是三个爆发性增长高峰，分别有27例、59例、54例，2013年发生的暴力伤医事件是 2012 年的约 4.5 倍。2016年至 2019年暴力伤医数量总体呈下降趋势，共发生110例，其中2017年21例，2018 年20例，2019年15例。

2013年10月25日上午， 浙江溫岭市第一人民医院发生患者刺伤医生案件，警察在现场维持秩序（新华社发）

从发生的医院层级来看，三级医院是暴力伤医事件多发医院，共196 例（占 67.6%）;二级医院发生69例（占23.8%）;一级医院发生12例（占4.1%）。

此外，暴力伤医事件发生率从高到低的科室分别为急诊科、门诊大厅、内科、ICU、医务处等行政科室、外科、妇产科、院外出诊、儿科，其中急诊和门诊大厅发生暴力伤医的占比较高，分别为24.1%与 21.4%，其他科室（康复科、肿瘤科、五官科、眼科、影像科等）占比较低。

从发展趋势来看，医务处等行政科室发生暴力伤医事件占比有降低趋势，门诊一直是高发科室，而急诊科的暴力伤医事件占比有显著的增长趋势。

根据2016年至2019年110份暴力伤医案件的统计显示，施暴者多为患者近亲属，57.6%的施暴者群体包含患者近亲属，施暴者为患者本人的仅占28.6%。

分析人士认为，针对“医闹”的相关司法解释和指导性案例在一定程度上仍较为“单薄”，因此司法实践中在处理涉及“医闹”的一些复杂问题时，由于难以找到较为明确和精准的法律依据，导致公诉和审判等司法环节面临困境。

因此，蓝皮书建议“医闹入刑”的标准尽快细化，可以根据医务人员职业保护的特殊性在刑法里增设相应的罪名，根据“医闹”程度的不同设立标准，而不再是以故意伤害罪、寻衅滋事罪等罪名对医闹者进行处罚。

有哪些新突破？

在保护医护人员权益方面，上海能够走出地方立法第一步其实有迹可循。

2020年4月7日，上海市公共卫生建设大会上，市委书记李强强调，要健全公共卫生应急管理体系，加快补短板、强弱项、增能力，努力走出一条超大城市公共卫生安全治理之路，构筑起保障人民生命安全和身体健康、守护上海城市安全的坚固防线。

2020年4月8日，上海市委、市政府发布《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，提出到2025年要“把上海建设成为全球公共卫生体系最健全的城市之一”。

这份包含了四大方面20条具体任务的重磅文件也被大家称为上海“公共卫生建设20条”。业内人士认为，“这个目标非常高，全国甚至全世界也很少有城市敢提‘最健全，但上海敢提出来，仅仅用5年时间，到2025年实现目标。”

“如果上了‘医闹黑名单 的人不能使用网络挂号付费，甚至被限制使用医保， 这影响就大多了。”

另外，上海也是全球首个将戴口罩写进地方立法的城市。2020年11月1日起正式实施的《上海市公共卫生应急管理条例》明确规定，在呼吸道传染病流行期间，进入公共场所应当按照要求佩戴口罩并保持社交距离。也就是说，被写入上海地方性法规的防疫“三件套”——佩戴口罩、个人卫生、保持社交距离，不再仅仅是文明习惯，也是上海市民应恪守的法定义务。

从全国来看，近年来“医闹”时有发生，上海伤医案件虽然相对比较少，但医患纠纷事件较多，既妨碍正常医疗秩序，也是对广大患者就医权益的损害。

“我国相关法律对医疗卫生人员权益保护有所规定，但这些条款较为原则。”上海市司法局副局长罗培新在新闻发布会上说，“上海此次发布的《办法》，重在务实，将涉及医疗卫生人员权益保障的内容逐条写实写细，落实主体责任。”

《办法》特别强调要创新医疗卫生人员执业环境保障，规定医疗卫生机构可自行决定是否实施安检、明确禁止7类侵害医疗卫生人员权益的行为。

“如果说2014年对6类涉医违法犯罪活动的定义还不够精准，这次的规定已经具体到故意伤害、恶意拦截、尾随、设灵堂、摆花圈、烧纸钱、拉横幅，冲击或占据办公或诊疗场所、围堵出入口、驱赶就医人员等7类相当精准的侵害行为。”宏哥分析，对禁止行为之一的“扬言暴力伤害医疗卫生人员或其亲属”，《办法》也采取了罗列的形式，将“公开或者以信件、电话、短信、微信等方式”都列入“扬言”的范畴，如此细致的规定有望切实提升保护效果。

针对此前呼声很高的将“医闹”纳入社会信用系统进行惩戒，《办法》也给出了明确方案：引入信用惩戒制度，在上海建立广泛的涉医失信联合惩戒机制，相关信息同步推送给医疗卫生机构，提醒后者提前预防。同时，根据行为和处罚程度，设定一般、严重两个失信惩戒档次，由相关部门实施相应程度的联合惩戒措施。

“此前在2018年，发改委等28个部门联合签署了《关于对严重危害正常医疗秩序的失信行为责任人实施联合惩戒合作备忘录》，提出对杀医伤医医闹等失信行为实施联合惩戒”，宏哥回忆，“但能给出的具体惩戒措施不多，即使被公示出来，对普通个人的影响并不大。”

“对于违法情节较轻的当事人，取消他们享受‘先看病后付费、使用‘互联网+等医疗便利化措施的权利;对于更严重的失信主体，相关部门将禁止招录其为公务员，并限制其担任事业单位法定代表人。”上海市发展改革委副主任裘文进说。

“简单理解，如果上了‘医闹黑名单的人不能使用网络挂号付费，甚至被限制使用医保，这影响就大多了。”宏哥分析。

另外，《辦法》的另一大亮点在于与民法典有关规定相结合，不仅明确了当医护人员的人身安全受到威胁或侵害时，有权回避给相关人员进行诊疗，还留出司法保护制度接口，尝试引入申请停止侵害人格权禁令制度，将民法典第997条规定的这一新制度及时加以应用：当医疗卫生人员遭受不法侵害时，可以依法向人民法院申请禁令。

今后，权益受到侵害的医疗卫生人员，可以申请法院作出“禁止接近或者进入申请人工作场所”的禁令。对违反禁令的当事人，法院可以对其处以远重于治安管理处罚法范畴的处罚，公安机关和医疗卫生机构都有协助法院落实禁令的义务。

“‘医闹黑名单真的如期而至了。”姚乐说，这是此前众多业内人士的提议。

“对暴力伤医、医闹行为，严惩是必要的，但仅有严惩还不够。和悲剧发生的严厉惩治相比，更有效预防避免犯罪发生更为重要。”李青认为。

《上海市医疗卫生人员权益保障办法》（沪府令40 号）（上海市人民政府官网截图）