京津冀区域大气污染协同治理策略

马 斌， 姚东来， 夏梓莹， 苏 爽， 申伟宁

(河北经贸大学 公共管理学院，河北 石家庄 050061)

随着经济的发展，人民对物质生活的品质要求不断提高，空气质量问题备受关注，空气质量在一定程度上影响经济的发展、社会的进步。除气象本身的因素外，城市工业污染、生活污染、交通污染都会引起大气污染。跨区域性、流动性导致了大气污染治理的多元性、复杂性与系统性。到目前为止,我国开展大气污染综合治理已经取得了明显成效，但与发达国家相比仍然存在一定差距。

京津冀区域作为我国经济、文化交流的重要发展区域，其一体化的过程，不应单是经济一体化，更应在生态环境上形成命运共同体，即“你中有我，我中有你 ”的局面[1]。近年来，相关部门制定了一系列生态环境保护政策，效果差强人意。鉴于此，本文将着重梳理京津冀区域大气污染治理存在的问题，并结合京津冀实际情况，提出跨域大气污染治理的相关建议，以期为跨域环境改善和生态文明建设提供科学的决策依据。

一、研究现状简述

近年来，大气污染的治理问题引起研究人员的关注。文献[2]提出，可以分层次、多区位进行区域治理。文献[3]指出大气污染在城市区域之间是有影响的，但没有分析具体影响方式。文献[4]提出了以“城市群”为整体研究的协同治理模式。文献[5-6]总结了大气污染治理的复杂性、系统性特征，但对于治理模式的改进未提出合理建议。文献[7]从空间经济学视角提出大气污染需协同治理，但是对于具体合作方式以及合作主体的责任、利益协调划分无明确规划。以京津冀区域为对象的研究，国内学者多集中于大气污染治理的影响因素、加强联防联控的必要性，以及如何实现协同防治等方面。具体而言，文献[8]从关系网络、行动策略、治理结构三个层面阐释了京津冀在大气污染治理过程中所面临的现实问题并提出相关建议。文献[9]指出因为信息不对称及其他因素导致的激励不相容问题阻碍了区域间的协同治理，并提出进一步加强区域间协同治理的对策。文献[10]基于府际协同视角，提出京津冀区域大气污染治理应从价值共识维度实现制度保障和约束，实现治理环境的最优化。综上，目前学术界关于大气污染协同治理方面的研究颇丰，研究人员基于不同角度、不同模型分析政府在大气污染治理中的作用，并提出了一定建议。但从大气污染治理的研究进展来看，跨区域生态协同发展的研究在我国还没有引起足够的重视，强化协同治理理念，加强对我国跨区域大气污染协同治理的研究，对于解决我国当前区域大气污染问题具有重要意义。

二、相关概念阐释

(一)大气污染

大气污染是指大气中含有可吸入颗粒物或细颗粒物超过了大气环境的容许量，直接或间接危害了人体健康[11]。大气污染的成因比较复杂，其中最重要的是气象因素、外部环境中的污染源因素。大气具有流动性与无界性，大气污染是可以在气象和地理条件等因素的综合影响下，从一个行政区域扩散传输到附近的行政区域，基本以区域间、综合性大气污染情况出现。这给大气污染的现有治理模式带来了挑战。一般情况下，从其他区域传输过来的污染物再与本区域排放的污染物结合，可能会产生新的大气污染物，造成二次污染，进而引发重度污染天气[12]。要想根治大气污染，缓解京津冀区域重度污染问题，需从区域大气环境的整体布局出发，以联防联控、协同治理作为立足点，这是有效治理大气污染的重要举措之一。

(二)大气污染治理

大气污染治理本质上是将大气污染物降低到符合大气污染物排放标准，大气污染防治的内容涉及多个方面，包括环境规划管理、能源利用、污染防治等，具有综合性和系统性的特点[13]。大气污染的治理一般包括遏制污染物排放、净化主要污染物、进行植物净化及利用环境的自净能力等方式。但由于不同地区致污原因各异，现有的治理措施难以解决日益严峻的大气污染问题，因此需要各相关区域根据具体情况制定相应的污染防治措施。

(三)协同治理

协同治理，指包含多种主体、容纳多种因素及吸收多种理论的新型治理模式，其特性是能解决环境污染治理存在的多元性、复杂性以及综合性的难题，具体表现在三个重要层面：一是主体多元且平等，协同治理以主体地位平等为基础，从“压迫型合作”转向“自主型合作”；二是系统的开放性与目标的一致性，以竞争为主的多主体合作方式不利于协同治理模式的构建，各主体之间应通过协同合作达成共识，以实现共赢为目的的综合治理；三是治理过程动态化，长期且动态化的过程是协同治理的特点，与之相契合的政策也应该是动态发展的，协同发展需要与之相适应的政策制定和规则执行[14]。

三、京津冀区域大气污染协同治理的必要性

(一)协调统一的治理方式，需借助区域协同制定

大气污染不仅具有区域性，还存在叠加性，是在相同的地理区位和大气环境下形成的，以行政区域为界限的单独减排治污，难以从根源上解决问题。同时，由于区域经济发展不平衡，可能会存在经济利益与污染治理之间的矛盾。虽然京、津、冀三地同处环渤海核心地带，地理位置相邻，但因三地在行政区划上属地不同，地方政府往往从本地区利益出发，将经济指标置于发展的重要位置。要破解这一困局，关键在于推进区域大气污染协同治理。

(二)基于大气污染的扩散特点，需借助区域协同治理

大气自身具备的流动性和传输性，加剧了气象因素、外界污染物排放之间的相互影响，形成了特定区域的“大气流域”，因此，在空间分布上，自然地理范围内具有一定程度的相似性、跨区域性。京津冀区域的空气污染从一个行政区域扩散到附近的行政区域，是在气象条件和地形地物等因素的综合影响下形成的。根治大气污染，需从区域大气环境的整体布局出发，以联防联控、协同治理区域大气污染为立足点。

(三)产业结构转型升级，需借助区域协同解决

区域经济发展与区域大气污染治理关系密切。工业的高速发展，消耗了大量能源，大量的污染物排放到大气中，导致了大气污染。调整产业结构，进行节能减排是解决大气污染问题的关键，而要想破解这些难题，区域间的协同是必要的。近年来，经济高速发展给大气环境带来的负面效应主要体现在三个方面：一是能源结构以传统能源为主，新能源技术不足，导致污染物排放量超标；二是产业结构偏向重工业，离不开大量能源和资源的支撑，特别是高耗能类型的工业；三是交通运输的方式，随着经济水平的持续提升以及城市化进程的不断加快，私家车数量愈来愈多，汽车尾气的排放量也大幅上涨。当污染物排放量超过了区域的环境承受力时，就会造成大气环境的污染，而要降低工业污染的排放量，则需借助区域协同治理化解过剩产能，探求科学合理的产业结构转型升级途径。

四、京津冀区域大气污染协同治理存在的问题

(一)产业结构不尽合理

生态环境部发布的《2019中国生态环境状况公报》和《2018年1-5月重点区域和全国74个城市空气质量状况》显示，2019年1月-5月京津冀区域13个城市平均优良天数占比为57.8%，比我国平均标准低20.3%。京津冀区域细颗粒物PM23平均浓度为64μg/m3，高出国家平均标准浓度33.3%，其中排名靠前的城市分别是唐山、邯郸、邢台，这些城市的产业特点是资源密集型第二产业聚集，这显示出大气污染的区域分布与经济结构密切相关。京津冀区域的经济结构发展不尽合理，是导致区域治理效果欠佳的原因之一[15]。京津冀区域产业结构不尽合理、废气排放超标，重污染产业比重大，部分企业承担社会责任的意识较弱，这些都是造成大气污染的原因。京津冀区域中河北第二产业密集，且多以化石燃料为运转动力，加之废气处理不达标，污染物排放管理标准模糊，导致区域污染频发，同时由于大气的流动性，这在一定程度上影响了京津冀区域的环境质量。

(二)利益协调机制亟待完善

为解决日益严峻的污染问题，2013年，国务院印发了《大气污染防治行动计划》，提出建立区域协作机制,制定区域环境治理措施，但有关补偿标准、补偿资金来源等关键性问题还没有解决[16]。就协调补偿标准而言，三地未形成一致的意见。在京津冀区域中，经济发展模式长期以来影响协同发展，协同意识、协同发展理念有待进一步提高。多区位的大气污染治理问题本质是利益协调分配问题，但由于缺乏利益协调机制，各地不能全身心投入到污染治理当中，而是在制定措施时尽可能要减少成本，扩大收益。由于缺乏明确的责任规定，致使相互推诿现象时有发生，导致治污效果不佳。另外，缺少利益协调监督机制。近年来，京津冀区域加强了协同方案的制定及协同理念的引领，但在具体执行过程中还存在一定问题，需要进一步完善相关监督机制。

(三)制度措施有待进一步健全

京津冀区域大气污染治理的相关研究提出，区域间规章多强调环境保护，且以区域环境保护为主，区域间联防联控机制的法治化运行还存在一些问题[16]。如2018年我国大气污染防治法相关法律修订时，虽然对区域间联防联控进行了专门规定，但可操作性不强，缺乏以京津冀城市群为主体的协同纲领性立法文件，协同立法存在诸多问题，如行政界线、政府主体、利益结构等，这些都是影响协同立法质量的因素，多重因素的叠加，影响了区域协同法规的制定与执行。另外，需要制定京津冀统一的区域大气污染治理法律法规细则。不同区域的污染有一定的区位差异，在健全共同性纲领的同时还要制定法律法规细则，做到因地制宜，缩小地区间制度措施的差异。再者，要注意分析区域环境治理主体的利益共融与协同，区域环境主体下的利益协同要基于协同治理的理念。长期以来，京津冀区域的发展模式已经在区域的利益分配、环境治理等层面呈现出一定的不均衡性，以区域环境为主体的利益协同法规的制定是保证协同治理有效进行的关键。

五、京津冀区域大气污染协同治理建议

要进一步提高大气污染治理效果，必须加强联防联控，实现“多元共治”，需要多方主体共同参与。建议从产业结构升级、利益平衡机制建立、健全立法制度、多元参与主体协同共治等方面进行改革，以提高协同治理效率。

(一)优化升级产业结构

政府出台政策措施，加大重污染产业的经营成本，倒逼京津冀区域产业结构升级。尤其是京、津地区，可依托第三产业优势，发展金融、服务等产业，扩大自身的辐射带动作用；河北地区应多区位发展旅游、医疗、物流等产业，有效利用自身自然资源、地理优势发展无污染产业，如承德、张家口、秦皇岛，大力发展旅游产业；沧州、廊坊等依托地理优势，发展运输、物流等产业；第二产业密集的唐山要注重产业结构升级，进行重污染产业改造。与此同时，提高工业贷款门槛，出台相应的政策措施控制高污染产业规模，减少高污染产业密度。政府干预和市场机制在培育产业比较优势过程中扮演着重要角色，在技术发展不同水平、经济发展不同阶段和产业发展不同程度上，政府的干预应有所侧重。

强化企业的社会责任，在执法层面加大监督力度，营造浓厚的企业自律氛围。对一些必要的第二产业，要进行相应的污染指标设定和污染治理绩效评估，对比实际效果，发现实际生产中存在的问题，及时采取纠错措施，对于污染型产业进行升级改造。地方政府通过协商达成合作，共同破解区域大气污染治理难题。地方政府间的竞合关系，要定位于促进社会经济的发展，降低防治污染的成本，创造共赢的局面。

改变经济发展思维，倡导绿色发展。经济发展要与时俱进，树立可持续发展的理念，构建绿色发展模式，强化新发展模式探索。京津冀区域化学能源消耗量较大，要想改变和重构发展模式，其切入点就是产业结构升级，在产业结构升级的基础上进行能源结构的重塑及社会发展的共识引领。丰富参与主体的属性，优化参与模式，避免区域公共事务碎片化现象发生，不断探索和改进区域大气污染协同治理方式，寻求科学性强的区域大气污染协同治理模式，以期达到改善空气质量的共同目标。

(二)建立利益平衡机制

京津冀区域经济发展水平差距较大，协调分配意识有待增强。应强化协同共治理念，建立利益平衡机制，完善监督机制，建立意识驱动、共识引领的价值导向，在协同发展的实践中强化协同意识，不断深化协同理念，优化协同模式。

理顺多方关系，促成多主体之间的多元合作，营造一个良性互动与协同共赢的治理环境，建立公正、高效、合理的区域协同治理机制。要进一步优化发展模式，要关注多区、全面和各领域之间的协调，对当前地区污染状况进行有效治理。要施行治理污染地区多补给，污染轻度地区多预防，环境优良地区多保持的发展战略，协调资源供应。

从责任的分摊，到事权、财权的匹配，再到平衡利益机制的建立，都要进行相应的督查检查。督查检查的重点为是否满足资源最优化配置，努力达成合作成本最低化、风险最小化、收益最大化的合作目标。在优化三地的公共财政制度上，根据实际情况优化财政支出比例，合理分配区域间大气污染治理中的任务。

(三)建立健全相关法律制度

努力探索与宪法相符合的立法模式，实现权威和效果的双重统一。健全区域大气污染法律体系，为基本区域大气污染的综合治理提供法律保障。

制定一系列有关区域环境大气污染治理的法律实施细则或暂行条例，制定涉及重点区域环境大气污染综合治理的技术标准、利益分配机制及协调管理办法、责任风险分担管理形式、监管长效机制等。在治理法制化的框架下有效缩小各地区大气污染治理水平的差距，有效维护地方政府在集中承担区域大气污染灾害治理行政成本和经济效益方面的合法权益。

建立健全制度化、常态化的立法机制。这是推动跨区域部门协同，推进立法工作顺利进行的基础，是立法的重要条件和保障。区域协同合作、推进立法工作需要加快建立和规范完善协同立法工作的组织管理机构，完善区域协同推进立法的府际合作协议，建立区域协同推进立法的相关工作协调机制，完善协同机制立法联席会议制度。在实践中，政府联合立法工作领导小组进行区域协同立法合作，以促进立法工作的高效进行。

(四)多元参与主体协同共治

国家应完善大气污染治理的法律制度，为区域联防联控提供法律保障。我国目前区域环境治理存在碎片化治理、重复治理、交界处无人治理等问题，在协调好京津冀各方利益关系的基础上实现大气污染区域协同治理是当务之急。科学制定法律法规，明确三地利益分配、生态补偿、责任承担等内容，避免在治理过程中因利益分配、成本分担等问题影响治理效率。

在推动大气污染治理制度的实施层面，地方政府应拓宽区域内信息沟通渠道，建立高效、快捷、公开、透明的信息共享机制，搭建合作平台，保证应急信息的及时传递，便于公众对政策的执行进行监督。公民在治理大气污染方面应该以身作则，在日常生活中提高自身的环保意识，自觉践行绿色生活，在监督政府的同时约束自己以及身边人，全民参与才能发挥最大效力。

作为大气污染治理的重要参与力量，企业应主动承担社会责任，强化可持续发展意识，积极改善能源结构，自觉接受政府部门和社会各界的监督。社会组织应该发挥带头作用，通过宣传和组织环保主题活动的方式让更多的人参与到大气污染治理中，为实现全民共治奉献力量。

另外，由于区域性大气污染的跨区域特点，大气环境生态和行政区域之间的内在非耦合性，京津冀应加强大气污染的联防联控，推动区域协同治理是从根本上解决问题的有效对策。