山区基层治理实践探索：困境与路径

李 开

（惠州学院 政法学院，广东 惠州 516007）

一、问题提出及文献回顾

2020年1月，习近平总书记指出，要鼓励基层大胆创新、大胆探索，及时对基层创造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段进行总结和提炼，不断推动各方面制度完善和发展［1］。基层治理是整个社会系统中最微观的层面，触碰到具体的社会肌理，直接面对个人、群体、组织以及他们的日常生活。与城市社区和其他农村地区相比较，山区有着自身的特殊性，其所具备的经济基础更为薄弱，交通更为闭塞，面临的农村“空心化”问题更为严重。那么，山区的基层治理是何现状，又面临着什么样的困境，如何改进和提高？这些系列问题的研究对于提升山区基层治理水平而言，显得极为重要。现有文献还较少以山区作为样本的研究，鉴于现实需要，应该予以更多的关注。

梳理与主题相关的既有研究，可以概括为以下三方面：一是微观层面的研究。例如新乡贤如何参与基层协商［2］；农村基层中坚干部如何在乡村治理中发挥作用［3］；能人治村与基层治理现代化的方向［4］等问题。从中可以看出，微观层面是指基层治理的具体个体，包括村民、返乡青年、村干部等。二是中观层面的研究。例如宗族型村庄中的国家基层治理逻辑［5］；农村基层党组织在乡村治理中的能力建设［6］；社会工作［7］、乡村组织［8］参与基层治理等问题。由此可见，中观层面指基层治理的各类组织，包括村委会、社会组织、宗亲会等。三是宏观层面的研究。例如农村集体经济［9］、乡村文化［10］、乡村管理体制［11］等促进基层治理创新的问题。因此，宏观层面指社会的政治、经济、生态及文化等因素。社会系统各要素之间只有相互构建、和谐共生，才能促进基层治理生态健康发展。以“微观—中观—宏观”作为分析脉络，观察各层次治理主体的现状及问题，有助于提出更为合理的对策和建议。

二、案例素描与研究方法

（一）案例素描

惠州市D村属于典型的山村基层村落。D村距离镇中心约8公里，面积约1843公顷，Y乡道线贯通全村，人口共有2135人；党支部成员3人，村委会干部5人，其中主任1人、副主任1人、委员3人，村务监督委员会3人，村民代表37人，党员33名。全村共有18个村民小组，分为上、中、下三片。18个村民小组分布在乡道Y线周边，村内地貌大部分为山地，全村总耕地面积约1380亩，其中水田约1300亩，旱地约80亩，林地约2.7万亩。村民主要经济收入来源以耕山、种植杉树和果树、种田以及外出打工为主。共有低保户24户，五保户7户，孤儿1人。

政治上，村民大都忙于农务劳动，较少关心政治。经济上，D村以种植杉木为主，也有部分特色农产品，例如巴戟、蜂蜜等。受粤港澳大湾区建设的虹吸效应影响，大部分年轻人选择外出打工。文化上，保存有5个客家围屋的历史文化建筑遗址，传统节日村民会聚集在围屋议事。教育上，由于年轻人外流，现在村中的小学仅有13名学生。社会上，民风较为淳朴，但也存在一些社会的问题，例如山地界限纠纷。生态上，矿产开发破坏环境；经济林开采造成山体滑坡。交通上，有一条单行道的水泥路，可以通行一辆小汽车。饮水上，还未通自来水，依靠山腰的蓄水池供水，但是遇到天气干旱时容易断水，并且存在水质问题。D村多年来由市政法委牵头对点扶贫，有第一书记驻点，为村中发展出谋划策；有村居法制副主任，给予民事纠纷方面的法律建议。该村的基层治理取得了一定成效，但还存在一些深层次的困境，因此，选取D村作为研究对象具有较好的代表性。

（二）研究方法

笔者于2019年6月至12月期间，对D村进行了实地调查。首先，运用文献研究法，查阅有关基层治理的文献资料，分析和归纳山村基层治理的现状和困境。其次，进入D村的具体场域，与镇领导、村主任、村各委员、第一书记、村小组长、退休干部、普通村民、村居法制副主任、乡贤、返乡创业青年进行了深度访谈。再次，采取分层抽样的方法，对D村上中下三个片区的居民进行问卷调研，了解他们对基层治理现状的评价和意见。最后，对自身的观察进行深入反思。

三、D村基层治理现状和困境

（一）微观系统现状和困境

1.普通村民忙于农务，“无闲暇”参与基层治理。普通村民主要是指长期生活在村中的村民，他们是基层治理的核心对象。在村民参与公共事务意愿方面，调研发现70%的村民愿意参与公共事务的讨论，但仅有30%村民表示愿意付诸实践。在不愿意参与的原因方面，68%的村民表示平时要做农活，打理山地林木需要花费大量的时间，所以基本上没有多余的空闲参与村中事务。参与意愿是基层治理的前提和条件，如果村民没有参与的意愿，就不会参与到村中事务来。从中可以看出，村民表示无暇参与基层治理活动，主要原因是忙于生计，或者说基层治理的事务与他们的切身利益关系不大。根据村民参与意愿与自身利益的交互分析，与自身利益相关时，有87%的人愿意参与基层治理事务；而与自身利益无关时，受访者的参与意愿仅为13%。数据说明，参与意愿与自身利益直接相关。

2.青年群体不了解村务，“无机会”参与基层治理。青年村民是山村基层治理的未来和希望，但调研发现大多数年轻人已到大城市工作。44名调研对象中，年龄为60岁以上者15人，占41%；46-60岁者15人，占34%；31-45岁者6人，占14%；18-30岁者1人，占2%；18岁以下者4人，占9%。调研对象在年龄上呈现出老龄化的特点，中老年人数的比例较高，青壮年人数的比例低，这与D村青壮年外出打工，老年人留守村中有关。缺乏年轻劳动力，繁重的农务劳动落到了中老年人身上。从这个角度看，青年群体“无机会”参与主要有三方面原因：首先，长期外出导致他们对村庄既熟悉又陌生，想要融入，却不知道从何融入；其次，返乡青年很少再从事农业劳动，思想包袱比较重，认为干农活是没出息的表现，不愿意参与到最基础的乡村事务中来；再次，基层村委也未能调动青年人参与的积极性，导致他们对村中发展缺乏了解。

3.弱势群体发展受限，“无能力”参与基层治理。在救助保障方面，村委会还未能充分发挥兜底保障的作用。例如为改善困难村民居住状况，采取政府补贴3万元，不足部分村民自行筹集的形式，D村总共帮助88户贫困村民进行了危房改造。村委会还安排困难村民从事清洁员，增加他们的经济收入。但仍有不少困难家庭未能把自家房屋建好，仍有部分卧病长者、留守妇女、留守儿童等弱势群体没有得到相应的社会照顾，居住环境较差、社会交往狭窄。在激发能力方面，村委会还未能积极为弱势群体赋权增能。受限于年龄较大、文化素质较低等主要因素，弱势群体没有能力参与基层治理。一方面，他们的“无能力”感，是自身能力缺乏所致；另一方面，也是因社会变迁所导致，急剧的变化让弱势群体难以适应。

（二）中观系统现状和问题

1.村委会忙于行政事务，缺乏基层治理意识。从调研的情况来看，D村总体的党建情况良好，以村书记为首的党委领导班子在人民群众中具有很好的威信，村民总体对于村干部的评价都很高。为进一步发动群众，搞好地基层治理，打下良好的基础。据统计，所调研居民中对党组织表示非常满意的达到95%以上，对村干部表示非常满意的达到90%。但通过访谈发现，绝大部分村干部对基层治理缺乏系统性的认识，对于如何发动居民群众更好地参与基层治理，缺乏了解。出现社会矛盾和公共问题时，村民往往更倾向于向村委反映，但由于村委人手紧缺，能力不足，很难及时有效地处理问题，由此引发了部分居民的不满情绪。总体而言，村委会的主要任务在于完成上一级部门所交代的任务，还缺乏主动作为的能力。

2.社会组织初步发展，尚不具备基层治理能力。社会组织是基层治理治理的重要载体。经调研，D村目前缺少社会组织，仅有村民自发的一些兴趣爱好组织。村委会和村民对社会组织的期望是不同的。村委会希望通过社会组织开展普法宣传、居民教育等行政工作延伸出来的活动。而村民则希望能从中获得更为丰富的精神娱乐生活。无论双方的诉求如何，现有社会组织发展状况都难以满足基层治理的要求，更难以承接政府职能转移。

3.宗族会专注于礼俗事务，难以调解社会矛盾。宗族会是基层治理不可忽视的传统组织力量。它以传统礼俗事务为主，能够在乡土感情、文化教育、互帮互助等方面，起到很大的维系作用，在村民心中存在较大的权威感。但这样的“威信”在协助村委会调解社会矛盾时却显得力有不逮。一些社会矛盾比较尖锐，宗族会难以通过“讲道理”的形式解决问题。例如村民申请危房改造没通过产生的不满情绪。由于社会矛盾的复杂性和尖锐性，涉及经济利益、法律政策等问题，宗族会的调解作用难以有效发挥。

（三）宏观系统现状和障碍

1.政府政策理念先进，但在基层发挥失效。D村所在县推出“两规三联一法”，就是以基层党组织建设为抓手，以村规民约、家规族训为核心，以“党员联系农民户、乡贤联系创业户、律师联系法律需求户”为依托，以“四民主工作法”为基础，打造一批“德治、法治、自治”三位一体的共建共治共享现代化新农村。但具体落实到基层，仍然存在政策发挥失效的问题。例如村民反映律师到访时间不固定，所提建议不够贴合乡村实际情况。山区的路途遥远，律师进村不易，村民所反映的问题都是琐碎的民事纠纷，法律调解的作用不大，更多还是需要双方退让，以折中办法来解决问题。法治副主任、第一书记等制度受限于地方实际、领导干部的个人能力、政策和资源的支持力度等因素，解决基层治理问题的层次还处于比较低的水平。

2.经济发展以林业为主，产业结构单一。按照该县发展规划分为“镇区—中心村—基层村”三级，其中基层村主要依靠耕种地资源发展旅游业、农业、种植业。该村2018年集体收入16万元，全部源于上级部门补助，村中产业发展滞后。所调研对象中，20%的居民月收入在1000元至1500元；70%居民的月收入在1500元至2000元；10%居民的月收入在2000元-3000元。D村民的经济收入主要有三个来源：一是农作物劳作的收成；二是外出务工的工钱收入；三是是山林的种植收入。总体而言，D村的产业结构相对单一，除了种植杉木以外，还未能形成系统性的生态产业链。

3.生态资源丰富，但面临环境破坏问题。D村自20世纪90年代即有矿场在开采陶泥，现已停止运营，但部分废弃矿山地表裸露约170亩，存在水土流失等隐患。每逢刮风下雨，山上砂石就会随着雨水冲刷而下，容易造成河道泥石淤积。村民将砂石打捞上来变卖，又增加了山体的滑坡风险。2019年，D村遇到了山洪灾害，虽然没有造成人员伤亡，但是生态问题却始终困扰着村民。调研期间，许多山地正在开采杉木，要大量剥离山体表面植被，适逢天降大雨，部分山体出现轻微滑坡情况，有泥土滑落至路边。若开采处理不当极易造成水土流失，破坏土地资源。

四、山区基层治理的路径选择

利用“微观—中观—宏观”的综合视角，可指导山村基层治理者有效解决生态、社会与经济的平衡问题，实现山村的可持续发展，促使基层治理的个体、组织和环境有机结合、互惠共生。

（一）微观层面，构建以能力提升为导向的增能系统

第一，为村民增能，把村民利益和治理相结合。山村基层治理者要结合村民的切身利益，主要从意识、知识、行动层面进行赋权增能。一是提升基层治理意识。破除狭隘的个人私利观念，鼓励村民共同关注山村发展，积极为乡村建设建言献策。二是丰富基层治理的知识。引导村民学习新知识，增强对国家大政方针、地区政策、村务信息的了解和认识，从而能够学会理性地看待社会发展现状以及存在困难，并维护好自身的合法权益。三是增强参与治理的行动能力。每个个体都是基于“成本—收益”的理性经济人，只有将集体利益和个体利益良好的结合，才能有效调动他们的积极性。

第二，为青年增能，拓宽社会参与渠道。面对农村空心化和村民的“失语”问题，山区基层治理者应当注重倾听青年人的声音，鼓励他们积极投身乡村建设。利用传统节假日，主动亲近和凝聚返乡青年；增强青年人的创业能力，吸引外出青年回乡创业，提供政策上的支持。对于不能返乡的青年，也尽量引导他们为村中发展建言献策，让青年人挑起家乡建设和基层治理的大梁。

第三，为弱势群体增能，提升自身发展能力。山村基层治理除了要给留守儿童、孤寡老人、贫困家庭、留守妇女等弱势群体提供帮扶外，还应当积极地提升他们自身的发展能力。提升弱势群体的自我照顾能力，激发其自力更生，自立自强的精神。村干部平时要多到弱势群体家中走访，及时帮助他们解决现实困难。增强山区弱势群体的社会支持网络，充分利用家庭、邻里、村委会、镇政府等资源，让在他们遇到困难时，能够从中获得相应帮助。

（二）中观层面，打造以相互合作为导向的联动系统

首先，坚持党委领导，提升村干部能力。山区基层治理者要发挥党员的先锋模范作用，强化党员的统筹协调能力。党员永远要站在基层治理的第一线，急群众所急，想群众所想。要增强村干部的基层治理能力，学习基层治理知识，掌握治理技巧，对于潜在风险要有预判和处理能力，从而更好地解决村中各类社会矛盾。要增强村干部带头致富能力，利用科学技术，大力发展乡村振兴产业，带领村民全面实现小康生活。

其次，引进社会工作机制，发展基层社会组织。山区基层治理者应当利用当前广东省全面推开双百社工的契机，引导社会工作者参与社会事务管理。社会工作是当前有效整合资源，化解社会矛盾的重要力量。引进社会工作者，解决弱势群体的服务问题，为山区的留守儿童、孤寡老人提供照顾服务。山区基层治理者应当积极培育社会组织，引导村民形成各种经济互助、兴趣爱好、志愿服务组织，以满足村民全方位需求。

最后，发挥宗族向心力，有效化解社会矛盾。宗族是传统的基层治理力量，由乡贤和“能人”管理着礼俗事务。虽然宗族力量在现代社会已经日渐式微，但在传统祭祀、文化习俗等方面仍然发挥作用，成为维系村民的重要力量。山区基层治理者可引导宗族发挥向心力，增强村民的乡土情感，凝聚人心，团结村民解决实际问题。发挥宗族教化人心的作用，用德治的柔性手段，协助解决山林地界、邻里关系和资源分配纠纷等问题。

（三）宏观层面上，完善以和谐共生为导向的支持系统

第一，充分利用政府政策，着力改善民生。山区基层治理者要运用好政府政策，完善乡村基础设施建设，不断提高村民的生活水平。一方面，要利用好当前“美丽乡村建设”的政策，改善山区道路交通状况，满足山村的长远发展建设。道路建设要考虑山区的特点，预防山洪、山体滑坡等风险，要具备超前的发展观念，减少重复建设。另一方面，要利用好精英人才，推动乡村快速发展。将第一书记、村居法治副主任等制度优势转化成为基层治理的人才优势，借助他们的经验和技术，带领村民探索适合山村的发展路径。

第二，优化山村产业结构，创建共享经济。山村治理不能和产业发展相分离，村干部必须想方设法解决与群众最息息相关的家庭增收问题。只有优化山村产业结构，创新经济形式，才能帮助村民实现“富起来”的愿望。随着粤港澳大湾区一体化建设的加速推进，城乡融合、产城融合是湾区时代推进城郊农村城乡和产业融合发展、实现乡村振兴的根本途径［12］。山村经济要发挥产业优势，主动融入大湾区整体化建设，在乡村振兴中创新经济发展模式。要对传统的林业产业进行优化升级，推动林业资源的可持续发展和循环利用。利用互联网技术，改变传统的林业和农产品销售模式，实现线上线下的产业融合。完善山村经济生态链，发展配套产业，提高农产品附加值。培养农业技术人才，不断提升农村产业的专业化程度。

第三，增强生态保护意识，坚持走绿色发展道路。自然环境与村民的生产、生活紧密相关，山村基层治理一定要融入生态发展理念，才能实现人与自然、人与社会的和谐相处。若过度开发造成环境破坏，自然环境将要多年才能恢复。因此，在日常山区治理中，传播生态发展理念显得尤为重要。要坚定走绿色发展之路，避免片面追求经济效益的短视行为。要对山区生态进行管理和修复，实现产业发展和自然环境的互利共生。发展绿色旅游产业，利用传统围屋、山水景色等历史和自然优势，把生态和文物资源转变成实际的经济收益。

综上所述，山区基层治理应当着重提升微观层面的增能系统，构建中观层面的织织系统，整合宏观层面的环境系统。由于本文仅基于D村的个案讨论，代表性有所欠缺，因此研究还有完善的空间。