公共文化服务社会化供给与运营优化发展策略研究*——以安徽省合肥市为例

姜丰伟 陆和建 毛 丹

(1安徽知本文化传播有限公司，安徽合肥 230051；2安徽大学管理学院，安徽合肥 230601；3中共安徽省委党校(安徽行政学院)，安徽合肥 230022)

1 引言

在我国城镇化迅速发展、老龄化成为社会常态、经济社会发展水平不断提高的背景下，全能型政府的公共服务供给效能已不能充分满足人民群众日趋增长的需求，需要转变思维，建设“小政府大社会”的服务型政府。作为加快建设服务型政府的重要举措，国家对政府购买公共文化服务、公共文化服务社会化供给的扶持力度持续加大。2017年3月1日施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》提出，国家采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务[1]。2018年11月，文化和旅游部、财政部《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》提出，以推进文化领域供给侧结构性改革为主线，鼓励和引导社会资本进入文化领域[2]。这些政策的出台在加快推动政府转变职能、简政放权的基础上，也为公共文化服务社会化供给与运营提供了坚实的制度保障。在国家政策扶持指导下，我国东中西部地区都有图书馆、文化馆采用了社会化供给与运营方式，缓解了政府供给能力不足与公众文化需求规模扩大的矛盾。然而在公共文化服务领域，公共文化服务刚性供给与民众弹性需求之间脱节、结构失衡、供需错位等问题仍然存在[3]。以安徽省的省会合肥市为例，研究公共文化服务社会化供给与运营机制的发展现状、存在的问题，探索公共文化服务社会化供给与运营机制的发展对策，以期提升政府公共文化治理能力，推动公共文化治理现代化体系建设，加快公共文化服务的供给侧结构性改革。

2 合肥市公共文化服务社会化供给与运营的发展现状

目前，合肥市公共文化服务社会化供给与运营项目数量规模、覆盖类型、预算投入等均处在安徽省领先水平，很好地激活了社会力量供给公共文化服务的活力。进入新时代以来，合肥市经济社会发展引擎获得了长足动力，社会公众对公共文化服务的需求愈加旺盛，进一步催生和刺激了合肥市公共文化服务社会化供给与运营的发展壮大。为了促进公共文化服务社会化供给与运营的高质量发展，合肥市采取了一系列的扶持与保障措施，对增强合肥市公共文化服务与供给效能产生了良好的推动作用。

2.1 财力支撑：政府购买公共服务资金投入连续增长

持续稳定的资金投入是推动政府购买公共服务健康发展的重要基础，也是短期内政府普遍应用并能产生规模扩大效应的有效措施。2017年，合肥全市实施各类政府购买公共服务项目633个，资金投入达到17.65亿元。2018年，实施的数量为595个，累计投入资金19.66亿元，资金投入比2017年增加11.3个百分点。2019年，实施政府购买公共服务项目660个，比2018年增加65个，投入资金20.69亿元，较2018年增长了5.24个百分点。2020年，合肥市实施了293个政府购买公共服务项目，累计投入达到了6.49亿元。2017年到2019年，合肥市用于政府购买公共服务项目投入的资金逐年增加，且投入的重点领域一直向覆盖人群广泛、需求种类多样的基本公共服务、社会管理类服务等领域倾斜，为社会力量供给与运营公共文化服务提供了资金保障。

2.2 保障：社会组织的培育和指导工作不断完善

社会组织尤其是文化类社会组织是政府购买公共文化服务的重要力量。合肥市十分重视社会组织的孵化、培育和指导工作，发展和壮大了一批参与热情高、供给实力强、运营能力强、专业水平高的社会组织，如包河区知新社会工作服务社、蜀山区睦邻社会工作服务中心、合肥市心理咨询师协会等，提升了政府购买公共文化服务的质量。合肥市也非常关注社会工作人员的培训与再教育工作。2019年9月1日，合肥市财政局、民政局、人力资源和社会保障局三个部门联合印发了《合肥市关于通过政府购买服务支持社会组织健康有序发展的实施方案》[4]，该方案提出利用强化人才支撑、完善孵化机制、放宽准入门槛等措施，加强对社会组织参与公共文化服务供给与运营的政策支持，提升社会组织供给与运营政府购买服务项目的可靠性与成功率。

2.3 基层服务：引导社会力量参与社会治理体系建设

公共文化服务社会化供给与运营是政府、社会力量与公众之间协调互动、相辅相成的过程，符合政府构建共建共享共治的社会治理体系的需要。合肥市在实施购买公共文化服务工作时，通过拟定采购需求的方式，引导社会力量积极配合街道中心、社居委，建立完善社区多元共治体制，推动社会治理创新服务。如，合肥市高新区的蜀麓中心杨林和林溪社区邻里中心、兴园中心家庭发展服务中心、长宁中心社区老少活动家园等服务外包项目，都涉及到培育社区公益社会组织、落实社区微治理项目、整合社区外部资源开展特色服务等内容，对健全合肥市基层公共文化服务治理体系建设产生了明显的拉动作用。

2.4 绩效评估：提高绩效评估机制的灵活多样性

合肥市公共文化服务社会化供给与运营机制项目的绩效评估机制更加多样、灵活，主要方式是通过缩短绩效考核工作的实施周期，从静态考核监督向动态考核监督转变。在社区公共文化服务领域，合肥市高新区蜀麓中心党群服务中心采用了“月打分季考核”的方式，季度考核分数取本季度三个月评分的平均值，政府支付的运行经费根据季度考核得分、分数段和各分数段的扣除比例综合计算得出。在市县级公共文化服务领域，2020年度合肥市城市阅读空间采用招标方式引入第三方评价机构，肥西县图书馆政府采购服务外包、长丰县图书馆流通活动服务外包等项目则是由采购方负责成立评估委员会，对公共文化服务供给效益进行季度考核。

2.5 协同发展：支持文化与其他产业的跨界融合

合肥市公共文化服务社会化供给与运营机制的一大特点是鼓励引导产业跨界融合发展，旨在发挥社会力量的运作优势，促进公共文化服务资源与新型服务业态的融合、对接，为社会公众提供个性、精准与可持续的服务内容。如，合肥市城市阅读空间服务外包项目的“馆店融合”模式，是由社会力量利用城市阅读空间内的图书馆提供图书借阅、阅读推广等公益服务内容，利用书店提供有偿图书销售、图书租赁等服务项目[5]。其中，合肥市悦书房·观湖书院在“馆店融合”模式的基础上，在全市率先开辟了“文旅融合”服务新业态，由社会力量与旅行社合作，面向孩子、青年人、老年人等开展走读游、研学游、夏令营、省内游、体验游等文旅活动，在全市产生了较好的社会影响[6]。

3 合肥市公共文化服务社会化供给与运营存在的问题

3.1 政府与社会力量职责不清晰

地方政府引入社会力量供给和运营公共文化服务，一方面提升了政府购买公共文化服务质量，另一方面也面临着政社合作不紧密的挑战，主要表现在政府主导管理模式向社会化供给与运营机制过渡不彻底，以及上级管理职能权限下放、治理重心下移机制不完善，导致基层政府与社会力量的关系界定与职责履行的不甚清晰。基层政府财政预算低、建设任务压力大，在面临公共文化服务缺人、缺物、缺资源的状况下，期望借助社会力量的专业运作解决公共文化服务供给力量薄弱的问题。但由于对引入、监督和考核社会力量缺少全面的认识，产生了政府过多干预社会力量的供给工作、政府对社会力量的监管不到位等现象，降低了公共文化服务社会化供给与运营质量，弱化了社会力量供给公共文化服务或运营公共文化服务设施的积极性[7]。

3.2 资源的整合利用处在低效状态

公共文化服务社会化供给与运营机制规模的不断扩大，让社会力量获得了更多的参与和介入空间，不过社会力量对公共文化服务资源的整合利用方面仍与社会公众的需求有一定的差距。社会力量总体上表现出“各自为政”“不离本家”的服务局面，缺乏与高校、医院、协会、社团等其他社会资源的协作，未能有效开发和设计一批具有示范性、引领性和带动性的特色服务品牌。承接公共文化服务项目的部分社会力量创新意识有待提升，没有系统性的吸纳更广泛的社会资源来开展公共文化服务，延长了公共文化服务内容推陈出新的期限[8]，社会公众对内容、形式相似的公共文化服务缺少兴趣和耐心，难以向广大社会公众提供更加精准化、精细化的服务项目。

3.3 实力型社会力量的数量偏少

现阶段，社会力量参与公共文化服务建设的市场环境仍在不断发展和完善中，有能力承接大型公共文化服务外包、公共文化设施运营项目的社会力量较少。另外，部分社会力量从技术企业、出版企业、体育企业跨行进入该领域，对公共文化服务建设发展现状、趋势的了解还不够全面，出现社会力量之间在发展水平、服务质量上参差不齐、相差较大[9]。另外，在公共文化服务社会化供给与运营领域，具有强影响力和高竞争力的文化企业、文化类社会组织仍然较少，且存在着整体承接能力有待提高、运行不规范、专业队伍薄弱等问题[10]，政府选择社会力量的空间相对偏小。社会力量供给和运营公共文化服务，核心是提供公益无偿或部分低偿的公共文化服务，重心是要发挥社会力量对区域公共文化服务资源的高效统筹和便捷利用，这对社会力量的专业化程度提出了很高的要求，需要政府加大对社会力量的培育和扶持，引导不同社会力量的协同参与和成果分享，增强社会力量供给与运营公共文化服务的实力。

3.4 绩效考核机制仍有完善的空间

各级政府引入社会力量的方式包括政府公开招标、单一来源采购、政府与社会资本合作等。社会力量按照与政府签订的合同或协议供给或运营服务内容，政府根据招标文件、合同或协议中确定的服务指标对社会力量进行考核。总体来看，考核方式仍然是以结果为导向的静态监督考核为主，存在着绩效考核标准固定、指标体系不易调整的问题。第三方绩效考核制度尚未完全建立起来，通常是由政府行使监督权与考核权，在绩效考核方面的专业化程度不高。在绩效考核评估过程中，社会公众没有深度参与到公共文化服务供给阶段的过程监督之中，社会公众对社会力量供给质量的评价往往只涉及到满意率、好评率等较为单一的衡量指标，导致社会力量供给与运营的公共文化服务内容未能完全符合公众的期望，影响了社会化运营绩效考核评价制度的科学性。

4 公共文化服务社会化供给与运营的优化发展策略

4.1 平衡政府对社会力量的赋权与监管职能

公共文化服务社会化供给与运营为加快公共文化服务资源分配利用提供了基础，判断社会化供给与运营价值大小的重要依据在于社会力量能否有效解决公共文化服务的供需错位问题。随着人民群众对美好生活的向往日益增长，人民群众的利益已成为政府决策的出发点。在公共文化服务社会化供给与运营过程中，政府应该准确、清晰地厘清自身与社会力量的权责界限，保障公共文化服务供给的专业化、精细化、精准化。第一，政府可以针对社会力量制定完善的扶持政策体系，让社会力量享受到人才引进、税收融资、技术研发、专项资金申报等支持，为社会力量参与公共服务供给营造良好的激励环境。第二，让社会力量树立起高度的社会责任观，创新公共服务供给理念，有效完成政府委托的公共服务任务，切实满足人民群众的根本利益。第三，政府可以因实制宜地扩大赋权范围或力度，让社会力量得到更大的自主决策权。随着政府赋权力度的加大，政府监管责任更加重要，实现政府赋权与监管职能的协调稳定，才能更好地规避和防范政府购买公共服务的潜在风险，使社会力量的供给行为可以始终激活公共服务设施的服务活力、推动公共服务体系的健全发展、解决群众最迫切的美好生活需要。

4.2 构建衔接广泛社会资源参与的服务供给体系

目前，党中央、国务院和地方各级政府正在着力推进共建共治共享的社会治理体系建设，鼓励多方力量、多元主体协同供给更加多样性的公共服务内容。无论是推进政党治理、政府治理还是社会治理，都应着力把依托力量、治理方式、所需资源等要素全面结合起来[11]。政府在拟定采购需求时应该适当制定由社会力量承担新型社会治理体系建设的内容；由社会力量对公共服务设施的内外资源进行细分配置、集中管理，发挥社会力量在资源利用上的优势，开发内部资源、挖掘外部资源、吸纳社会资源。社会力量应针对特定的公共服务项目构建一套标准化、规范化的流程。不仅要与社会热点、民生服务、社会治理、群众需求紧密结合，面向的服务对象也要尽可能做到全体兼顾，保证公共服务活动的执行力。与此同时，社会力量应对人才、资金、技术、制度、环境等内外部环境进行统筹协调，做到制度与管理、人才与技术、理念与创新的相互匹配。政府应监督公共服务设施内外资源是否始终围绕人民群众的实际需要进行流动，当任何一个环节出现问题时，政府、公众要责令社会力量立即进入自查、纠偏、改进流程，避免不良问题扩大化或诱发更大层面的风险，确保公共文化服务供给的顺利开展。

4.3 强化制度设计，激活社会力量的参与动力

推动公共文化服务社会化供给与运营的高质量发展重在建立高效率的公共文化服务资源统筹与配置体系。社会力量的总体实力是影响公共文化服务供给水平的主要因素，也是将信息、知识、技术、人才、管理、资金、场馆、设备等生产要素转化为强大供给力与高质量服务的实现主体[12]。社会力量是公共文化服务的重要供给者，公共文化服务社会化供给离不开社会力量的参与。在制度设计与引导层面，要侧重于对社会力量的扶持、监督与考核，在出台公共文化服务供给相关宏观政策或意见时，从微观社会力量的发展角度出台非笼统性、便于具体落实、有明确规范目标的有关政策或意见，使社会力量通过竞争去革新公共文化产品生产和服务创新理念，推动公共文化服务供给过程中不同社会力量的协调发展，构建起完整、联通的公共文化服务供给链。另外，政府要不断强化政府购买公共文化服务的制度引导，加快公共文化服务领域的结构性调整，将那些仍然持有观望态度的社会力量吸引进来，并且将那些已经在某一领域取得良好服务效益的社会力量培育成重点企业、龙头企业，克服公共文化产品可替代性强、公共文化服务供给缺乏弹性、社会公众获得感不高等问题。

4.4 建立全流程动态监督与绩效评价考核机制

党的十九届三中全会指出，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管，提高行政效率，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府[13]。首先，政府要加强对事前的需求评估，根据需求评估结果制定社会力量准入细则和资格条件，从源头上规范和约束社会力量的供给行为。同时，政府应建立完善的第三方绩效考核制度，利用招标或委托方式引入第三方评价机构，对社会力量供给的公共文化服务质量进行抽查与监管，维持公平公正的公共文化服务社会力量供给秩序。其次，政府、社会力量与社会公众应针对不同环节中存在的可能风险，建立起必要的风险防范与协调解决措施，完成从静态监督方式向全流程动态监督方式的转变，规避三大主体在各个环节中的利益冲突点，促进政府与社会力量在公共文化服务供给的深度合作和良性互动，打破政府购买公共服务的瓶颈，提升政府购买公共服务的质量与效率。最后，政府应监督公共文化服务设施内外资源是否始终围绕人民群众的实际需要进行流动。当任何一个环节出现问题时，政府、公众要责令社会力量立即进入自查、纠偏、改进流程，避免不良问题扩大化或诱发更大层面的风险，确保公共文化服务供给的顺利开展。