碳达峰碳中和背景下我国碳金融公共政策创新研究

秦文展

2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。碳达峰和碳中和在时间上是有先后顺序的，首先要实现碳达峰才能谈得上碳中和，碳达峰和碳中和的目的都是为了减少二氧化碳的排放量，只是在时间上有先后，在程度上有差异。要实现碳达峰和碳中和，需要技术、政策与制度等各方面的创新，其中碳金融公共政策就是重要内容和手段之一。碳金融主要是利用各种金融工具和金融手段，促进二氧化碳的排放量，在新的形势与目标要求下，碳金融的公共政策创新就显得极为重要和必要。在2021年3月5日政府工作报告中国务院总理李克强提出，“实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具。”碳金融作为碳减排的工具之一，实施金融支持绿色低碳既为其发展带来了很大的发展机遇，同时也对其发展提出更高要求。

一、碳达峰碳中和背景下碳金融公共政策的创新思路

随着我国碳达峰碳中和实现目标的提出，我国面临的挑战和压力较大。一方面我国要发展经济，难免会导致二氧化碳的排放量不断扩大；另一方面，我国要实现碳达峰碳中和这一目标，要加大二氧化碳减排的力度，这两者本身就存在着一定的悖论，要解决这一悖论，不断减少二氧化碳的排放量，就需要多方参与、各方发力。不仅要在科技创新、经济转型、提高效能、开发新能源绿色能源等方面做出巨大努力，还要在体制机制方面进行创新与突破。

当前，我国经济发展在受到资源约束和环境约束双层压力下，我国的经济向低碳、循环、绿色发展，是我国经济发展的内在要求，也是我国应对全球气候变化（尤其是应对恶劣气候）的需要和必然选择，更是我国在世界上作为一个负责任大国的必然选择。无论是在科技创新、经济转型、开发新能源、发展绿色低碳能源等方面，还是在产业结构调整、旧能换新能、设备升级等方面都需要大量的、充分的资金作为支撑。建立一套系统的、完整的、完善的，符合我国实际情况的、满足我国发展需要的碳金融体系就显得尤为重要，也是我国缓解和解决当前资源约束和环境约束双层压力的关键所在。要建立达到这样要求和目标的碳金融管理体系，可以考虑从以下几方面着手。

首先是走市场化道路，通过市场运作方式，借助市场这一只看不见的手的力量，让企业和大众在行为上自觉达到低碳目的。到目前为止，市场在资源配置上的作用与优化仍然是最有效的手段。当前，我国碳金融的运作模式主要是借助政府的力量参与国际碳交易，政府通过财政拨款、绿色金融等方式为生产企业进行节能减排方面的融券融资。但是这就会导致生产企业对财政拨款和银行融券融资产生过度依赖，一方面，产生资金利用方面出现效率不高、可持续性不强等各种问题，另一方面，导致财政负担不断加大，压力过重，银行担保的风险性远远增加。因此，我国应当从实际情况出发，利用市场的作用，形成碳排放碳交易市场，实现碳金融资源的最优化配置。

其次是建立各种各样投融资渠道，走多元化道路。碳达峰碳中和目标的实现需要大量的资金作为支持，并且是持续不断的、充足有效的支持，一旦资金供应不足或者不连续，都会导致碳达峰碳中和目标的实现效果大打折扣。而我国当前碳达峰碳中和的资金来源主要依靠财政的支持，财政支持资金往往是无偿的，并且是专款专用，同时财政支持资金在数量上终究是有限的，审批的流程也是相当复杂，时间周期较长，这给资金的及时到位和得到补充及资金使用的灵活性带来障碍。为了实现资金供给的连续性、充分性和有效性，这就要求建立多种多样的投融资渠道，走多元化道路。

再次是碳达峰碳中和目标下的碳金融涉及面极广，不仅有政府部门参与，还有企业以及一些非营利组织的参与，这就为资金的监管带来很大的难度，必须要建立一套完整监管体系体制机制。由于市场调节在目的上是盲目的、在行为上是自发的、在行动上是滞后的，市场调节虽然有其优越性的同时也具有其缺陷。因此，碳达峰碳中和除了依靠市场进行资源配置，还需要有一套完整的监管体系，否则，不仅起不到市场配置的作用反而会成为某些利益团体获取非法利益的手段和工具。为了保证碳达峰碳中和目标下的碳金融体系得到健康有序的、可持续性的发展，必须要建立一套完整监管体系。

最后是碳达峰碳中和背景下的碳金融必须放在国际大环境中进行，积极走出去，与其他国家进行合作交流。大气是不分国界的，具有很强的公共属性，为了全球的环境得以改善，其他国家迟早也会提出相应的目标，只不过是我国为其他国家提供了典范，做出了榜样，提出了中国方案和中国道路。因此，实现全球碳达峰碳中和不是中国一方面的事情，仅靠我国一方面努力在全球也难以实现，这就要求我国在碳达峰碳中和的碳金融公共政策创新过程中积极走出去，想让我国的碳金融资本走出国门，走向世界，在全球各地以最低成本达到融资的要求，实现低买高卖，这就需要在国际的基础上进行合作。可以利用国际货币组织和国际金融组织，使我国碳达峰碳中和得到国际组织的支持。因此，碳达峰碳中和背景下的碳金融必须放在国际大环境中进行，积极走出去，与其他国家进行合作交流，最大限度地利用国际社会的力量。

二、碳达峰碳中和背景下碳金融体系的特点及主要利益体

从前面对碳达峰碳中和背景下碳金融公共政策的创新思路的分析可以看出，要实现我国碳达峰碳中和的目标，让碳金融体系能够安全有效地运行，碳达峰碳中和背景下碳金融体系应当具有其特定的性质与特点，以适应我国的实际情况，在我国当前大背景下发挥其最大的作用，体现出我国的制度优势。

首先是碳达峰碳中和背景下碳金融体系必须体现出法制性。为了保证各利益体的权益得到有效地保护，必须让各利益体在法治下透明地进行操作与运行，就必须建立健全各类相关法律，如碳金融监管制度、碳排放制度、碳交易制度等。

其次是碳达峰碳中和背景下碳金融体系必须体现出开放性。建立碳达峰碳中和背景下碳金融体系应当是一个完备的系统工程，根据系统论的观点，系统可以分为开放性系统、封闭性系统和半开半闭系统，只有当一个系统是一个开放性系统，才具有活力，才会沿着否定之否定螺旋式上升发展，否则会走向灭亡。碳达峰碳中和背景下碳金融体系必须体现出开放性是由它的本质特征所决定的。况且，大气是没有国界的，二氧化碳、甲烷等温室气体的排放也是没有国界的，是一个全球性问题，需要全球各国的共同参与才能解决的问题。这也是碳达峰碳中和背景下碳金融体系必须体现出开放性的重要原因。

再次是碳达峰碳中和背景下碳金融体系必须体现出竞争性。任何市场经济都有竞争性，竞争性是其本质特征。通过各种体制机制的设计，会导致碳排放权成为一种资源，要达到碳达峰碳中和，必然要求不断减少二氧化碳的排放，这就会使碳排放权成为一种稀缺的资源，各利益体为了得到更多的碳排放权就必须要通过各种方式方法尽可能地实现节能减排，如科技创新、新能源开发利用等，从而减低自己的成本，实现自身的成本优势。各利益体为了增强自身的竞争能力，会尽最大努力让自身碳排放的成本由外部化转向内部化，从而减小自身的碳排放压力。

最后是碳达峰碳中和背景下碳金融体系必须体现出平等性。碳达峰碳中和背景下碳金融体系体现出的竞争性必须以其平等性作为基础，不在平等性上讨论竞争性是没有任何意义的。平等性的表现首先表现在利益体之间是在同一水准、同一地位上的平等，否则竞争性难以展开。平等性还表现在等价交换，无论是在碳排放权上还是在价格上都要体现等价交换，强买强卖会使碳交易无法进行下去，只有利益体身份上实现平等、在交易过程实现平等，才能够让市场优化配置资源的作用得以发挥与实现。

在一个市场中，利益体越多，其竞争性就越明显，市场发挥的作用就越大。因此，为了适应我国社会主义市场经济的需要，应当尽可能多地培育利益体。根据我国碳金融体系的特点及要求，可以从以下几方面构筑我国碳金融利益体。

首先是继续推进碳达峰碳中和背景下碳基金的建立。不少发达国家通过建各种碳基金来支持节能减排项目的开展。伴随着我国碳金融的发展，尤其是碳排放权交易市场的建立。当前碳交易市场尚不够成熟，通过多年的努力，我国建立了一些碳基金，但类型不全，可以在技术创新、国际化等方面建立一些新基金，以适用社会经济发展的需要。

其次是继续完善和发展碳达峰碳中和背景下的碳证券。证券市场是低碳企业直接融资的重要场所，如何引导证券市场走向低碳化是开展碳证券的主要目的。可以继续鼓励低碳领域企业投资主体多元化。加强建立宽进严出的上市发行制度。从国外的经验来看，成熟的资本市场，上市比较容易，但是监管非常严格，可以保证发展前景良好的公司从证券市场获得资金，及时淘汰有问题的上市公司。因此，应该改革低碳企业上市制度，降低发行门槛和发行条件，为低碳企业上市扫除制度上的障碍，加快低碳领域企业的上市速度，满足中小企业股权融资的要求。

再次是继续加大碳达峰碳中和背景下碳银行的发展力度。鼓励商业银行向项目开发企业提供贷款。碳减排项目具有开发周期长、风险性大的特点，导致参与项目开发的企业现金流吃紧。为了提高资金的流动性，可以远期购买合约的收益进行抵押，用于保障贷款收益的偿付。

最后是着力促进碳达峰碳中和背景下的碳保险发展。保险是历史悠久的风险管理方法之一，是一种损失分摊方法，以多数单位和个人缴纳保费建立保险基金，使少数成员的损失由全体被保险人分担。气候变化和生态破坏带来这些灾害带来的损失，如何分摊这些灾害带来的损失，促进社会的和谐发展，是一个亟待解决的问题。鼓励保险企业开拓应对气候变化保险市场。鼓励保险企业开拓气候变化保险市场，有利于保险业完善保险管理体系，扩展企业的发展空间。气候变化灾害带来风险的分散有利于社会的和谐稳定。

三、推动碳达峰碳中和背景下碳金融公共政策创新发展的建议

首先是要培养碳达峰碳中和背景下以绿色低碳环保循环为导向的投融资文化。要实现碳达峰碳中和，引导企业向绿色低碳环保循环发展是一种趋势，也是一种必然。在此过程中就会形成一种以绿色低碳环保循环发展为导向的投资和融资文化，这是推进碳达峰碳中和背景下碳金融公共政策创新的理念基石。政府在这种文化氛围下，在培养绿色低碳环保循环文化的过程中，应该进行有效的引导，做好投资绿色低碳环保循环项目的宣传工作。不断使政府部门、金融机构、民营资本和国有资本充分认识到以低碳经济为导向的投资和融资项目的重要性，将绿色低碳环保循环为导向项目开发，当做一种自身的社会责任。绿色低碳环保循环为导向的项目因为其注重绿色低碳环保循环而具有一定的公益性，同时，由于是企业行为，资本的逐利性必然使其具有商业性，这二者的关系在投融资过程中应当得到妥善处理。

其次是要推动碳达峰碳中和背景下碳金融相关政府机构职能创新。政府机构职能的转换有利于其工作的展开，随着目标与要求发生改变，政府机构职能也要相应地做出调整。碳达峰碳中和目标下金融体系的构建需要在制度上做出安排，政府机构在此过程中应当承担相应的责任，同时，还要负有对碳达峰碳中和背景下碳金融市场进行监督监管的责任。

再次是要打造碳达峰碳中和背景下全国范围具有核心意义的碳交易中心。碳交易中心是各利益主体完成碳交易的场所，碳交易中心的设立对碳交易具有很重要的作用。随着我国碳排放交易的不断增多，尤其是在碳达峰碳中和背景下，碳排放交易会得到迅速发展，碳交易中心在全国各地会不断涌现。为了整合全国碳金融资源，降低碳交易市场的整体运营成本，在全国范围内成立具有核心意义的碳交易中心就很有必要。碳交易中心有利于对全国碳排放权交易市场进行有效地监督监管，更加有利于政府机构为各利益主体提供有效服务，如投资者、融资企业等。另外，具有核心意义的碳交易中心的成立将有助于中国参与国际碳交易活动，提高中国在国际碳金融体系中的地位，为将来建立世界级的碳交易中心奠定基础。

第四是要提升在碳达峰碳中和背景下国际碳交易市场的地位。由于我国的碳交易市场建立起步较晚，发达国家碳交易市场的制度安排早已成形，我国的碳交易要参与国际的碳交易，必须要与国际接轨。为了保证我国各利益主体在参与国际碳交易过程中的切身利益，提升我国在国际碳交易市场中的地位就显得极为迫切。为了实现这一目标，我国应当继续坚持核证减排量的限价政策，这样才能与发达国家就国际碳交易建立一套公开、公平、公正的对话机制。建立对话机制有利于降低双方寻找碳减排项目的搜寻成本和交易成本，同时有利于打击碳金融领域的跨国犯罪，维持市场公平和正义。积极参与国际碳排放交易的规则制定，只有成为规则的制定者才能有效地维护自己的权益，提升自己在国际碳交易市场的话语权。

最后是要吸引碳达峰碳中和背景下的碳金融人才聚集。人才资源是最宝贵的资源，碳金融的发展要求相关人才有化学、金融、国际贸易、外语等方面的素质。搭建载体，完善人才服务机制。大学可以专开碳金融专业，培养相关方面的专业人才，建立碳金融方向的研究所，提升对高级金融入才的承载力。加强高校、研究机构和企业的合作，促进人才对口培养，加速科研成果转化，进一步强化人发展保障。科学规划，健全人才引进机制，根据我国的实际情况引进碳金融人才，避免引进过程中的盲目性和无序性。加强专业培训机构培训力度，为企业培训碳金融人才。◆