对上海不动产登记工作延伸至街镇的探索性思考

文/曹彦

一、问题的提出

（一）“放管服”改革的总体要求

“放管服”是近年来中央针对传统行政服务体制弊端提出的一项改革措施，包括简政放权、放管结合、优化服务，目的是转变政府职能、激发市场活力、优化营商环境、构建新型社会治理体系。其中的一项重要内容就是放权于地方，将各类行政审批和公共服务事项下沉到基层，打通政务服务“最后一公里”。自然资源部为此颁布了《关于全面推进不动产登记便民利民工作的通知》（自然资发〔2018〕60号），除了“一窗受理、一网通办”、“互联网+政务服务”、“全城通办、异地可办”等要求外，还提出将基于互联网、自助终端、移动终端的不动产登记服务全方位向乡镇街道、城乡社区、金融网点等延伸，实现就近能办、多点可办、少跑快办，减少群众跑腿次数，为不动产登记向街镇延伸指明了方向。

（二）新冠疫情背景下避免人员集聚

2020年初暴发的新型冠状病毒肺炎疫情，不仅在全球肆虐，也给我国政治、经济和社会发展带来了前所未有的挑战。根据目前科学界的分析判断，新冠病毒有可能伴随人类长期存在，疫情防控也步入了常态化阶段。在公共场所，做好对人员的限流和疏散，避免人员的大规模聚集，是疫情防控的重点。交易登记中心受理大厅，是一个人员高度密集的场所，每天大厅内人头攒动、人满为患，成为病毒传播的高风险场所。将不动产登记工作下沉到街镇，能有效地分散人流，有助于疫情防控。

（三）街镇属地化管理的发展趋势

随着社会转型，传统的“单位制”向“社区制”转轨，街道（乡镇）作为我国行政管理体系的末梢，在基层社会治理中的地位日益凸出、功能逐渐完善，承揽了越来越多的社会事务。这一嬗变，适应了未来社会发展的趋势。先前一些实行垂直管理的部门，比如市容所、房管办，由于条块分割、行政壁垒，无法很好地融入社区开展工作。如今在市委、市政府的决策部署下，通过“重心下移、资源下沉、权力下放”，由条入块相关工作从条线职能部门职能变为“街属、街管、街用”，被纳入街道（乡镇）城市网格化综合管理，发挥“属地化管理、快捷化反应、责任化运作”的优势。不动产登记作为一项关乎群众利益的民生工程，实行街镇属地化管理能更好地实现“力量下沉、关口前移、服务前置”，以减轻政府负担、提升办事效能。

二、外省市的实践和探索

（一）一些城市的先行试点

一些城市勇于改革、大胆创新、力求突破，率先在街道试点了不动产登记延伸服务。例如北京市自然资源规划委员会将丰台区作为试点，积极依托基层行政资源和服务经验，将不动产登记服务延伸至街道，开展抵押、配偶间更名、离婚析产、补证、换证、自然人名称变更等多项服务，使居民群众就近获得实惠，切实打通了服务群众的“最后一公里”。浙江温州龙湾区以状元街道为试点，将一些非涉税不动产登记业务下放至街道行政服务中心，后续又与区政府服务网“一窗受理”平台实现对接，承办所有不动产登记业务，以实现“就近办、多点办、少跑快办”，提升群众和企业的获得感和满足感。

（二）部分地区已全面铺开

在先行试点之后，不动产登记延伸至街镇这一创新做法，被视为落实“放管服”改革、打通服务“最后一公里”的重要举措，在整个区（县）、市乃至全省得到推广。河北省秦皇岛市积极推进各街道（乡镇）便民服务中心、村（社区）综合服务站点建设，认真梳理行政服务事项清单，将包括不动产登记在内的132个政务服务项目延伸至街道（乡镇）便民服务中心，全心打造“零距离”服务工程。江苏省在推进不动产登记快速便捷方面做了大量有益的探索，努力构建“一窗受理、集成服务”模式，除在横向上运用互联网和大数据，实现“交易、税务、登记”三部门信息共享、数据融合和并行审批以减少环节、简化流程、提高效率外，还在纵向上构建市、区（县）、街道（乡镇）三级不动产登记窗口网点体系，增设受理网点，缩短服务半径，把“让群众跑腿”变为“让数据跑腿”。全省登记网点平均服务半径约10公里，群众到最近的网点平均用时约30分钟，其中无锡平均服务半径才2公里，群众到最近的网点平均用时才2分钟，“家门口办事”的优势效应凸显。

三、上海在这方面的可行性

（一）各项工作走在全国前列

作为中国第一大城市，上海在经济、社会、文化等各方面建设中成绩斐然、令人瞩目，许多工作走在全国前列，其中最大的亮点是富于首创精神，能瞄准新形势、新情况、新问题，不断与时俱进、开拓创新，敢于突破陈规、大胆实践、力求变革，使现有的体制、机制进一步适应社会发展的需要。同时，上海也是一座具有进取精神、善于学习和包容的城市，能放眼全国、聚焦海外，吸收借鉴各国、各地的成功经验和优势长处。上海作为全国的人才高地，汇聚了一大批专业型、复合型和创造型人才，为各项工作的发展注入活力。为继续深化“放管服”改革、优化营商环境、推进基层治理体系和服务能力现代化、促进长三角一体化高质量发展，把不动产登记权力下放给街镇，必将被提上上海政府工作的议事日程。

（二）人流密集亟待分散

上海地少人多，作为一线城市，房地产市场活跃，房屋的日均交易登记数量庞大，并经常随政策的调整变化而出现高峰。以2021年初为例，上海楼市突然火爆，由于新建商品房的限价、契税上调的传闻、学区房的紧俏、征收旧改的力度加大等因素，二手房交易量明显上升，房价也随之上涨，在“买涨不买跌”心态的驱使下，争相抢购态势愈演愈烈，每天各区交易登记机构人满为患，而防疫的紧箍咒却一刻也未松动。每区只设一个房地产交易登记中心，在上世纪90年代房地产市场刚起步、商品化住宅量少的情况下还能应付，但在今天房地产市场高度成熟、交易登记长年不衰的形势下已明显不堪重负，人员聚集一方面不利于疫情防控，另一方面也给工作人员造成不小的压力，而且会大大延长相关机构居民排队等候的时间。不动产登记延伸至街镇，将有效缓解区中心的压力，以提高居民办事效率。

（三）社区软硬件设施完善

上海在社区建设方面经验丰富、措施得力，投入了大量软硬件设施，保障了社区的有效运行，社区发展居于较高水平。这种条件为不动产登记延伸至街镇提供了良好的基础。在硬件保障方面，街道（乡镇）设有社区服务中心“一门式窗口”，配备自助查询机、远程终端、互联网数据信息共享平台，能有效地将不动产登记业务纳入整体格局之中。在软件保障方面，社区工作人员有群众接待的经验，尤其是区住房保障中心在街镇社区服务中心设有窗口，受理廉租住房、共有产权保障住房等的申请，其工作方法、流程能对不动产登记起到参考、启发作用。

四、操作中的困难

（一）街镇工作人员对业务的生疏

跟街镇社区服务中心的社会救助、医疗保障、失业登记、就业援助、开业指导等业务相比，不动产登记的技术含量更高一筹，受理操作流程复杂。若将这项工作向街镇延伸，由街镇社区服务中心的工作人员直接承担这项业务，可能会在短期内出现各种不适应现象，甚至对工作造成一定的负面影响，主要表现在对业务的生疏、对操作口径的理解偏差、操作方式的不规范等方面，收件的错误率、缺漏率会增加，对实施精准登记、保障权利人合法权益不利。

（二）网点增多造成的行政资源浪费

本来，每个区只设立一个交易登记机构，无论是办公场地、设施设备还是人手配备，走的都是集约化路线。将不动产登记延伸至街镇后，各街镇社区服务中心势必在“一门式”大厅增设接待窗口，配备相应设施，充实人员力量，行政经费的开支和行政资源的消耗会有所增加。况且，整个不动产交易登记过程，涉及交易、税务、登记等三个主要环节，与之对应的是房管、税务、自然资源等三个部门，可能还会牵扯到银行、公证、评估等机构，如果要将所有条线下沉，在街镇层面打造一个“麻雀虽小、五脏俱全”的微缩版交易登记中心，使服务网点遍及、覆盖所有街镇，那么分流后，街镇的受理量不会太多，在方便居民的同时，行政资源的浪费也会成为一个实际的问题。

（三）街镇的不堪重负和难以全盘接受

随着“小政府、大社会”发展格局的驱动和“两级政府、三级管理”体制的落实，街镇承担了越来越多的行政事务和公共服务职能，正所谓“上面千条线，下面一根针”，任务繁重，压力巨大。不动产登记工作内容庞杂、种类繁多、涉及面广，包括产权登记、抵押登记、租赁备案、文件登记等，每项登记大类下面还分为若干登记小类，如产权登记涵盖了首次登记、转移登记、变更登记、预告登记、异议登记、注销登记等，其中转移登记又分划拨、出让、买卖、赠与、继承、裁决、合并、分割等，所有不动产登记业务都不管难易、事无巨细地全部让街镇“通吃”，在操作上不具可行性。

（四）条块矛盾及职责边界不清

不动产登记工作延伸到街镇后，登记窗口及后台由谁管理，在行政隶属关系上是归口房管、自然资源部门为代表的条，还是归口以街镇为主体的块，是一个比较纠结的问题。属条属块各有利弊，属块可以发挥属地化管理的优势，属条能在业务上得到更有力的指导，但条块分割、行业差异、行政壁垒等不利因素的影响是无法回避的问题。区交易登记机构和街镇受理点，在纵向上会产生职责范围交叉、业务边界不清晰的问题，由此产生相互扯皮、推诿现象，易造成居民的两头奔波、无所适从。此外，随着交易登记业务的下沉，不动产登记档案资料的集中管理也会面临新的挑战。

五、解决对策

（一）学习借鉴外省市的成功经验

目前，外地许多城市在先期试点的基础上，已将不动产登记工作延伸至街镇，而上海在这方面还是一片空白。这项工作的延伸，符合上海的市情和不动产登记行业的特点，是贯彻“人民城市人民建，人民城市为人民”理念的一项重要载体。上海一定要补短板、强弱项，静下心来审视经济发展、城市运行、公共服务、民生保障等方面的问题和不足，加快补好补齐事关长远、群众期盼的瓶颈短板，为后续发展夯基垒台。今后在落实这项工作时，应当虚心学习外省市的成功经验，一方面组团赴外地学习考察，另一方面可邀请外地同行来沪进行交流指导。

（二）加强对街镇的业务指导

市、区自然资源部门要积极会同住建、房管、税务等部门，在街道党工委、办事处（镇党委、政府）的支持和配合下，全力以赴做好街镇开展不动产登记的业务指导工作，加强对街镇受理人员的岗位业务培训，重点帮助解决在政策法规、业务口径和操作技术等方面的难题，同时要在电脑登记管理系统、信息共享数据库、远程服务终端、自助查询机的配备和指导使用方面给予相应支持，使街镇人员能独立承担并完成日常工作，使居民在家门口完成不动产登记不再是遥不可及的梦想。

（三）部分业务下沉和缓步有序推进

鉴于不动产登记工作的全面性和复杂性，要将所有业务下沉至街镇，有很高难度，在短期内也无可行性，且容易造成街镇行政资源的浪费。建议先把一些技术难度较低、跟居民日常生活关系密切的业务延伸至街镇，如不涉税、不涉贷业务，包括补证、配偶之间更名、增加同住人、租赁登记、登记簿查询等，待今后条件成熟，可再将一些较复杂的业务陆续下沉，例如商品房预告登记、初始登记、存量房交易买卖，最复杂的业务，如企业不动产的交易、登记，土地的划拨、出让，抵押贷款的他项权利登记，仍应由区交易登记机构受理。在推进改革过程中，应采取“先试点、后推广”的分阶段、分步骤、循序渐进的方式，不宜急于求成，切忌盲目地追求一步到位。

（四）在体制机制上找准适合的模式

不动产登记延伸至街镇后，街镇的不动产登记采取何种管理体制，区交易登记机构和街镇的机构形成一种什么样的关系，后者是街镇社区服务中心的隶属部门，还是前者在后者设立的分中心或受理网点，上级有关部门对此要加强调研、科学论证，赋予其准确的定位。一般来说，参照街道房管办的业务流程和操作模式，可由街镇负责部分不动产登记的受理，后台的审核还是由区交易登记机构完成，通过远程终端、数据库、互联网来加强审核、监管，符合“放管结合”的精神，再将审核后的结果反馈、推送至街镇前台，最后由街镇出证。对不动产登记形成的档案资料，由区交易登记机构实行统一集中管理，并通过数字化、信息手段，在街镇实现共享，让街镇也可提供查阅利用服务，这是未来发展的趋势。